Рішення № 86631530, 19.12.2019, Запорізький окружний адміністративний суд

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

19 грудня 2019 року Справа № 280/5091/19 м.ЗапоріжжяЗапорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Семененко М.О., за участю секретаря судового засідання: Півоварової В.П., позивача: ОСОБА_1 , представника позивача: адвоката Лисенка С.Д., представника відповідача: Міняйла О.С., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 )

до Запорізької обласної державної адміністрації (69107, м.Запоріжжя, пр.Соборний, 164; код ЄДРПОУ 00022504)

про визнання протиправним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

До Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява ОСОБА_1 (далі – позивач, ОСОБА_1 ) до Запорізької обласної державної адміністрації (далі – відповідач, Запорізька ОДА), в якій позивач просить суд визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Запорізької обласної державної адміністрації «Про проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_2 та ОСОБА_1 » від 19.09.2019 №449.

В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що оскаржуване розпорядження прийняте відповідачем за відсутності підстав для проведення службового розслідування стосовно позивача. Крім того, відсутні для відсторонення позивача від здійснення повноважень на займаній посаді. Вважає, що оскаржуване розпорядження є таким, що істотно порушує його права і свободи. Просить позов задовольнити.

Ухвалою суду від 28.10.2019 відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження з викликом сторін на 20.11.2019.

18.11.2019 відповідачем подано відзив на позов (вх.№48158), в якому він проти задоволення позовних вимог заперечив, зазначив, що ОСОБА_3 отримано від Управління Служби безпеки України в Запорізькій області інформацію про загрозу виникнення надзвичайної ситуації та завдання істотної шкоди державним інтересам внаслідок бездіяльності керівника Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької облдержадміністрації, яка спричинила тяжкі наслідки у вигляді загибелі живих водних ресурсів (риби) в Молочному лимані Азовського моря. З метою встановлення причин та умов, що призвели до вищезазначеного, призначено службове розслідування стосовно директора Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької облдержадміністрації та його заступника - Сергієнка О.О., який неодноразово виконував обов`язки директора протягом 2019 року. Вважає, що були достатні підстави для призначення службового розслідування. Зазначає, що відсторонення від здійснення повноважень на посаді на час проведення службового розслідування є правом керівника державного органу. Крім того, звертає увагу, що оскаржуване розпорядження не порушує права та інтереси позивача, оскільки за наслідками службового розслідування в діях ОСОБА_1 ознак дисциплінарного проступку не виявлено, наслідки відсторонення від здійснення повноважень усунуто. Просить у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

Ухвалою суду від 20.11.2019 відкладено розгляд справи та призначено судове засідання на 09.12.2019.

Ухвалою суду від 09.12.2019 відкладено розгляд справи та призначено судове засідання на 16.12.2019.

16.12.2019 у судовому засіданні оголошено перерву до 19.12.2019.

У судовому засіданні 19.12.2019 позивач та представник позивача позовні вимоги підтримали у повному обсязі, просили їх задовольнити, посилаючись на доводи, викладені у позовній заяві.

Представник відповідача у судовому засіданні 19.12.2019 проти задоволення позовних вимог заперечував, посилаючись на доводи, викладені у відзиві на позов.

У судовому засіданні 19.12.2019 судом проголошено вступну та резолютивну частини рішення.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні надані представниками сторін пояснення, з`ясувавши обставини, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, безпосередньо дослідивши наявні докази у справі, суд встановив таке.

Наказом виконуючого обов`язків директора Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької ОДА від 28.11.2019 №103-К ОСОБА_1 призначено на посаду заступника директора Департаменту.

Відповідно до розпоряджень Запорізької ОДА від 12.08.2019 №113-К та 09.09.2019 №132-К у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю директора Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької ОДА Гордієнка В.В. на позивача було покладено виконання обов`язків директора тимчасово з 09.08.2019 та 09.09.2019 відповідно.

Управління Служби безпеки України в Запорізькій області звернулося до відповідача з листом від 16.09.2019 №5916-1308 «Щодо загроз масової загибелі рибних ресурсів». У вказаному листі, зокрема, зазначено: «Не дивлячись на неодноразові інформування Управлінням Запорізької облдержадміністрації щодо кризового стану гідрологічного заказника загальнодержавного значення «Молочний лиман» Приазовського національного природного парку, керівництво Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької облдержадміністрації фактично самоусунулося від виконання покладених законодавством обов`язків, а державний контроль в цій частині є не ефективним. Зазначене призводить до екологічних та продовольчих втрат Держави. У 2018 році Управлінням Служби безпеки України в Запорізькій області завершено досудове розслідування та скеровано обвинувальний акт до суду щодо директора Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької облдержадміністрації Гордієнка В.В. Так, у період з 28.07.2017 по 08.12.2017 ОСОБА_2 , через невиконання своїх службових обов`язків, не сумлінне та поверхневе ставлення до них, усвідомлюючи, що внаслідок таких дій може бути завдано істотної шкоди державним інтересам, вчинив ряд кримінальних правопорушень (злочинів), що призвело до масової загибелі пеленгасу у кількості 60 672 одиниць на суму 91 250 688 грн. та кефаль-сінгілі у кількості 1 272 одиниці на суму 765 744 грн., а всього на загальну суму 92 016 432 грн. До цього часу ОСОБА_2 залишається на займаній посаді. Станом на сьогодні, ситуація із виконанням робіт залишається критичною, роботи з будівництва з`єднувального каналу між Азовським морем та Молочним лиманом фактично не виконуються та, у передбачений відповідними угодами терміни виконаними не будуть. Зазначене очевидно призведе до розтрати бюджетних коштів в особливо великих розмірах на суму 56 559 073,20 грн., а також чергових екологічних та продовольчих втрат Держави. Наявні дані свідчать, що вказана проблема відома посадовим особами Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької облдержадміністрації, проте, будь-яких заходів, спрямованих на негайне ефективне вирішення зазначеного питання, фактично не здійснюється. Повідомляємо для використання при прийнятті управлінських рішень».

Розпорядженням Голови Запорізької ОДА «Про проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_2 та ОСОБА_1 » від 19.09.2019 №449 відповідно до статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», пункту 1 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 №950 (далі – Порядок №950), на виконання листа Управління Служби безпеки України в Запорізькій області від 16.09.2019 №5916-1308, з метою встановлення причин та умов, що призвели до фактичного невиконання робіт з будівництва з`єднувального каналу між Молочним лиманом та Азовським морем на території Якимівського району Запорізької області, чим було створено загрозу виникнення надзвичайної ситуації та завдання істотної шкоди державним інтересам, призначено службове розслідування стосовно директора Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької облдержадміністрації Гордієнка В.В. та заступника директора Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької облдержадміністрації Сергієнка О.О.

Пунктом 5 вказаного Розпорядження вирішено на період проведення службового розслідування відсторонити ОСОБА_1 від здійснення повноважень на посаді заступника директора Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької ОДА.

Вважаючи розпорядження голови Запорізької ОДА «Про проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_2 та ОСОБА_1 » від 19.09.2019 №449 таким, що істотно порушує його права та інтереси, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з такого.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Звертаючись до суду з позовом про скасування акту суб`єкта владних повноважень, позивач має обґрунтувати, яким чином даний акт порушує його права та охоронювані законом інтереси. Захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.

Як вбачається зі змісту спірних правовідносин, предметом судового розгляду є питання правомірності розпорядження про проведення службового розслідування стосовно позивача.

Порядок проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.06.2000 №950.

Пунктом 1 Порядку №950 визначено підстави, з яких відповідно до цього Порядку стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути проведене службове розслідування. Однією з таких підстав є невиконання або неналежне виконання ними службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об`єднанню громадян.

Пунктом 2 Порядку №950 передбачено, що рішення щодо проведення службового розслідування приймається керівником органу, в якому працює особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або особа, яка для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюється до особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої планується проведення службового розслідування.

Відповідно до пункту 3 Порядку №950, рішенням щодо проведення службового розслідування визначаються голова комісії з проведення службового розслідування, інші члени комісії, предмет і дата початку та закінчення службового розслідування. Строк службового розслідування не може перевищувати двох місяців.

Згідно пунктом 4 Порядку №950, службове розслідування проводиться з відстороненням особи, стосовно якої проводиться службове розслідування, від здійснення повноважень на посаді або без такого відсторонення. Рішення про відсторонення приймається керівником органу.

Приписами пункту 8 Порядку № 950 закріплено, що за результатами службового розслідування члени комісії складають акт, у якому зазначаються:

факти, які стали підставою для проведення службового розслідування, посада, прізвище, ім`я та по батькові, рік народження, освіта, строк перебування на займаній посаді особи, стосовно якої проведено службове розслідування;

заяви, клопотання, пояснення та зауваження особи, стосовно якої проведено службове розслідування;

висновки службового розслідування, обставини, що пом`якшують або обтяжують відповідальність, причини та умови, що призвели до порушення, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, що знімають з особи, стосовно якої проведено службове розслідування, безпідставні звинувачення або підозру;

обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі потреби винних осіб до відповідальності згідно із законодавством.

У разі прийняття рішення щодо притягнення особи, стосовно якої проведено службове розслідування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством.

Системний аналіз наведених норм дозволяє дійти висновку про те, що прийняття розпорядження про проведення службового розслідування це відповідні процесуальні дії суб`єкта владних повноважень, якими розпочинається службове розслідування, встановлюються строки його проведення, визначається склад комісії з проведення службового розслідування та предмет службового розслідування, а тому правомірність такого розпорядження має бути предметом оцінки суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень, прийнятого за результатами такого службового розслідування.

За загальним правилом, кожна особа, права та свободи якої порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.

Разом з тим, розгляд питання правомірності винесення розпорядження про проведення службового розслідування в окремому позовному провадженні без аналізу матеріалів такого службового розслідування та рішення суб`єкта владних повноважень, винесеного за його результатами, у сукупності з іншими доказами не дозволить ефективно захистити та відновити порушене право позивача, а тому не відповідає завданням адміністративного судочинства.

Така правова позиція узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 15.03.2019 у справі №815/622/17 (адміністративне провадження №К/9901/15263/18).

Суд акцентує увагу на тому, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв`язку з прийняттям суб`єктом владних повноважень рішення чи вчиненням ним дій (допущенням бездіяльності), які оспорюються, порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.

Під час розгляду справи судом з`ясовано, що за результатами службового розслідування, проведеного у відношенні позивача, комісією з проведення службового розслідування складено Акт службового розслідування від 18.10.2019, відповідно до висновків якого в діях ОСОБА_1 , заступника директора Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької облдержадміністрації, відсутні ознаки дисциплінарного порушення.

Крім того, судом встановлено, що Розпорядженням Голови Запорізької ОДА від 21.10.2019 №165-к доручено Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької ОДА здійснити нарахування та виплату заробітної плати ОСОБА_1 за період його відсторонення від здійснення повноважень на посаді заступника директора Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької ОДА на період проведення службового розслідування. Згідно довідки Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької ОДА від 12.11.2019 №1588/02.1-15/02.2 позивачу виплачено заробітну плату за час відсторонення від виконання посадових обов`язків в сумі 20 915,93 грн. Вказаний факт позивачем не заперечується.

Таким чином, урахуванням мети та завдання адміністративного судочинства, суд дійшов висновку, що внаслідок прийняття відповідачем Розпорядження «Про проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_2 та ОСОБА_1 » від 19.09.2019 №449 не відбулось порушення прав, свобод та інтересів позивача, які підлягають захисту в порядку адміністративного судочинства.

Частиною 1, 2 статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Приписами статті 90 КАС України встановлено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному дослідженні всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги задоволенню не підлягають.

У зв`язку з відмовою в позові розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись ст.ст.2, 5, 9, 77, 132, 139, 143, 243-246, 255, 262, 295 КАС України, суд, –

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Запорізької обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження - відмовити.

У зв`язку з відмовою в позові розподіл судових витрат не здійснюється.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

До дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційна скарга може бути подана до Третього апеляційного адміністративного суду через Запорізький окружний адміністративний суд.

Повне найменування сторін та інших учасників справи:

Позивач – ОСОБА_1 , місце проживання: АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 .

Відповідач – Запорізька обласна державна адміністрація, місцезнаходження: 69107, м.Запоріжжя, пр.Соборний, 164; код ЄДРПОУ 00022504.

Повне судове рішення складено 24 грудня 2019 року.

Суддя М.О. Семененко