Рішення № 86095641, 29.11.2019, Волинський окружний адміністративний суд

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2019 року ЛуцькСправа № 140/2570/19

Волинський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого – судді Мачульського В.В.,

при секретарі судового засідання Журомській І.М.,

за участю представника позивача Манзія П.П.,

представника третьої особи Грекова О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови,

ВСТАНОВИВ:

Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» (далі – АТ «ОГС «Волиньгаз», позивач, товариство) звернулося з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі – НКРЕКП, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови від 18.07.2019 № 1524 «Про накладення штрафу на АТ «ВОЛИНЬГАЗ» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 18.07.2019 Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг була прийнята постанова №1524 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» у розмірі 850 000 (вісімсот п`ятдесят тисяч) гривень за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (далі- Ліцензійні умови), щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Позивач не погоджується із прийнятою відповідачем постановою, вважає її протиправною та такою, що порушує права та законні інтереси АТ «ОГС «Волиньгаз». Вказує на те, що товариство правомірно відмовило Комісії з перевірки у проведенні перевірки, оскільки відповідно до ст.10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб- сайті уніфікована Форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Станом на 08.07.2019 НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. При цьому, переліки питань залежно від ступеня ризику містяться виключно в уніфікованих Формах актів, затверджених органами державного нагляду (контролю) відповідно до Методики, затвердженої постановою КМУ від 10.05.2018 № 342. Таким чином, з початком застосування нових Методик всі критерії та уніфіковані Форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на підставі Методик, затверджених постановами Кабінету Міністрів України, що втратили чинність згідно з пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342, є нечинними, оскільки вони не відповідають новим Методикам. В зв`язку з вищенаведеним, АТ «ОГС «Волиньгаз» законно відмовило представникам НКРЕКП у проведенні планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу. Крім того вважає, що при прийнятті оскаржуваної постанови НКРЕКП було порушено також порядок проведення засідання, визначений Законом та власним Регламентом (а.с.3-19).

Ухвалою суду від 27.08.2019 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у даній справі, вирішено її розгляд проводити за правилами спрощеного позовного провадження у судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін, суддею одноособово (а.с.1).

09.09.2019 від третьої особи до суду надійшли пояснення, в яких Державна регуляторна служба України зазначає, що під час здійснення планової перевірки НКРЕКП повинно діяти відповідно до вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів. Під час проведення відповідної планової перевірки відповідач не затвердив та не оприлюднив у встановленому законному порядку уніфіковану форму акта, що відповідає новій Методиці, яка була затверджена Постановою №342 від 10.05.2018, а тому не могла проводити зазначену планову перевірку. Під час здійснення державного нагляду позивач мав право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення планової перевірки. Просили суд врахувати дані пояснення під час розгляду справи по суті та винесені рішення у справі. (а.с.77-81).

16.09.2019 відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву, у якому суб`єкт владних повноважень просить суд відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог. Відповідач вважає, що проведення планової перевірки дотримання Ліцензіатом ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності належить до виключних повноважень НКРЕКП та проводилась виключно з урахуванням затвердженого Комплексного плану, а АТ «ОГС «Волиньгаз» мало право відмовитись від проведення перевірки тільки шляхом письмового звернення до Державної регуляторної служби України. При складанні акту №235, в якому зафіксовано відмову ліцензіата від допуску до перевірки НКРЕКП було використано його уніфіковану форми. Оскаржувана постанова про накладення штрафу прийнята в межах повноважень на підставі порядку та процедури її прийняття, в розмірі встановленого Законом України «Про ринок природного газу» (а.с.97-106).

Ухвалою суду від 17.09.2019 відмовлено відповідачу у задоволенні клопотання про проведення судового засідання в режимі відеоконференції (а.с.143).

Позивачем 20.09.2019 подано до суду відповідь на відзив, в якій вказує, що не погоджується з посиланням відповідача на те, що при складанні акту №235 було використано уніфіковану форму акту, який є додатком 18 до «Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов», оскільки він є не уніфікованим, бо не містить усієї сукупності реквізитів, уніфікованою формою акта, затвердженого Постановою №342 від 10.05.2018. Такої ж позиції дотримується і Регуляторна служба України. Відповідачем в порушення норм чинного законодавства призначено та здійснено вихід на планову перевірку дотримання позивачем ліцензійних умов провадження господарської діяльності. Вважає, що ним законно та обґрунтовано не допущено відповідача до проведення планової перевірки (а.с.147-149).

Відповідачем 15.10.2019 подано до суду пояснення на відзив, в якому він зазначає, що у акті за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 08.07.2019 №235 відсутня інформація щодо здійснення перевірки з питань, відповідно до переліку, визначеного Порядком контролю за дотримання ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, оскільки в зв`язку з недопуском комісії з перевірки фактично перевірка по суті здійснена не була. Тобто, відповідно до вимог Порядку для складання акта про відмову достатньо зафіксувати факт відмови ліцензіата у проведенні перевірки (а.с.170-172).

Ухвалою суду від 27.08.2019 у даній справі призначено судове засідання на 11:00 12.09.2019.

В зв`язку із надходженням клопотання від представника відповідача розгляд справи відкладено на 27.09.2019.

У судовому засіданні 27.09.2019 розгляд справи відкладено на 14:30 07.10.2019 у зв`язку із надходженням клопотання від представника відповідача.

Ухвалою суду від 07.10.2019 провадження в даній справі зупинене до набрання законної сили судовим рішенням у справі №640/11111/19 за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг до Державної регуляторної служби України, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування про визнання протиправним та скасування рішення та розпорядження Державної регуляторної служби України від 07.06.2019 №60 про задоволення апеляції ПАТ «Волиньгаз» (а.с.165-166).

Ухвалою суду від 29.11.2019 поновлено провадження у справі. Розгляд справи продовжено в даному судовому засіданні.

Представник позивача у судовому засіданні просив позов задовольнити у повному обсязі, з підстав викладених ньому, відповіді на відзив та додаткових пояснень.

Представник третьої особи просить суд задовольнити позовні вимоги позивача врахувавши при цьому подані ним письмові пояснення.

Представник відповідача в судове засідання не з`явився та не повідомив суд про причини неявки, хоча належним чином був повідомлений про дату час та місце судового засідання. З клопотанням про відкладення розгляду справи до суду не звертався.

Відповідно до п.1 ч.3 ст.205 КАС України якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі: неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки.

Суд проводить розгляд справи у відсутність відповідача по справі.

Заслухавши пояснення представників сторін, розглянувши подані сторонами документи і матеріали, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає наступне.

Судом встановлено, що згідно з витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань основним видом економічної діяльності Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» є КВЕД 35.22 Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (а.с.66).

Постановою НКРЕКП від 30.11.2018 №1584 затверджено план здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік (а.с.109-117).

31.05.2019 Постановою НКРЕКП №917 постановлено провести у ІІІ кварталі 2019 року планові перевірки суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, згідно з переліком, наведених в додатку №1 (а.с.118-119).

Згідно вищевказаного додатку вбачається, що за №5 значиться Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз». Дата початку здійснення заходу 08.07.2019, строк здійснення заходу 10 днів (а.с.120).

11.06.2019 за вих.35-17/172 сектор НКРЕКП у Волинській області направив позивачу повідомлення про проведення заходу державного контролю у період з 08.07.2019 до 19.07.2019 у вигляді здійснення планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу за період з 01.01.2017 до 31.12.2018 (а.с.26-27), та направило лист щодо надання документів (а.с.28-29.

Листом від 05.07.2019 за №43007-лв-2916-0719 АТ «ОГС «Волиньгаз» повідомило сектор НКРЕКП у Волинській області про відмову у надані документів та відповідної інформації пов`язаної з проведенням перевірки, оскільки відповідачем не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) (а.с.30-32).

Відповідно до постанови Державної регуляторної служби України №314 від 05.03.2019, посвідчення на проведення планової перевірки №242 від 19.06.2019 (а.с.125-126) та відповідно до Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» 22 вересня 2016 року № 1540-VIII (далі - Закон України № 1540-VIII), «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02 березня 2015 року № 222-VIII (далі - Закон України № 222-VIII), «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» 05 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон України № 877-V) комісія НКРЕКП 08.07.2019 для проведення перевірки з питань дотримання п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг №201 від 16.02.2017 (далі по тексту - Ліцензійні умови з розподілу), зокрема, щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинного Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2494 (далі - Кодекс ГРМ), інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, щодо дотримання вимог глави 4 розділ IX Кодексу ГРМ, у частині визначення фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача між Оператором ТРМ і побутовим споживачем на підставі даних лічильника природного газу з урахуванням вимог Кодексу ГРМ прибула за місцем знаходження товариства, однак голова Правління Коротя М.І. повідомив голову та членів комісії з проведення перевірки про недопуск до здійснення планової перевірки АТ «Волиньгаз».

За результатами проведеної перевірки НКРЕКП складено акт №235 від 08.07.2019 в якому зафіксоване порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу щодо дотримання вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинного Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом (а.с.20-25).

Позивачем надано письмові пояснення до акту №235 від 08.07.2019 складеного за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) (а.с.39-41).

18.07.2019 відповідачем винесено постанову №1524 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою на позивача накладено штраф у розмірі 850 000 грн. (а.с.45-46).

Вважаючи прийняту постанову протиправною та такою, що підлягає скасуванню позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Суд, перевіряючи правову та фактичну обґрунтованість мотивів, покладених суб`єктом владних повноважень в основу оскаржуваної постанови №1524 від 18.07.2019 на відповідність вимогам частини другої статті 2 КАС України, зазначає наступне.

Правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначає Закон України №1540-VIII.

При цьому, відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України №1540-VIII національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до частин 2 та 3 статті 1 Закону України №1540-VIII регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.

Пунктом 1 та 2 ч. 1 ст. 2 Закону України № 1540-VIII визначено, що Регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема: у діяльності з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу.

Мета, форми діяльності Регулятора та його основні завдання визначені статтею 3 Закону України № 1540-VIII. Зокрема, Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; державного контролю та застосування заходів впливу; використання інших засобів, передбачених законом.

Основними завданнями Регулятора є: забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; інші завдання, передбачені законом.

Особливості здійснення державного контролю на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг передбачені статтею 19 Закону України №1540-VIII.

Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.

Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.

Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

Під час здійснення державного контролю Регулятор має право: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо- та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю; призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю; приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень; накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

В свою чергу, за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.

Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.

У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.

З аналізу наведених норм судом встановлено, за результатами перевірки складається акт, у разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора та рішення Регулятора оформлюються постановами, а рішення щодо усунення порушень, які були встановленні під час перевірки, оформлюються розпорядженнями.

Як було встановлено судом, оскаржувана постанова №1524 від 18.07.2019 стосується тільки накладення штрафних санкцій на позивача за недопуск до проведення перевірки, і не стосувалось усунення виявленого у АТ «ОГС «Волиньгаз» порушення п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.

Отже, суд не приймає до уваги посилання позивача на те, що відповідач зобов`язаний був видати припис чи окреме розпорядження щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення державного контролю.

На думку суду Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, прийнявши оскаржену постанову без попереднього винесення припису чи розпорядження про усунення порушень ліцензійних умов, не позбавила позивача права на усунення встановленого порушення, та можливості уникнути застосування до позивача штрафної санкцій.

Щодо уніфікованої форми акту №235 від 08.07.2019 суд вважає за необхідне вказати наступне.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» № 877-V від 05.04.2017 року (далі - Закон України № 877-V).

Відповідно до абз. 15 ч. 1 ст. 3 Закону України № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю).

Згідно з частиною 2 статті 5 вищевказаного Закону центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Методика розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затверджена постановою Кабінету Міністрів України №342 від 10.05.2018 (далі - Методика №342), встановлює єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки).

Зі змісту пункту 2 Методики №342 вбачається, що уніфікована форма акта перевірки розробляється органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюється на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження.

Нормами такої Методики №342 на законодавчому рівні встановлюються: єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) (далі - критерії); єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки).

Згідно з пунктом 4 Методики №342 перегляд уніфікованої форми акта перевірки, зокрема переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), здійснюється у разі внесення змін до нормативно-правових актів, на підставі яких розроблений перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю), або прийняття нових нормативно-правових актів у відповідній сфері державного нагляду (контролю).

Перелік питань для здійснення заходу державного нагляду (контролю) визначається органом державного нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику шляхом проведення аналізу вимог законодавства, яких повинен дотримуватися суб`єкт господарювання у відповідній сфері, за формою згідно з додатком 1 в електронному вигляді та оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідного органу державного нагляду (контролю) (пункт 3 Методики).

Однак, постановою Кабінету Міністрів України від 28.11.2018 року №1106 (далі - Постанова №1106) затверджено Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері електроенергетики, господарської діяльності з транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, господарської діяльності на ринку природного газу, з виробництва теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами та постачання теплової енергії, з централізованого водопостачання та водовідведення, з перероблення та захоронення побутових відходів, яка підлягає ліцензуванню Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та визначається періодичність проведення планових заходів державного контролю.

Таким чином, 28.11.2018 Кабінетом Міністрів України прийнято новий нормативно-правовий акт у даній сфері, відтак відповідач, відповідно до вищевказаних вимог, зобов`язаний був переглянути уніфіковану форму акта перевірки, зокрема, щодо переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю).

Як встановлено судом станом на 08.07.2019 НКРЕКП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Постановою НКРЕКП від 14.06.2018р. затверджено «Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (надалі - Порядок контролю). Дана постанова НКРЕКП опублікована в газеті «Урядовий кур`єр» №150 від 11.08.2018 та набрала чинності з дня, наступного за днем опублікування, тобто з 12.08.2018.

Згідно з ч. 3 ст. 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Частиною 15 статті 4 Закону України № 877-V визначено, що при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Відповідно до ст.10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб- сайті уніфікована Форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Тобто, якщо органом державного нагляду (контролю), не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).

Аналогічна позиція висловлена Державною регуляторною службою України на своєму офіційному веб-сайті http://www.drs.gov.ua.

Відтак, аналіз вищевикладених норм дає підстави суду вважати, що для належного здійснення заходу державного нагляду (контролю) та оформлення її результатів, контролюючому органу необхідно було розробити уніфіковану форму акта перевірки та оприлюднити на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження. Відсутність відомостей про затвердження та оприлюднення уніфікованої форми акта свідчить про протиправність процедури проведення позапланової перевірки.

Натомість, такий акт було подано до розгляду на засідання Регулятора, яке проводилося у формі відкритого слухання та у відповідності до статей 17, 19, 22 Закону України № 1540-VIII винесено оскаржувану постанову, якою накладено на позивача штраф.

Отже, правовою підставою для прийняття оскаржуваної постанови слугував саме акт перевірки №235 від 08.07.2019, який, як встановлено судом, не відповідав уніфікованій формі, що у свою чергу свідчить про відсутність у нього ознак носія доказової інформації та вказує на відсутність правових підстав для його розгляду та прийняття відповідачем оскаржуваної постанови про накладення штрафу №1524.

В зв`язку з вищенаведеним, суд вважає, що АТ «ОГС «Волиньгаз» на законних підставах відмовило представникам НКРЕКП у проведенні планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу.

Разом з тим, процедуру організації та проведення планових та позапланових перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов установлює Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов затверджений постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 (далі - Порядок №428).

Порядок оформлення результатів перевірок передбачено розділом 5 цього ж Порядку.

Зокрема, п. 5.1 Порядку №428 передбачено, що за результатами проведених планових та позапланових перевірок складається акт перевірки за формою, наведеною в додатку 18 до цього Порядку.

При цьому, відповідно до п. 5.2 вищевказаного Порядку в останній день перевірки два примірники акта перевірки підписуються головою та членами комісії з перевірки. Кожна сторінка акта перевірки візується головою комісії з перевірки. Один примірник акта перевірки передається уповноваженій особі ліцензіата, діяльність якого перевірялася. Другий примірник акта перевірки з відміткою дати та часу його отримання уповноваженою особою ліцензіата, що засвідчується підписом уповноваженої особи ліцензіата, зберігається в НКРЕКП.

Тобто, при складанні акта обов`язками посадових осіб є належне його оформлення, в тому числі такий акт повинен містити підписи голови, усіх членів комісії з перевірки та безпосередньо уповноваженої особи ліцензіата (в разі його згоди).

Натомість, акт перевірки, який доданий до матеріалів справи та розміщений на офіційному веб-сайті НКРЕКП не містить підпису головного спеціаліста відділу ліцензійного контролю у нафтогазовому комплексі управління ліцензійного контролю в енергетичному комплексі та у сфері комунальних послуг Департаменту ліцензійного контролю НКРЕКП - Кузнецової Лілії Михайлівни (а.с.25), що у свою чергу не може свідчити про наявність в ньому правомірної інформації, у зв`язку із чим такий акт не може встановлювати певні обставини та порушення зазначені в ньому.

Таким чином, оскільки акт перевірки №235 не містить всіх обов`язкових підписів, а тому є недопустимим доказом, а порушення, які в ньому зафіксовані не можуть вважатися обґрунтованими.

Відтак, з наведених вище мотивів, виходячи з наданих суду статтею 245 КАС України повноважень, позовні вимоги підлягають до задоволення шляхом прийняття судом рішення про визнання протиправною та скасування постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 18.07.2019 № 1524 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач також наводить в тому числі і мотиви, щодо порушення відповідачем порядку проведення комісією засідання, визначений Законом та власним Регламентом НКРЕКП.

Порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень визначені статтею 14 Закону №1540-VIII.

Відповідно до вищевказаної статті Закону засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті.

Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію.

У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.

Засідання Регулятора є правомочними у разі присутності на ньому більшості із загального складу Регулятора. У відкритих слуханнях мають право брати участь представники суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інші заінтересовані особи.

У разі розгляду питання на закритих слуханнях Регулятор приймає рішення щодо доступу осіб, які можуть бути присутніми на таких слуханнях.

Регулятор на своїх засіданнях: 1) розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції; 2) розглядає і схвалює в межах своїх повноважень проекти актів законодавства, пропозиції стосовно вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції; 4) затверджує щорічний звіт Регулятора; 5) затверджує регламент Регулятора; 6) розглядає справи про адміністративні правопорушення; 7) розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків.

Перелік питань, що вносяться на розгляд Регулятора, оприлюднюється не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті Регулятора.

Разом з переліком питань, що вносяться на розгляд Регулятора, підлягають оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора проекти рішень Регулятора та обґрунтування до них, одержані зауваження та пропозиції, а також вмотивована позиція Регулятора щодо одержаних зауважень.

Голосування на засіданнях Регулятора здійснюється членами Регулятора особисто та самостійно.

Рішення Регулятора вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше чотирьох членів Регулятора, присутніх на засіданні. Кожний член Регулятора має один голос. Член Регулятора, не згодний з прийнятим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку, яка додається до такого рішення.

Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.

Результати засідання Регулятора оформлюються протоколом. Протокол засідання Регулятора оприлюднюється на його офіційному веб-сайті не пізніше п`яти робочих днів з дня його проведення. Якщо до рішення Регулятора була подана окрема думка члена Регулятора, вона розміщується у публічному доступі як невід`ємна частина протоколу.

Регулятор забезпечує онлайн-трансляцію засідань, що проводяться у формі відкритих слухань, на своєму офіційному веб-сайті. Зберігання записів таких трансляцій та вільний доступ до них на офіційному веб-сайті забезпечується Регулятором протягом не менше одного року з дня проведення засідання.

Системний аналіз вказаних норм свідчить про те, що основною формою роботи Регулятора є його засідання, на якому останній, зокрема розглядає справи щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків. Оприлюднення на офіційному веб-сайті Регулятора, протягом відповідного строку, переліку питань, що вносяться на розгляд Регулятора, а також проекти рішень Регулятора та обґрунтування до них, зауваження та пропозиції, а також позиція Регулятора щодо зауважень. Рішення Регулятора оформлюються постановами. Результати засідання Регулятора оформлюються протоколом, який також оприлюднюється на його офіційному веб-сайті. Здійснення онлайн-трансляції засідань, що проводяться у формі відкритих слухань, на офіційному веб-сайті Регулятора.

Відповідно до пункту 7.5 Регламенту Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою НКРЕКП від 06.12.2016 №2133 (далі – Регламент), перелік питань, що виносяться на розгляд НКРЕКП, інформація про місце, дату і час проведення засідань у формі відкритих слухань, оприлюднюється не пізніше як за три робочі дні до дня проведення засідання на офіційному веб-сайті НКРЕКП.

Судом встановлено, що у відповідності до вимог статті 14 Закону України №329-VIII та вищевказаного Регламенту 12.07.2019 на офіційному веб-сайті відповідача було оприлюднено Порядок денний засідання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, що має відбутись у формі відкритого слухання 18.07.2019. Згідно доданої до матеріалів справи інформації, роздрукованої з сайту Комісії (www.ners.gov.ua/web/printable.php?news=9249&lang=UA), відповідачем 23 пунктом зазначено питання порядку денного, зокрема про порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» (а.с.127-131).

З матеріалів справи вбачається, що сектор НКРЕКП у Волинській області 18.07.2019 надав відповідачу свої обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП «Про накладення штрафу на АТ «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», тобто в день проведення засідання (а.с.43-44).

Згідно із п. 7.7 Регламенту відповідні структурні підрозділи, питання яких винесені на розгляд засідання НКРЕКП, не пізніше як за чотири робочі дні до дня проведення засідання готують проекти рішень НКРЕКП, зокрема проекти постанов або розпоряджень, що пропонуються до прийняття, та обґрунтування до них, які підписуються керівником структурного підрозділу та візуються членом НКРЕКП, відповідно до розподілу обов`язків, одержані зауваження та пропозиції, а також аргументована позиція НКРЕКП щодо одержаних зауважень, у разі необхідності додають інші документи: аналітичні довідки, таблиці, діаграми тощо, та направляють в електронному вигляді до відділу інформації та комунікацій з громадськістю для оприлюднення на офіційному веб-сайті НКРЕКП.

Отже, не пізніше, як за чотири робочі дні до дня проведення засідання НКРЕКП повинна отримати відповідні зауваження та пропозиції з метою їх оприлюднення на офіційному веб-сайті, що не було зроблено до прийняття оскаржуваної постанови.

Наведене вище свідчить про недотримання відповідачем порядку та процедури прийняття оскаржуваної постанови №1524 від 18.07.2019.

З огляду на сукупність викладених обставин, суд дійшов висновку, що приймаючи оскаржувану постанову №1524 від 18.07.2019 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг діяла необґрунтовано, не на підставі та не у спосіб, що визначені законодавством України.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи наведене, позивачем на підставі належних та допустимих доказів доведено обставини на яких ґрунтуються його вимоги, а відповідачем не доведено правомірність прийнятого рішення, відтак позовні вимоги Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи Волиньгаз» є обґрунтованими та підлягають до задоволення.

Щодо розподілу судових витрат між сторонами, суд зазначає наступне.

Відповідно до вимог статті 244 КАС України суд під час ухвалення рішення вирішує, як розподілити між сторонами судові витрати.

Згідно із частиною першою статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Позивач при зверненні до суду з даним позовом сплатив судовий збір у загальній сумі 12750,00 грн., що підтверджується платіжним дорученням №351253079004 від 16.08.2019 (а.с.2).

Таким чином, враховуючи те, що суд задовольняє позов повністю, тому за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на користь позивача слід стягнути судовий збір в сумі 12750,00 грн., сплачений відповідно до платіжного доручення №351253079004 від 16.08.2019.

Керуючись статтями 6-10, 14, 72-77, 90, 132, 139, 159, 241-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, на підставі Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», суд

ВИРІШИВ:

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 18.07.2019 № 1524 «Про накладення штрафу на АТ «Волиньгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (03057, м. Київ, вул. Смоленська,19, код ЄДРПОУ 39369133) на користь Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Волиньгаз» (43025, Волинська область, м. Луцьк, вул. Франка,12, код ЄДРПОУ 03339459) судові витрати в сумі 12750,00 грн. (дванадцять тисяч сімсот п`ятдесят гривень нуль копійок).

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий

Суддя В.В. Мачульський

Повний текст судового рішення складено 03.12.2019.