Рішення № 86299570, 06.12.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

06 грудня 2019 року № 640/22268/18

Окружний адміністративний суд міста Києва в складі головуючого судді Качура І.А., розглянувши за правилами спрощеного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ТОНЕ»

до Державної екологічної інспекції Столичного округу

Державної екологічної інспекції України

третя особа Державна екологічна інспекція у м. Києві

про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування приписів, зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю «ТОНЕ» з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції Столичного округу, Державної екологічної інспекції України, третя особа: Державна екологічна інспекція у м. Києві, в якому просить суд:

- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у м. Києві щодо проведення планової перевірки ТОВ «ТОНЕ» в період з 21.11.2017 по 04.12.2017 року та позапланової перевірки ТОВ «ТОНЕ» в період 05.03.2018 по 13.03.2018 року;

- визнати протиправними та скасувати приписи Державної екологічної інспекції у м. Києві №05/231п від 04.12.2017 року та 50/28п від 13.03.2018 року;

- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції України щодо розрахунку розміру збитків та складання претензії №17 від 11.04.2018 року про відшкодування збитків у сумі 504 632,20 грн. заподіяних державі внаслідок наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

В обґрунтування заявлених вимог позивач посилається на протиправність приписів Державної екологічної інспекції у м. Києві, які винесені щодо позивача без наявності законних підстав.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11.01.2019 року відкрито провадження в адміністративній справі №640/22268/18, розгляд якої вирішено здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи. Відповідачу запропоновано надати відзив на позовну заяву та наявні у нього докази, що стосуються спору.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.11.2019 року залучено у якості співвідповідача у справі Державну екологічну інспекцію України.

Відповідачі не скористалися своїм правом на надання відзиву у встановлений судом строк.

Розглянувши подані сторонами документи та матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва, встановив наступне.

В період з 27.11.2017 року по 04.12.2017 року Державною екологічною інспекцією у м. Києві проводилася планова перевірка дотримання вимог природоохоронного законодавства ТОВ «ТОНЕ». За результатами вказаної перевірки було складено акт № 5/411а, в якому, серед іншого, зазначено про те, що в ході перевірки встановлено, що ТОВ ТОНЕ» з 04.12.2014 року по 04.12.2017 року здійснювало викиди забруднюючих речовин з атмосферне повітря без дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

На підставі акту № 05/411а було видано припис № 05/231п від 04.12.2017 року про усунення порушень, а також за результатами перевірки було винесено три постанови про накладення адміністративного стягнення від 04.12.2017 року за ст.33 Закону України «Про охорону атмосферного повітря», ст.42 ЗУ «Про відходи» відповідно та накладено адміністративне стягнення на директора ТОВ «ТОНЕ» у вигляді штрафу.

З 07.03.2018 року по 13.08.2018 року Державною екологічною інспекцією у м. Києві на підприємстві проводилась позапланова перевірка дотримання вимог природоохоронного законодавства, під час якої, серед іншого, було встановлено, що ТОВ «ТОНЕ» 28.02.2018 року було отримано дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами. За результатами вказаної перевірки було складено акт № 05/40а видано припис № 05/28п від 13.03.2018 року, складено протокол про правопорушення № 02401 від 13.08.2018 року та винесено про накладення адміністративного стягнення від 13.03.2018 року за ст.62 ЗУ «Про охорону природного середовища» та накладено адміністративне стягнення на директора ТОВ «ТОНЕ» у вигляді штрафу.

17.04.2018 року ТОВ «ТОНЕ» було отримано претензію №17 від 11.04.2018 року про відшкодування збитків у сумі 504 632,20 грн. заподіяних державі внаслідок наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

ТОВ «ТОНЕ» не погоджуючись з претензією Державною екологічною інспекцією у Києві, вважаючи її необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню, 04.05.2018 року звернулося до виконуючого обов`язки Голови Державної екологічної інспекції України Яковлева І.О. зі скаргою щодо порушення норм чинного законодавства під час проведення позапланової перевірки у період з 07.03.2018 року по 13.08.2018 року, а також щодо необґрунтованості та незаконності претензії сформульованої базуючись на результатах цієї перевірки.

Окрім того, листом №1 від 16 травня 2018 року ТОВ «ТОНЕ» надало Державній екологічній інспекції у м. Києві відповідь на претензію №17 від 11.04.2018 року, у якій : звертали увагу на необґрунтованість даної претензії.

Листом № 2/4-7-3440 від 31 травня 2018 року Державна екологічна інспекція України повідомила ТОВ «ТОНЕ» про результати розгляду скарги від 04.05.2018 року. У задоволенні скарги ТОВ «ТОНЕ» Державною екологічною інспекцією України було відмовлено.

07 червня 2018 року листом № 1456-05/08 Державна екологічна інспекція у м. Києві повідомила ТОВ «ТОНЕ» про результати розгляду листа №1 від 16.05.2018 року. У задоволенні вимог ТОВ «ТОНЕ» Державною екологічною інспекцією у м. Києві було відмовлено.

20 червня 2018 року ТОВ «ТОНЕ» було отримано лист № 2/4-7-3440 від 31 травня 2018 року від Державної екологічної інспекції України щодо розгляду скарги.

27 червня 2018 року ТОВ «ТОНЕ» було повторно направлено скаргу до Державної екологічної інспекції України, відповідь на яку, як зазначає позивач, станом на даний час отримано не було.

Вважаючи дії та приписи протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд приходить до таких висновків.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України (далі - Міністр), затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011 (далі - Указ).

Відповідно до Указу, Держекоінспекція України відповідно до покладених завдань, зокрема, здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства про охорону атмосферного повітря.

Згідно з п. 7 Указу, Держекоінспекція України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря). Таким органом є Державна екологічна інспекція у Черкаській області.

Суд зазначає, що правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Відповідно до ст. 1 вказаного Закону державний нагляд (контроль) це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

У відповідності до вимог до п. 3 ст. 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) господарської діяльності" №877-V планові та позапланові заходи здійснюються в робочий час суб`єкта господарювання, встановлений правилами внутрішнього трудового розпорядку.

Проведення планових та позапланових перевірок, підстави їх проведення врегульовано ст.ст. 5 та 6 Закону № 877.

Так, відповідно до ст. 6 Закону № 877, підставами для здійснення позапланових заходів є:

подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;

виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності, крім випадків, коли суб`єкт господарювання протягом місяця з дня первинного подання повторно подав такий документ з уточненими достовірними даними або якщо недостовірність даних є результатом очевидної описки чи арифметичної помилки, яка не впливає на зміст поданої звітності. У разі виявлення органом державного нагляду (контролю) помилки у документі обов`язкової звітності він упродовж десяти робочих днів зобов`язаний повідомити суб`єкта господарювання про необхідність її виправлення у строк до п`яти робочих днів з дня отримання повідомлення. Не виправлення помилки у встановлений строк є підставою для проведення позапланового заходу;

перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю);

звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.

неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів;

доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання у відповідній сфері у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави;

настання аварії, смерті потерпілого внаслідок нещасного випадку або професійного захворювання, що було пов`язано з діяльністю суб`єкта господарювання.

Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).

Проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.

Разом з тим, статтею 7 Прикінцеві положення Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", визначено, що на час дії мораторію (до 31.12.2017 включно) на здійснення заходів державного нагляду (контролю) суб`єктів господарювання дію другого речення абзацу п`ятого частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"стосовно того, що позаплановий захід здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу призупинено.

Статтею 2 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності до 31 грудня 2017 року.

Згідно частин 2, 3 статті 3 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"позаплановий захід державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав проводиться органом державного нагляду (контролю) за погодженням Державної регуляторної служби.

Для погодження орган державного нагляду (контролю) подає Державній регуляторній службі копію відповідного звернення фізичної особи та обґрунтування необхідності проведення перевірки. Державна регуляторна служба розглядає подані документи та надає погодження або вмотивовану відмову у наданні погодження протягом п`яти робочих днів з дня надходження відповідних документів.

Форма та порядок надання погодження на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі обґрунтованого звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав затверджуються Державною регуляторною службою.

За змістом положень наведених вище норм законодавства, встановлені умови та порядок прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, зокрема позапланових. Лише їх дотримання може бути належною підставою для винесення наказу про проведення перевірки.

З аналізу вищевикладеного слідує, що у відповідача не було належних підстав для проведення позапланового заходу відповідно до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки Законом України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", встановлено мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів, а позапланові лише за погодженням Державної регуляторної служби, якого у відповідача не було.

З огляду на викладене, суд приходить до висновку, що позапланова перевірка позивача проведена контролюючим органом всупереч законодавчій забороні на її проведення (в період дії мораторію та за відсутності погодження до Державної регуляторної служби), тобто протиправно, наслідком чого є відсутність у контролюючого органу права на прийняття рішення за підсумками такої перевірки.

Визнання перевірки незаконною виключає наявність у Державної екологічної інспекції у м. Києві компетенції на прийняття за результатом проведеної перевірки рішень, в даному випадку приписів, тому такі приписи є протиправними та підлягають скасуванню в силу незаконності позапланової перевірки та відсутності правових наслідків такої.

Таким чином, у разі визнання перевірки незаконною така перевірка відсутня як юридичний факт, що виключає наявність у контролюючого органу компетенції на прийняття за її результатами рішень; у такому випадку висновки акта перевірки, визнаної протиправною, не повинні оцінюватися судом.

При цьому незаконно проведена перевірка не має правових наслідків, а тому рішення, прийняте за результатами такої перевірки також є незаконним.

Аналогічна правова позиція відповідає практиці Верховного Суду України, зокрема, викладеної в постановах від 27.01.2015 року по справі № 21-425а14 та від 09.02.2016 року № 826/5689/13.

Відповідно до ч. 1 ст. 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), висновок Верховного Суду України щодо застосування норми права, викладений у його постанові, прийнятій за результатами розгляду справи з підстав, передбачених пунктами 1 і 2 частини першої статті 237 цього Кодексу, є обов`язковим для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Крім того, на час винесення наказу № 428 від 15.02.2017 року діяв Порядок організації та проведення перевірок суб`єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства затверджений наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України № 464 від 10.09.2008 року, що передбачав "Позаплановий захід здійснюється тільки за наявності згоди центрального органу виконавчої влади на його проведення".

Згідно з ч. 2 ст. 8 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

На думку суду, в даному випадку суб`єктом владних повноважень порушено принцип юридичної визначеності (legal certainty), який є невід`ємним елементом принципу правової держави та верховенства права. Як зазначено у справі Black Clawson Ltd. v. Papierwerke AG, (1975) AC 591 at 638, сприйняття верховенства права як конституційного принципу вимагає того, аби будь-який громадянин, перед тим, як вдатися до певних дій, мав змогу знати заздалегідь, які правові наслідки настануть.

Сутність принципу правової визначеності Європейський суд визначив як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, що регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

Як зазначив Європейський суд у справі Yvone van Duyn v. Home Office, принцип правової визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатись на зобов`язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов`язання містяться в законодавчому акті, якій загалом не має автоматичної прямої дії.

Така дія названого принципу пов`язана із іншим принципом - відповідальності держави, який полягає в тому, що держава не може посилатись на власне порушення зобов`язань для запобігання відповідальності.

На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ("Лелас проти Хорватії", заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії", заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах ("Онер`їлдіз проти Туреччини", п. 128, та "Беєлер проти Італії", п. 119).

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків ("Лелас проти Хорватії", п. 74).

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином, усі рішення та дії суб`єкта владних повноважень мають підзаконний характер, тобто повинні бути прийняті (вчинені) на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частин першої, другої статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Отже, виходячи із наданих частиною другою статті 162 КАС України суду повноважень, з наведених вище підстав адміністративний позов слід задовольнити повністю.

Згідно із частиною першою статті 139 КАС України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись статтями 9, 72-77, 90, 139, 242-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ВИРІШИВ:

1. Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальність «ТОНЕ» (01113, м. Київ, вул. Мечникова, 9, ЄДРПОУ 38389536) до Державної екологічної інспекції Столичного округу (01042, м. Київ, пров. Новопечерський, 3, корп. 2, ЄДРПОУ 42163667), третя особа: Державна екологічна інспекція у м. Києві (04071, м. Київ, вул. Набережно-Лугова, 4, ЄДРПОУ 39975277) про визнання протиправними дій та скасування приписів, зобов`язати вчинити дії - задовольнити повністю.

2. Визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у м. Києві щодо проведення планової перевірки ТОВ «ТОНЕ» в період з 21.11.2017 по 04.12.2017 року та позапланової перевірки ТОВ «ТОНЕ» в період 05.03.2018 по 13.03.2018 року.

3. Визнати протиправними та скасувати приписи Державної екологічної інспекції у м. Києві №05/231п від 04.12.2017 року та 50/28п від 13.03.2018 року.

4. Визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції України щодо розрахунку розміру збитків та складання претензії №17 від 11.04.2018 року про відшкодування збитків у сумі 504 632,20 грн. заподіяних державі внаслідок наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

5. Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальність «ТОНЕ» (01113, м. Київ, вул. Мечникова, 9, ЄДРПОУ 38389536) сплачений ним судовий збір у розмірі 3842,00 грн. (три тисячі вісімсот сорок дві гривні 00 коп.) за рахунок бюджетних асигнувань Державної екологічної інспекції Столичного округу (01042, м. Київ, пров. Новопечерський, 3, корп. 2, ЄДРПОУ 42163667).

Рішення суду, відповідно до ч. 1 статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя І.А. Качур