Рішення № 86130253, 05.12.2019, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/6528/19

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2019 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді – Завальнюка І.В. розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із вказаним адміністративним позовом, в якому просить суд визнати протиправними дії відповідача щодо надання листом від 28.10.2019 № 01-17/301-ЗПІ позивачці відмови в задоволенні запиту на інформацію від 22.10.2019 № 01-17/301-ЗПІ; зобов`язати відповідача надати відповідь на вказаний запит згідно з Законом України «Про доступ до публічної інформації».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що 22.10.2019 звернулася до відповідача із запитом на інформацію, в якому просила надати перелік земельних ділянок, що перебувають у приватній власності, на яких розташовані пам`ятники культурної спадщини міста Одеси, однак листом від 28.10.2019 року за вих. № 01-17/301-ЗПІ Департамент, пославшись на ст. 1, ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» повідомив заявниці, що запитувану інформацію не сформовано у вигляді готового продукту інформації, у зв`язку із чим її надання не вбачається можливим. Позивач вважає, що ч. 1 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» такі підстави для відмови, як зазначено у відповіді Департаменту, не передбачені, у зв`язку із чим звернулась за судовим захистом із даним позовом.

Ухвалою від 11.11.2019 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі; постановлено справу розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін (у письмовому провадженні).

27.11.2019 до суду від Департаменту комунальної власності Одеської міської ради надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого відповідач позовні вимоги не визнав у повному обсязі, в задоволенні позову просив відмовити, зазначивши, що 22.10.2019 року вх. №01-17/301-ЗПІ на адресу Департаменту від ОСОБА_1 , через представника за довіреністю Ігоніна В.К., надійшов запит на інформацію, в якому заявник просив надати перелік земельних ділянок що перебувають у приватній власності, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини міста Одеса. Листом від 28.10.2019 року за вих. № 01-17/301-ЗПІ Департамент, пославшись на ст. 1, ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» повідомив заявниці, що запитувану інформацію не сформовано у вигляді готового продукту інформації, у зв`язку із чим її надання не вбачається можливим. Крім того, відповідач зазначає, що відповідно до Положення про департамент комунальної власності Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради № 2752-VI від 19.02.2013 Департамент є виконавчим органом Одеської міської ради. Департамент наділяється міською радою повноваженнями щодо управління комунальною власністю територіальної громади міста та щодо реалізації повноважень Одеської міської ради у галузі земельних відносин відповідно до чинного законодавства. Як вбачається із функцій та завдань, закріплених у Положенні, Департамент не наділений повноваженнями із обліку та ведення реєстру земельних ділянок, що перебувають у приватній власності, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини міста Одеси. Також Департамент не наділений повноваженнями щодо обліку та ведення реєстру пам`яток культурної спадщини м. Одеса. Відповідач наголосив на тому, що не був та не є розпорядником запитуваної ОСОБА_1 інформації, не створює, не веде та не зберігає на будь-яких носіях перелік земельних ділянок що перебувають у приватній власності, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини міста Одеса, а тому із законних та обґрунтованих підстав надав відмову на задоволення запиту 22.10.2019 року вх. № 01-17/301-ЗП.

Згідно ст. 263 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження.

Дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про часткову обґрунтованість адміністративного позову та наявність підстав для його часткового задоволення.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 22.10.2019 звернулася до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради із запитом на інформацію, в якому просила надати перелік земельних ділянок, що перебувають у приватній власності, на яких розташовані пам`ятники культурної спадщини міста Одеси.

У відповідь Департамент комунальної власності Одеської міської ради направив позивачці листа від 28.10.2019 року за вих. № 01-17/301-ЗПІ, згідно якого, пославшись на ст. 1, ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації», повідомив заявниці, що запитувану інформацію не сформовано у вигляді готового продукту інформації, у зв`язку із чим її надання не вбачається можливим.

Оцінивши належність, допустимість, достовірність наданих сторонами доказів, а також достатність та взаємний зв`язок у їх сукупності, суд вважає зазначену відповідь неправомірною, а позовні вимоги підлягаючими частковому задоволенню, у зв`язку з наступним.

Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації».

Згідно з частиною першою статті 1 Закону №2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Статтею 3 Закону №2939-VI визначено гарантії забезпечення права на доступ до публічної інформації.

Доступ до інформації згідно з пунктом 2 частини першої статті 5 Закону №2939-VI забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.

Запит на інформацію відповідно до частини першої статті 19 Закону №2939-VI - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

За приписами пункту 1 частини третьої статті 10 Закону №2939-VI розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов`язані надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом.

Відповідно до частин першої - третьої статті 22 Закону №2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації. Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача.

Відповідно до ст. 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.

Відповідно до ст. 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.

При цьому обов`язковою умовою, у разі відмови в задоволенні запиту є наведення обґрунтованих підстав такої відмови. У разі неправомірної відмови - суд може визнати такі дії протиправними та зобов`язати її надати.

Саме такої правової позиції дотримується Велика Палата Верховного Суду у низці судових рішень (наприклад, рішення від 25 червня 2019 року по справі № 9901/924/18, провадження № 11-309заі19).

Зі змісту оскаржуваної відповіді Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 28.10.2019 № 01-17/301-ЗПІ вбачається, що остання не ґрунтується на вищенаведених приписах спеціального нормативно-правового акту - Закону України «Про доступ до публічної інформації», так як не відповідає формі відмови в задоволенні такого запиту, не містить мотивовану підставу відмови та порядок її оскарження.

Якщо ж Департамент комунальної власності Одеської міської ради, як він зазначає у відзиві, не є розпорядником запитуваної інформації, то він повинен був повідомити про це заявника і діяти відповідно до положень Закону №2939-VI, а саме зобов`язаний був направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача згідно з ч. 3 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Втім, зі змісту відповіді Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 28.10.2019 № 01-17/301-ЗПІ вбачається, що останній не заперечував того, що є розпорядником запитуваної інформації, у зв`язку із чим відповідні доводи відповідача, зазначені у відзиві, на увагу не заслуговують відповідно до абз. 2 ч. 2 ст. 77 КАС України.

Так, за вказаною нормою, суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

В даному випадку оскаржувана відповідь відповідача зводиться лише до того, що запитувана у Департамента інформація не сформована у вигляді готового продукту інформації, і саме з цієї причини її надання є неможливим.

Однак зазначені посилання Департаменту також не узгоджуються з приписами Закону України «Про доступ до публічної інформації», оскільки за приписами ст. 1 вказаного Закону дефініція публічної інформації зводиться до узагальнення щодо інформації, яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень.

Суттєвими ознаками публічної інформації є готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством; заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація; така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації; інформація не може бути публічною, якщо створена суб`єктом владних повноважень не під час виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків; інформація не може бути публічною, якщо створена не суб`єктом владних повноважень.

Статтею 13 Конституції України передбачено, що, зокрема, земля, її надра, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону.

Згідно з частиною другою статті 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Статтею 33 Закону України від 21 травня 1997 року N 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (надалі - Закон N 280/97-ВР; в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, здійснення контролю за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів.

Частиною п`ятою статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що уповноважені органи з питань містобудування та архітектури і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, забезпечують відкритість, доступність та повноту інформації про наявність на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці земель державної та комунальної власності, не наданих у користування, що можуть бути використані під забудову, про наявність обмежень і обтяжень земельних ділянок, містобудівні умови та обмеження в містобудівному і державному земельному кадастрах.

Надання Департаментом відповіді на запит позивача на інформацію підтверджує статус відповідача, як розпорядника публічної інформації. В разі невизнання запитуваної інформації як публічної, Департамент мав можливість, враховуючи положення статті 22 Закону N 2939-VI, відмовити у наданні такої інформації. А в разі не володіння інформацією, але відаючи до повноважень якого саме органу належить надання такої публічної інформації, відповідач повинен був направити запит належному розпоряднику. Проте, дані повноваження відповідачем не були реалізовані.

Аналогічного висновку дійшов ВС/КАС у постанові 06 вересня 2019 року по справі №522/15736/17, адміністративне провадження №К/9901/18188/18, за подібних спірних правовідносин.

Зважаючи на контекст спірних правовідносин, що склались між сторонами, суд вважає за необхідне вказати, що у постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 зазначено, що правова процедура («fair procedure» - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права, тобто особа правомірно очікує отримати у передбачений законом спосіб відповідь на порушене перед суб`єктом, якому адресовано звернення, питання відповідно та у спосіб, передбачений законом.

Судовою практикою Європейського суду з прав людини підтверджується гарантованість доступу особи до публічної інформації. Так, у рішенні у справі «Співдружніть матерів Південної Чехії проти Чеської Реcпубліки» (Sdruћenн Jihoиeskй Matky c. la Rйpublique tchиque), заява № 19101/03 від 10 липня 2006 року) організація-заявник звернулась із запитом про ознайомлення з адміністративними документами, які були в розпорядженні органів влади і доступ до яких можна було отримати за умов, передбачених національним законодавством. За цих обставин Європейський суд визнав, що відмова у відповіді на зазначений запит є втручанням у право заявника на отримання інформації, яке гарантується статтею 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Суд зазначає, що порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, а також інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України "Про доступ до публічної інформації".

При цьому право доступу до інформації є необхідним елементом демократичної форми правління, яка ґрунтується, серед іншого, на вимогах прозорості, гласності та підзвітності в діяльності владних органів і службових осіб, яких народ уповноважив виконувати функції держави.

Право на доступ до інформації є правом інструментальним, тобто таким, що необхідне для реалізації інших прав і свобод людини.

Виходячи з того факту, що запит про надання публічної інформації від 30.06.2016 відповідає вимогам ст. 19 Закону № 2939, за результатами з`ясування обставини у справі та їх правової оцінки суд дійшов висновку про часткову обґрунтованість адміністративного позову та наявність підстав для його часткового задоволення.

На підставі викладеного, беручи до уваги необхідність ефективного захисту прав та інтересів позивача, що ґрунтується на чинному законодавстві України, суд вважає необхідним здійснити такий захист шляхом зобов`язання Департаменту комунальної власності Одеської міської ради повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 22.10.2019 (вх. № 01-17/301-ЗПІ від 22.10.2019), з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні.

Судові витрати по справі сторонами не понесені.

Керуючись ст.ст. 139, 242-246, 263 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; ІПН НОМЕР_1 ) до Департаменту комунальної власності Одеської міської ради (65039, м. Одеса, вул. Артилерійська, 1; код ЄДРПОУ 26302595) про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Департаменту комунальної власності Одеської міської ради щодо надання листом від 28.10.2019 № 01-17/301-ЗПІ ОСОБА_1 відмови в задоволенні запиту на інформацію від 22.10.2019 № 01-17/301-ЗПІ.

Зобов`язати Департамент комунальної власності Одеської міської ради повторно розглянути запит ОСОБА_1 до публічної інформації від 22.10.2019 вх. № 01-17/301-ЗПІ та надати відповідь з урахуванням висновків суду.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, передбаченому ст.255 КАС України.

Рішення може бути оскаржене до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Суддя І.В. Завальнюк