Рішення № 86849169, 11.01.2020, Миколаївський окружний адміністративний суд

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 січня 2020 р. № 400/1916/19 м. Миколаїв

Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі головуючого судді Лісовської Н.В., розглянувши в письмовому провадженні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу

за позовом:товариства з обмеженою відповідальністю "Миколаївський глиноземний завод", вул. Набережна, 64, с. Галицинове, Вітовський район, Миколаївська область, 57286

до відповідача:Виконавчого комітету Миколаївської міської ради, вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001

треті особи:1: міське комунальне підприємство "Миколаївводоканал", вул. Погранична, 161, м. Миколаїв, 54055 2: Департамент Житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради, вул. Ад. Макарова, 7, м. Миколаїв, 54030

про:визнання протиправними та нечинними Правила, затверджені рішенням від 28.10.2018р. № 1050 у частині,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Миколаївський глиноземний завод" (далі – позивач, МГЗ) звернулося з позовом до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради (далі – відповідач, Виконком), за участю третьої особи міського комунального підприємства "Миколаївводоканал" (далі – Водоканал), про визнання протиправними та нечинними Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Миколаєва, затверджених рішенням від 28.10.2018 р. № 1050 (далі – Правила), в частині встановлення максимально допустимого значення показника заліза загального (Fe) на рівні 0,66 мг/дм3 (рядок 16 таблиці 4.1).

Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що Правилами визначено допустиме значення показника заліза загального на рівні 0,66 мг/дм3, що є істотно нижчим від допустимого значення, встановленого попередніми Правилами та нормативно-правовими актами України, які визначають вимоги до питної води. Водоканал надає позивачу послуги з водовідведення з 1980 р., а тому достеменно знає особливості діяльності товариства. Так, МГЗ видобуває підземну воду з Галицинівського родовища з каптажів джерел. Фізико-хімічні показники такої води відрізняються від водопровідної води, однак вміст заліза на рівні 0,67-0,95 мг/дм3 відповідає затвердженим санітарно-хімічним показникам, технічному регламенту та висновку санітарно-епідеміологічної експертизи. У результаті застосування Правил в частині показника допустимої концентрації заліза позивач уже сплатив та буде змушений у майбутньому сплачувати підвищену плату за приймання стічних вод та або штрафні санкції за недотримання Правил. На звернення МГЗ щодо внесення змін до Правил Виконком та Водоканал не відреагували. На думку позивача, Правила № 1050 не відповідають принципам державної регуляторної політики та порушують права позивача, оскільки для будівництва додаткових очисних споруд необхідні значні додаткові витрати. Під час аналізу регуляторного впливу до проекту рішення Водоканалом було враховано витрати та вплив Правил лише для суб`єктів малого підприємництва, без урахування впливу на позивача. На запити позивача відповідач не надав інформації про офіційне оприлюднення Правил.

30.07.2019 р. третьою особою подано письмові пояснення (т. 1 а. с. 86-91), відповідно до яких Правила розроблені з урахуванням вимог Закону України "Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення" (далі з Закон № 2918) та Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.12.2017 р. № 316 (далі – Правила – 316). У п. 3.2.3 аналізу регуляторного впливу проекти Правил у першому абзаці зазначаються всі види суб`єктів господарювання (великі, середні та мікро). Чинне законодавство не дає можливості при розробці та затвердження Правил при визначенні допустимої концентрації забруднюючих речовин у стічних водах споживачів робити винятки, у тому числі, за джерелом водопостачання. Недоліки аналізу регуляторного впливу проекту Правил не впливає на розраховані до затвердження Допустимі концентрації забруднюючих речовин.

31.07.2019 р. від відповідача надійшов відзив на позов (т. 1 а. с. 108-116), в якому він наголошує на правильності Правил, оскільки проект рішення розроблено державним підприємством Науково-дослідного та конструкторсько-технологічного інституту міського господарства, сумніви у компетентності якого відсутні. Текст звіту розробника проекту Правил, у тому числі щодо допустимої концентрації заліза, розміщено на офіційному сайті Водоканалу своєчасно. Від Позивача під час розміщення Проекту Правил не надходило жодних зауважень та\або пропозицій, у тому числі, щодо концентрації допустимого вмісту заліза загального. Попередні Правила (на які посилається Позивач як на НПА, який задовольняв його потреби) були затверджені 15 років тому, за цей час вимоги до якості стічних вод змінилися, окрім того змінилася (погіршилася) екологічна ситуація в регіоні. Відповідач вважає, що розробником під час підготовки Правил аналіз регуляторного впливу до проекту здійснено належним чином. Аналіз та проект Правил офіційно оприлюднено розробником та Виконкомом, а тому позивач мав можливість внести свої зауваження та пропозиції. Рішення про затвердження Правил офіційно оприлюднено у виданні "Вечерний Николаев: городская газета" № 52 від 09.07.2019 р. Оприлюднення регуляторного акту з порушенням строку ніяким чином не порушує прав МГЗ та не може бути підставою для скасування відповідного акту виключно в частині показників по залізу.

27.08.2019 р. позивач подав відповідь на пояснення третьої особи та на відзив (т. 1 а. с. 221-235), де зазначив, що при розробленні допустимих концентрацій заліза в стічних водах було використано формулу, яка не передбачена Правилами Мінрегіону, зокрема, для визначення допустимої концентрації забруднюючої речовини за величиною загального ліміту на її скид у водойму. Відповідачем не надано доказів направлення проекту Правил № 1050 разом із висновком щодо їх регуляторного впливу до Державної регуляторної служби України. Водоканал перед початком застосування Правил був зобов`язаний перевірити факт їх оприлюднення та, як наслідок, набрання ними чинності. Оприлюднення Правил через 9 місяців після прийняття не відповідає вимогам ст. 12 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі – Закон № 1160) та ст. 22 Закону України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації". Фактично, Правила не набрали чинності до 09.07.2019 р. Офіційне оприлюднення Правил з порушенням строків є підставою для визнання їх протиправними та нечинними.

25.10.2019 р. відповідач подав заперечення на відповідь на відзив (т. 1 а. с. 252-255), де зазначав , що у Відповідача відсутній обов`язок звертатися до Державної регуляторної служби України, оскільки ст. 34 Закону № 1160 регулює порядок прийняття регуляторних актів місцевими радами, а не Виконкомом. Окрім того Відповідач зауважує, що Позивачем не зазначено, як саме невчасне опублікування Правил вплинуло на порушення його прав.

За клопотанням відповідача суд ухвалою від 05.11.2019 р. залучив до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, Департамент житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради (далі – Департамент).

10.12.2019 р. Департамент подав письмові пояснення по справі, в яких підтримав позицію Виконкому та Водоканалу.

Заслухавши пояснення представників сторін та третьої особи, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, дослідивши матеріали, що містяться у справі, суд встановив наступне:

На підставі договору з Водоканалом від 26.11.2007 р. № 183-Н МГЗ є споживачем послуг з постачання технічної та питної води, приймання стічних вод у систему комунальної каналізації (т. 1 а. с. 48-51).

Позивач має дозволи на користування надрами від 17.11.2010 р. № 5220 (видобування з Галицинівського родовища питних підземних вод для господарсько-побутових, питних і виробничих потреб підприємства) та на спеціальне водокористування від 03.01.2013 р. (т. 1 а. с. 37-39).

Рішенням Виконкому від 26.10.2018 р. № 1050 затверджено Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Миколаєва (т. 1 а. с. 23-36).

Правила розроблено відповідно до Закону № 2918, Водного кодексу України, Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Правил охорони поверхневих вод від забруднення зворотними водами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.1999 р. № 465, Правил № 316. Правила розроблені державним підприємством Науково-дослідним та конструкторсько-технологічним інститутом міського господарства на замовлення Водоканалу.

Пунктом 4.2 Правил встановлені вимоги до складу та властивостей стічних вод, що скидаються до системи централізованого водовідведення м. Миколаєва, для безпечного їх збирання, відведення та очищення на КОС (каналізаційні очисні споруди). Зокрема, в рядку 16 таблиці 4.1 Правил визначено максимально допустиме значення показника заліза загального (Fe) на рівні 0,66 мг/дм3.

12.03.2019 р. Водоканалом при аналізі відібраних проб стічних вод виявлено перевищення гранично-допустимих концентрацій забруднюючих речовин по залізу загальному при нормі 0,66 мг/дм3, по факту – 1,13 мг/дм3, про що позивача повідомлено листом від 18.03.2019 р. (т. 1 а. с. 52).

10.04.2019 р. на адресу МГЗ надійшов рахунок на оплату вартості стічних вод з перевищенням ГДК на суму 341967,05 грн (т. 1 а. с. 53-54, 63), який позивачем сплачено 26.04.2019 р. (т. 1 а. с. 64).

Позивач вважає Правила протиправними не повністю, а лише в частині встановлення максимально допустимого значення показника заліза загального (Fe) на рівні 0,66 мг/дм3 (рядок 16 таблиці 4.1) з наступних підстав:

- порушення принципів державної регуляторної політики, а саме: порушено принцип адекватності (не враховано альтернативні показники ДК заліза, які встановлені Правилами № 316 - 3 мг/дм3 та Правилами приймання стічних вод, затвердженими рішенням Виконкому від 23.01.2003 р. № 70, які були чинними до затвердження оскаржуваних Правил, - 2 мг/дм3); не здійснено розрахунок ДК заліза для каналізаційного колектора МГЗ; не враховано склад питної води з інших джерел – з Галицинівського родовища питних підземних вод (вміст заліза 0,67-0,95 мг/дм3); не враховано норматив вмісту заліза відповідно до Державних санітарних норм та правил "Гігієнічні вимоги до питної води, призначеної для споживання людиною" 2.2.4-171-10 - 1 мг/дм3; порушено принцип збалансованості (оцінка виконання вимог регуляторного акта розрахована лише для суб`єктів малого підприємництва, без урахування інтересів середніх та великих підприємств); порушено принцип ефективності (Правила мають наслідком підвищення плати для позивача за понаднормовий скид стічних вод); порушено принцип передбачуваності (різке зменшення показника ДК заліза з 2 мг/дм3 за попередніми Правилами до 0,66 мг/дм3 не дозволяє МГЗ вчасно запланувати здійснення заходів щодо впровадження додаткових методів з очищення води);

- порушення порядку прийняття Правил, а саме: не здійснено аналіз регуляторного впливу Правил для всіх підприємств, зокрема, середніх та великих; порушено порядок офіційного оприлюднення Правил (оприлюднено 09.07.2019 р., застосування Правил почалося до офіційного опублікування);

- порушення ч. 2 ст. 2 КАС України, а саме: порушено принцип обґрунтованості (не враховано альтернативні джерела забору води; інтереси всіх суб`єктів підприємництва; наявність окремих колекторів МГЗ; передбачуваність регуляторної політики; використано формулу, яка не передбачена Правилами № 316) та принцип пропорційності (досягнення цілей Правил можливо лише через непомірно великі витрати МГЗ, зокрема, на сплату підвищеної плати за понаднормовий скид стічних вод або їх додаткове очищення).

Відповідач вважає позовні вимоги необґрунтованими з таких підстав:

- стічні води МГЗ потрапляють до каналізації загальноміським напірним колектором, а тому вимоги до якості стоків позивача однакові з вимогами будь-якого іншого підприємства міста; жодний нормативно-правовий акт не зобов`язує враховувати якість води з джерел водопостачання споживачів під час розрахунку допустимих концентрацій заліза загального;

- врахування інтересів усіх суб`єктів господарювання не передбачено нормативно-правовими актами, місцеві Правила самостійно визначають ДК забруднюючих речовин, враховуючи місцеві особливості; у додатку 1 до Аналізу регуляторного впливу до проекту рішення Виконкому наведено орієнтовні капітальні витрати на будівництво локальних очисних споруд, оплата наднормативно забруднених стічних вод та збитки виробника при порушенні режиму роботи споруд біологічного очищення; у Виконкому не було підстав за ст. 36 Закону № 1160 для неприйняття регуляторного акта; проект регуляторного акта оприлюднено 17.08.2018 р. на офіційному сайті Миколаївської міської ради, позивач мав можливість внести свої зауваження та пропозиції; офіційне оприлюднення регуляторного акта з порушенням строку (09.07.2019 р.) не порушує прав позивача та не є підставою для скасування акта;

- положення Закону № 2918 не передбачає при визначенні ДК забруднюючих речовин у стічних водах робити винятки для будь-кого через обставини, зазначені в позові.

02.02.2018 р. набрав чинності наказ Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01.12.2017 р. № 316 "Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення та Порядку визначення розміру плати, що справляється за понаднормативні скиди стічних вод до систем централізованого водовідведення". Правила № 316 поширюються на суб`єктів господарювання, які надають послуги з централізованого водовідведення (відведення та/або очищення стічних вод), на юридичних осіб незалежно від форм власності та відомчої належності, фізичних осіб - підприємців, фізичних осіб, які провадять незалежну професійну діяльність і взяті на облік як самозайняті особи у контролюючих органах згідно з Податковим Кодексом України, які скидають стічні води до систем централізованого водовідведення або безпосередньо у каналізаційні очисні споруди.

Згідно з п. 4 Загальних положень Правил № 316 на підставі цих Правил виробник розробляє місцеві Правила приймання, в яких враховує місцеві особливості приймання та очищення стічних вод, а також визначає ДК забруднюючих речовин, що можуть скидати до системи централізованого водовідведення. Місцеві правила приймання затверджуються органами місцевого самоврядування та є обов`язковими для виробників та споживачів.

Відповідно до ч. 12 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Відповідно до ст. 1 Закону № 1160 "регуляторний акт" - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Таким чином, Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Миколаєва, затверджені рішенням Виконкому від 28.10.2018 р. № 1050, є регуляторним актом, оскільки встановлюють певні норми права, застосовуються неодноразово до широкого кола осіб та спрямовані на правове регулювання господарських відносин.

Законом № 1160 не встановлено обов`язку для виконавчих комітетів відповідних рад подавати проекти регуляторних актів до уповноваженого органу для підготовки пропозицій щодо удосконалення цих проектів регуляторних актів відповідно до принципів державної регуляторної політики.

Згідно з ч. 1, 2, 5, 6 ст. 8 Закону № 1160 стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування Національним банком України затверджується спільно Кабінетом Міністрів України та Національним банком України, а методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування іншими розробниками проектів регуляторних актів - Кабінетом Міністрів України. Методика підготовки аналізу регуляторного впливу є обов`язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів.

Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.

Згідно з ч. 1, 4 ст. 9 Закону № 1160 кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Звіт державного підприємства Науково-дослідного та конструкторсько-технологічного інституту міського господарства про розроблення проекту Правил розміщено на офіційному сайті Водоканалу (т. 1 а. с. 92-105).

Листом Департаменту економічного розвитку Миколаївської міської ради від 13.07.2018 р. № 748/18-748 повідомлено розробників проекту – Департамент і Водоканал, що проект рішення Виконкому "Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Миколаєва" має ознаки регуляторного акта, у зв`язку з чим порядок його прийняття потребує процедури, визначеної Законом № 1160 (т. 1 а. с. 118).

На виконання вимог ст. 8 Закону № 1160 розробником регуляторного акта підготовлено аналіз регуляторного впливу до проекту рішення Виконкому. Проект рішення та аналіз опубліковано 17.08.2018 р. на офіційній сторінці Миколаївської міської ради та встановлено місячний термін для одержання зауважень та пропозицій.

Листом Управління з розвитку споживчого ринку Департаменту економічного розвитку Миколаївської міської ради від 18.09.2018 р. № 131/02.13.02-04 фактично підтверджено дотримання процедури підготовки рішення Виконкому про затвердження Правил (т. 1 а. с. 119).

Таким чином, на виконання вимог Закону № 1160, проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу було оприлюднено своєчасно та належним чином.

Згідно з ч. 5 ст. 12 Закону № 1160 регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Рішення Виконкому від 28.10.2018 р. № 1050 "Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення м. Миколаєва" офіційно оприлюднено у виданні "Вечерний Николаев: городская газета" № 52 від 09.07.2019 р.

В судовому засіданні було встановлено, що МГЗ має свою свердловину для видобутку води, але стічні води МГЗ потрапляють до загального місцевого колектору, який веде до очисних споруд. А відтак, суд критично оцінює позицію Позивача щодо обов`язку Відповідача надання підприємству преференцій у завищенні показника заліза загального в стічних водах тільки тому, що МГЗ видобуває воду зі свердловини для власних потреб уже з великою кількістю вмісту заліза.

У своїх у рішеннях: «Гримковська проти України», «Дубецька та інші проти України», «Фадєєва проти Росії» Європейський суд з прав людини загострює увагу та зазначає, що повинен існувати справедливий баланс між суспільними інтересами та безпекою, у тому числі, й екологічною безпекою громадян та приватним (комерційним інтересом особи). Не дотримання «справедливого балансу» та дій держави (Уряду), спрямованих на екологічний захист суспільства, веде до порушення ст. 8 Конвенції.

Конституція України передбачає, що «Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави». (ст. 16) та що «Кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. <...>» (ст. 50).

На підставі ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Керуючись ст. 2, 19, 241, 244, 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

У задоволенні позову товариства з обмеженою відповідальністю "Миколаївський глиноземний завод" (вул. Набережна, 64, с. Галицинове, Вітовський район, Миколаївська область, 57286, ідентифікаційний код 33133003) до Виконавчого комітету Миколаївської міської ради (вул. Адміральська, 20, м. Миколаїв, 54001, ідентифікаційний код 04056612), за участю третіх осіб міського комунального підприємства "Миколаївводоканал" (вул. Погранична, 161, м. Миколаїв, 54055, ідентифікаційний код 31448144) та Департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради (вул. Адмірала Макарова, 7, м. Миколаїв, 54017, ідентифікаційний код 03365707), про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу від 28.09.2018 р. № 14.4-13/14 – відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга може бути подана до П`ятого апеляційного адміністративного суду через Миколаївський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

Датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Дата складення повного судового рішення 11.01.2020 р.

Суддя Н.В. Лісовська