Рішення № 85927578, 26.11.2019, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 листопада 2019 року Чернігів Справа № 620/2881/19

Чернігівський окружний адміністративний суд в складі головуючої судді Лобана Д.В., розглянувши в спрощеному позовному провадженні без повідомлення (виклику) сторін в приміщенні суду адміністративну справу за позовом заступника начальника Ніжинської місцевої прокуратури до Бобровицької міської ради Бобровицького району Чернігівської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету позову, на стороні відповідача - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , про визнання незаконним рішення,

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Ніжинської місцевої прокуратури (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просить визнати незаконним рішення 11 сесії 7 скликання Бобровицької міської ради Чернігівської області (далі - відповідач) від 26.10.2018 № 370-11/VII у частині надання ОСОБА_2 погодження щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,5000 га із земель державної власності, розташованої на території Браницького старостинського округу (за межами населеного пункту).

В обґрунтування своїх вимог позивачем зазначено, що вивченням Ніжинською місцевою прокуратурою стану додержання вимог земельного законодавства при розпорядженні земельними ділянками на території Бобровицької міської ради Бобровицького району Чернігівської області встановлено порушення вимог закону, що потребують вжиття представницьких заходів.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 04.10.2019 визнано поважними причини пропуску строку звернення заступника керівника Ніжинської місцевої прокуратури до адміністративного суду з даним позовом, прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами, залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету позову, на стороні відповідача - ОСОБА_1 , ОСОБА_2 . Ухвалою суду надано термін для подачі відзиву на позовну заяву, відповіді на відзив та заперечень.

Відзив на позовну заяву представником відповідача не подано.

Від третьої особи - ОСОБА_1 до суду надійшли письмові пояснення, у яких просить відмовити позивачу у задоволенні позову, оскільки на її думку відповідач у оскаржуваних правовідносинах діяв в межах повноважень та згідно норм чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини.

Від позивача до суду надійшла відповідь на пояснення третьої особи, у яких зазначено, що наведені третьою особою заперечення на позов жодним чином не спростовують позовні вимоги, а тому їх слід задовольнити.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, пояснення третьої особи, та відповідь на них об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 є депутатом Бобровицької міської ради Чернігівської області та відповідно до положень пп. «б» п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про запобігання корупції» - суб`єктом відповідальності за корупційні правопорушення.

Рішенням Бобровицької міської ради сьомого скликання від 26.10.2018 по 43 питанню Порядку денного надано погодження про надання дозволу на виготовлення проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,5000 га для ведення особистого селянського господарства у власність ОСОБА_2 .

Відповідно до даних поіменного голосування від 26.10.2018 ОСОБА_1 була присутня на засіданні 11 сесії Бобровицької міської ради сьомого скликання і як депутат голосувала за прийняття рішення в частині погодження у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки своїй матері ОСОБА_2 . При цьому депутат Бобровицької міської ради ОСОБА_1 будь-яких зауважень щодо рішення не висловлювала та голосувала позитивно за його прийняття.

Згідно інформації Бобровицької міської ради від 28.01.2019 № 03-24/188, повідомлень про конфлікт інтересів з даного питання до міської ради від депутата ОСОБА_1 не надходило.

Щодо ОСОБА_1 складено протоколи № 65, № 66 адміністративні правопорушення за вчинення нею адміністративних правопорушень, пов`язаних з корупцією, відповідальність за які передбачена ч.ч. 1,2 ст. 172-7 КУпАП.

Під час розгляду справи про адміністративне правопорушення судом установлено, що у наведених діях ОСОБА_1 наявний склад правопорушення, передбачений ч. ч. 1,2 ст. 172-7 КУпАП.

Постановою Бобровицького районного суду від 03.06.2019, яка набрала законної сили 03.07.2019, ОСОБА_1 звільнено від адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень, передбачених ч. 1 та ч. 2 ст. 172-7 КУпАП, за малозначністю, при цьому суд обмежився усним зауваженням.

Даючи правову оцінку обставинам справи, суд зважає на наступне.

Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 34 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.

Згідно із ч. ч. 1-2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

З огляду на вимоги вищевказаних норм чинного законодавства, постановою Бобровицького районного суду від 03.06.2019 вірно встановлено те, що ОСОБА_1 як депутат міської ради має право брати участь у вирішенні сільською радою земельних питань, шляхом голосування на пленарному засіданні сесії ради.

Статтею 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено те, що сільський, селищний, міський голова, секретар, депутат сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови, депутат районної, обласної, районної у місті ради бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про конфлікт інтересів під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.

Відповідно до ст. 12, 122, 123, 186 Земельного кодексу України, ст. 26 України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень сільських рад у галузі земельних відносин на території сіл належить, зокрема, надання земельних ділянок у власність із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Згідно з ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішеннями органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Так постановою Бобровицького районного суду від 03.06.2019 вірно встановлено те, що ОСОБА_1 на засіданні Бобровицької міської ради 26.10.2018, голосуючи за прийняття рішення по питанню 43 порядку денного «Про надання погодження на надання дозволу на виготовлення проекту відведення земельної ділянки орієнтовною площею 1,5000 га для ведення особистого селянського господарства у власність ОСОБА_2 », не повідомила про наявність конфлікту інтересів, оскільки рішення, що приймалось радою, стосувалось надання її матері ОСОБА_2 дозволу на розробку землеустрою для подальшого відведення земельної ділянки у власність.

Статтею 1 Закону України «Про запобігання корупції» під реальним конфліктом інтересів розуміється суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Згідно з ч. 2 ст. 35 Закону України «Про запобігання корупції» у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняної до неї особи, яка входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії тощо), вона не має права брати участь у прийнятті рішення цим органом.

Отже, у разі виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів у особи, така особа не має права брати участь у прийнятті відповідного рішення органом.

Разом зі цим, відповідно до ст. 67 Закону України «Про запобігання корупції» нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об`єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства, органу місцевого самоврядування.

З огляду на приписи наведених вище норм, чинним законодавством передбачено імперативний припис та безумовне визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого за наявності конфлікту інтересів.

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.03.2019 у справі № 442/730/17, Верховного Суду від 31.10.2018 у справі № 810/2500/16, від 21.09.2018 № 237/2574/17.

Відповідно до ч. 4 ст. 78 КАС України вирок суду в кримінальному провадженні, ухвала про закриття кримінального провадження і звільнення особи від кримінальної відповідальності або постанова суду у справі про адміністративне правопорушення, які набрали законної сили, є обов`язковими для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, стосовно якої ухвалений вирок, ухвала або постанова суду, лише в питанні, чи мали місце ці дії (бездіяльність) та чи вчинені вони цією особою.

З урахуванням вищенаведених норм законодавства, факт корупційного діяння встановлений постановою Бобровицького районного суду від 03.06.2019, яка набрала законної сили 03.07.2019, обставини, встановлені цією постановою, стосуються особи, уповноваженої на виконання функцій органу місцевого самоврядування, яка брала участь у прийнятті оспорюваних рішень, вимоги про визнання незаконним прийнятого рішення в повному обсязі відповідають ст. 67 «Про запобігання корупції».

Таким чином, судом встановлено, що Бобровицька міська рада Бобровицького району Чернігівської області в порушення вищезазначеної норми надала ОСОБА_2 погодження щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,5000 га із земель державної власності, розташованої на території Браницького старостинського округу (за межами населеного пункту), як наслідок рішення 11 сесії 7 скликання Бобровицької міської ради Бобровицького району Чернігівської області від 26.10.2018 підлягає скасуванню.

Відповідно до ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно ч. З ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до вимог ч. 3, ч. 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до сулу прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Зазначений позов подається прокурором з метою усунення негативних наслідків адміністративного корупційного правопорушення в інтересах держави в якості позивача. Так, ст. 67 Закону України «Про запобігання корупції» визначає прокурора як одного із суб`єктів до повноважень якого безпосередньо віднесено право на звернення до суду з позовами про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування прийнятих з порушенням вимог цього Закону.

У зв`язку з чим, прокурор самостійно звертається з позовом до суду в інтересах держави як позивач.

Частиною першою статті 5 Конвенції Організації Об`єднаних Націй проти корупції від 31 жовтня 2003 року, яка набрала чинності для України з 01 січня 2010 року (далі - Конвенція ООН проти корупції) передбачено, що кожна Держава-учасниця, згідно з основоположними принципами своєї правової системи, розробляє й здійснює або проводить ефективну скоординовану політику протидії корупції, яка сприяє участі суспільства і яка відображає принципи правопорядку, належного управління державними справами й державним майном, чесності й непідкупності, прозорості й відповідальності.

Кожна Держава-учасниця прагне, згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, створювати, підтримувати й зміцнювати такі системи, які сприяють прозорості й запобігають виникненню конфлікту інтересів (частина четверта статті 7 Конвенції ООН проти корупції).

Згідно із частиною четвертою статті 8 Конвенції ООН проти корупції кожна Держава-учасниця розглядає, згідно з основоположними принципами свого внутрішнього права, можливість запровадження заходів і систем, які сприяють тому, щоб державні посадові особи повідомляли відповідним органам про корупційні діяння, про які їм стало відомо під час виконання ними своїх функцій.

Статтею 19 Конвенції ООН проти корупції встановлено, що кожна Держава-учасниця розглядає можливість вжиття таких законодавчих та інших заходів, які можуть бути необхідними для визнання злочином умисного зловживання службовими повноваженнями або службовим становищем, тобто здійснення будь-якої дії чи утриманні від здійснення дій, що є порушенням законодавства, державною посадовою особою під час виконання своїх функцій з метою одержання будь-якої неправомірної вигоди для самої себе чи іншої фізичної або юридичної особи.

Статтею 34 Конвенції ООН проти корупції врегульовано щодо наслідків корупційних діянь, а саме з належним урахуванням добросовісно набутих прав третіх осіб кожна Держава-учасниця вживає заходів, відповідно до основоположних принципів свого внутрішнього права, щоб врегулювати питання про наслідки корупції. У цьому контексті Держави-учасниці можуть розглядати корупцію як фактор, що має значення в провадженні про анулювання або розірвання контрактів, або відкликання концесій або інших аналогічних інструментів, або вжиття заходів для виправлення становища, яке склалося. Саме ці вимоги Конвенції ООН проти корупції знайшли своє відображення та уточнення у відповідних нормах Закону.

У преамбулі Закону України «Про основи національної безпеки України» зазначено, що цей Закон визначає основні засади державної політики, спрямованої на захист національних інтересів і гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності.

Нормою ст. 1 Закону України «Про основи національної безпеки України» визначено, що національна безпека - захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам у сферах правоохоронної діяльності, боротьби з корупцією, прикордонної діяльності та оборони, міграційної політики, охорони здоров`я, охорони дитинства, освіти та науки, науково-технічної та інноваційної політики, культурного розвитку населення, забезпечення свободи слова та інформаційної безпеки, кібербезпеки та кіберзахисту, соціальної політики та пенсійного забезпечення, житлово- комунального господарства, ринку фінансових послуг, захисту прав власності, фондових ринків і обігу цінних паперів, податково-бюджетної та митної політики, торгівлі та підприємницької діяльності, ринку банківських послуг, інвестиційної політики, ревізійної діяльності, монетарної та валютної політики, захисту інформації, ліцензування, промисловості та сільського господарства, транспорту та зв`язку, інформаційних технологій, енергетики та енергозбереження, функціонування природних монополій, використання надр, земельних та водних ресурсів, корисних копалин, захисту екології і навколишнього природного середовища та інших сферах державного управління при виникненні негативних тенденцій до створення потенційних або реальних загроз національним інтересам.

Відповідно до ст. 4 Закону України «Про основи національної безпеки України» прокуратура України є одним із суб`єктів забезпечення національної безпеки.

Крім того, відповідно усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на правову допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно («Корольов проти Російської Федерації» у справі № 5447/03 від 01.04.2010, «Менчинська проти Російської Федерації» у справі 42454/02 від 15.01.2009).

Європейська комісія за демократію через право або ж Венеціанська комісія на 63-му пленарному засіданні 10-11.06.2005 дійшла висновку, що держави уповноважені наділяти прокурорів правом захисту державного інтересу (принцип захисту державного інтересу); прокурори можуть бути наділені правом порушення процедур, або вступу в існуючі процедури, або застосування різних способів правового захисту для забезпечення законності (принцип законності).

«Інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17).

Про це також наголошено Європейським судом по справі «Бацанін проти Росії»: підтримка прокурором однієї із сторін процесу в певних обставинах може бути виправданою. Більше того, участю прокурора в судовому процесі з метою захисту інтересів держави, у відповідності до вимог матеріального та процесуального законодавства, не порушується принцип рівності процесуальних можливостей сторін у судочинстві, який вимагає справедливого балансу між сторонами по справі.

Ураховуючи наведене, підставою пред`явлення позову прокурором є порушення інтересів держави, які у даному випадку полягають у прийнятті органом місцевого самоврядування рішення з порушенням Закону України «Про запобігання корупції» в умовах реального конфлікту інтересів та визначення законодавством прокурора як суб`єкта, якого наділено правом на звернення до з відповідними позовами до суду.

Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, приходить до висновку, що позов заступника керівника Ніжинської місцевої прокуратури необхідно задовольнити.

Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина друга статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України).

У відповідності до ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про, серед іншого про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

З урахуванням зазначеного, керуючись частиною другою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України та ст. 67 Закону України «Про запобігання корупції», з метою повного захисту прав, свобод, інтересів позивача, суд вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню шляхом визнання незаконним та скасування рішення 11 сесії 7 скликання Бобровицької міської ради Чернігівської області від 26.10.2018 № 370-11/VII у частині надання ОСОБА_2 погодження щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,5000 га із земель державної власності, розташованої на території Браницького старостинського округу (за межами населеного пункту).

Оскільки спір вирішено на користь суб`єкта владних повноважень, а також за відсутності витрат позивача - суб`єкта владних повноважень, пов`язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати (судовий збір), відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, стягненню з відповідача не підлягають.

Керуючись статтями 139, 168, 227, 241, 243, 244-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов задовольнити повністю.

Визнати незаконним та скасувати рішення 11 сесії 7 скликання Бобровицької міської ради Чернігівської області від 26.10.2018 № 370-11/VII у частині надання ОСОБА_2 погодження щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 1,5000 га із земель державної власності, розташованої на території Браницького старостинського округу (за межами населеного пункту).

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга, з урахуванням положень підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України, подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення або безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Позивач: Заступник керівника Ніжинської місцевої прокуратури (вул. Овдіївська, 2, м. Ніжин, 16600, код ЄДРПОУ 02910114);

Відповідач: Бобровицька міська рада Бобровицького району Чернігівської області (вул. Лупицька, 4, м. Бобровиця, Бобровицький район, Чернігівська область, 17400, код ЄДРПОУ - 04061990).

Треті особи: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ), ОСОБА_2 ( АДРЕСА_1 ).

Повне судове рішення складено 26 листопада 2019 року.

Суддя Д.В. Лобан