Рішення № 85264387, 29.10.2019, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/5672/19

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 жовтня 2019 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді – Завальнюка І.В., розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до голови Олександрівської сільської ради Лиманського району Одеської області Думанської Олени Анатоліївни про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із вказаним позовом, в якому просить визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині ненадання відповіді на запит позивача від 18.09.2019 вх № ср-02-16-63-18.09.2019; зобов`язати відповідача надати завірену належним чином копію розрахункової відомості за серпень 2019 року заступника сільського голови з питань діяльності органів ради Олександрівської сільської ради Лиманського району Одеської області.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 18.09.2019 він подав запит до публічної інформації до розпорядника інформації – голови Олександрівської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_2 в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації», який було зареєстровано за № ср-02-16-63-18.09.2019. В зазначеному запиті позивач просив надати йому завірені належним чином копії розрахункової відомості за серпень 2019 року заступника сільського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Олександрівської сільської ради Лиманського району Одеської області в письмовому вигляді на паперовому носії інформації під особистий підпис, а також продублювати інформацію та надіслати йому на електронну адресу. 26.09.2019 позивач отримав повідомлення від 25.09.2019 № ср-02/17/615 від відповідача, яким йому відмовлено в наданні запитуваної інформації, оскільки за стандартами бухгалтерського обліку згідно з Законом України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» запитуваний документ не передбачений. Вважаючи такі дії відповідача неправомірними, ОСОБА_1 звернувся за судовим захистом із даним адміністративним позовом.

Ухвалою судді від 02.10.2019 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі; постановлено справу розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи (у письмовому провадженні).

18.10.2019 до суду від представника відповідача надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого відповідач позовні вимоги не визнав у повному обсязі, в задоволенні позову просив відмовити. Зокрема зазначив, що наданий ОСОБА_1 запит до публічної інформації від 18.09.2019 вх № ср-02-16-63-18.09.2019 оформлений неналежним чином та не відносився до публічної інформації, у зв`язку із чим відповідь надана в порядку ст. 40 Конституції України. Крім того, ОСОБА_1 є працівником Олександрівської сільської ради Лиманського району Одеської області та не має перешкод щодо отримання запитаної інформації в зазначеній установі, що йому було роз`яснено у відповіді.

Згідно ст.263 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження.

Дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про часткову обґрунтованість адміністративного позову та наявність підстав для його частково задоволення.

Судом встановлено, що розпорядженням сільського голови Олександрівської сільської ради Лиманського району Одеської області від 09.02.2018 № 19/18-КР/п ОСОБА_1 призначено на посаду заступника сільського голови з питань діяльності виконавчих органів ради.

18.09.2019 (зареєстровано за вх. № ср-02-16-63-18.09.2019) ОСОБА_1 звернувся до сільського голови Олександрівської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_2 із інформаційним запитом про отримання публічної інформації, в якому просив надати завірену належним чином копію розрахункової відомості заступника сільського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Олександірвської сільської ради Лиманського району Одеської області ОСОБА_1 за серпень місяць 2019 року.

26.09.2019 ОСОБА_1 отримано відповідь від 25.09.2019 № ср-02/17/615, згідно якої надати завірену належним чином копію розрахункової відомості за серпень 2019 року заступника сільського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Олександірвської сільської ради Лиманського району Одеської області неможливо, оскільки за стандартами бухгалтерського обліку згідно Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» запитуваний документ не передбачений.

У відповіді також наведені положення ст. 19 Конституції України, ч.3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування», ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Відповідно до частини першої статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.

Згідно із пунктом 4 частини другої статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запитувач має право оскаржити надання недостовірної або неповної інформації.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.

Оцінивши належність, допустимість, достовірність наданих сторонами доказів, а також достатність та взаємний зв`язок у їх сукупності, суд вважає зазначене повідомлення (відповідь) від 18.09.2019 вх № ср-02-16-63-18.09.2019 на запит до публічної інформації таким, що надано з порушенням вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Частиною 2 статті 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зазначений спеціально-дозвільний принцип діяльності органів державної влади покликаний забезпечити ефективне та прогнозоване функціонування всіх органів державної влади та органів місцевого самоврядування, оскільки зобов`язує їх діяти виключно у визначених Конституцією та законами України межах і лише у закріплений ними спосіб.

Практичне застосування вказаного принципу є необхідною передумовою забезпечення прав і свобод людини і громадянина, оскільки пов`язує державу та її органи правом, зобов`язуючи їх діяти у правових межах, у правових формах та правовими способами.

Відповідно до абзацу 2 частини другої статті 11 Закону України «Про інформацію» кожному забезпечується вільний доступ до інформації, яка стосується його особисто, крім випадків, передбачених законом.

Законом України «Про доступ до публічної інформації» визначено порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації» кожна особа має право доступу до інформації про неї, яка збирається та зберігається.

Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов`язані надавати її безперешкодно і безкоштовно на вимогу осіб, яких вона стосується, крім випадків, передбачених законом.

Відмова особі в доступі до інформації про неї, приховування, незаконне збирання, використання, зберігання чи поширення інформації можуть бути оскаржені (частина п`ята статті 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

Пунктом 3 частини першої статті 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що кожна особа має право вимагати виправлення неточної, неповної, застарілої інформації про себе, знищення інформації про себе, збирання, використання чи зберігання якої здійснюється з порушенням закону.

Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 10 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації, які володіють інформацією про особу, зобов`язані виправляти неточну та застарілу інформацію про особу самостійно або на вимогу осіб, яких вона стосується.

Згідно з ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі. Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі. З метою спрощення процедури оформлення письмових запитів на інформацію особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на офіційному веб-сайті відповідного розпорядника. Зазначені форми мають містити стислу інструкцію щодо процедури подання запиту на інформацію, її отримання тощо. У разі якщо з поважних причин (інвалідність, обмежені фізичні можливості тощо) особа не може подати письмовий запит, його має оформити відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації, обов`язково зазначивши в запиті своє ім`я, контактний телефон, та надати копію запиту особі, яка його подала.

Відповідно до ст. 20 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.

При цьому обов`язковою умовою, у разі відмови в задоволенні запиту є наведення обґрунтованих підстав такої відмови. У разі неправомірної відмови - суд може визнати такі дії протиправними та зобов`язати її надати.

Саме такої правової позиції дотримується Велика Палата Верховного Суду у низці судових рішень (наприклад, рішення від 25 червня 2019 року по справі № 9901/924/18, провадження № 11-309заі19).

Зі змісту оскаржуваної відповіді (повідомлення) від 25.09.2019 № ср-02/17/615 вбачається, що остання не ґрунтується на вищенаведених приписах спеціального нормативно-правового акту - Закону України «Про доступ до публічної інформації», так як не відповідає формі відмови в задоволенні такого запиту, не містить мотивовану підставу відмови та порядок її оскарження.

При цьому у відзиві на позовну заяву відповідач зазначає, що запит ОСОБА_1 не відповідав вимогам, встановленим ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації», однак не вказує конкретного недоліку.

Натомість Закон України «Про доступ до публічної інформації» встановлює конкретно-визначений варіант поведінки розпорядника інформації у разі невідповідності запиту визначеним законодавством вимогам, а саме відмови в задоволенні запиту з визначених ч. 1 ст. 20 вказаного Закону підстав.

Однак відповідачем надано непередбачену спеціальним нормативно-правовим актом відповідь у формі повідомлення з посиланням на приписи ст. 40 Конституції України, яка не має жодного відношення до забезпечення права громадян на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених Законом України «Про доступ до публічної інформації», та інформації, що становить суспільний інтерес.

Так, питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів врегульовано Законом України «Про звернення громадян». Вказаний Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Натомість Закон України «Про доступ до публічної інформації» визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.

Вказані конституційні положення, а також положення зазначених Законів містять правову процедуру розгляду звернень особи, запитів на інформацію зокрема, до суб`єктів владних повноважень, яка гарантує доступ особи до інформації, обов`язок розглянути звернення, запит і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Зважаючи на це, а також контекст спірних правовідносин, що склались між сторонами, суд вважає за необхідне вказати, що у постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 зазначено, що правова процедура («fair procedure» - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права, тобто особа правомірно очікує отримати у передбачений законом спосіб відповідь на порушене перед суб`єктом, якому адресовано звернення, питання відповідно та у спосіб, передбачений законом.

Самостійне ж кваліфікування запиту до публічної інформації її розпорядником на інший тип звернення (в порядку звернення громадян) та інший порядок його розгляду законодавством не дозволено.

Крім того, ч. 2 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» прямо забороняє розпоряднику інформації посилатися на те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або надання відповіді не по суті запиту, у зв`язку із чим суд відхиляє наведені у відзиві доводи відповідача про те, що ОСОБА_1 має доступ до запитаної ним інформації.

В той же час, не заслуговує на увагу посилання в оспорюваній відповіді на те, що за стандартами бухгалтерського обліку згідно з Законом України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» запитуваний документ не передбачений, оскільки наказом Держстату від 05.12.2008 № 489 затверджено типову форму первинної облікової документації зі статистики П-6 «Розрахунково-платіжна відомість працівника». При цьому ОСОБА_1 у позовній заяві зазначає, що відповідні розрахунково-платіжні відомості йому, як працівнику сільської ради, видавались незавірені, що й слугувало підставою для його звернення в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Більш того, відповідно до ч. 2 ст. 14 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» фінансова звітність підприємств не становить комерційної таємниці, не є конфіденційною інформацією та не належить до інформації з обмеженим доступом, крім випадків, передбачених законом. На фінансову звітність не розповсюджується заборона щодо поширення статистичної інформації. Підприємства зобов`язані надавати копії фінансової звітності та консолідованої фінансової звітності за запитом юридичних та фізичних осіб у порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації».

З урахуванням наведеного, суд приходить до висновку, що відмова відповідача у наданні публічної інформації на запит позивача від 18.09.2019 з підстав, викладених у повідомленні від 25.09.2019 № ср-02/17/615, є протиправною.

Поряд із тим, питання надання належним чином засвідчених копій документів розпорядником інформації врегульовано статтями 21 та 22 Закону № 2939-VI.

З огляду на матеріали справи, при зверненні із запитом на інформацію про надання копій документів позивач не надав доказів оплати фактичних витрат, пов`язаних з копіюванням або друком (якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок).

Водночас із наведених положень у взаємозв`язку із пунктом 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VI випливає, що відмова у задоволенні запиту на цій підставі можлива лише за наявності одночасно двох обставин: встановлення розпорядником інформації розміру плати за копіювання або друк, повідомлення розпорядником інформації запитувачу інформації про розмір та способи сплати фактичних витрат на копіювання та/або друк запитаної інформації.

З огляду на відсутність в матеріалах справи доказів надання позивачу інформації про розмір плати за копіювання документів та про розмір та способи сплати фактичних витрат на копіювання запитаної інформації, рівно як і самої відмови відповідача з цих підстав, а також ненадання позивачем доказів оплати фактичних витрат, пов`язаних з копіюванням або друком у разі, якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, суд зазначає, що відповідне питання підлягатиме вирішенню під час повторного розгляду по суті звернення позивача на виконання цього судового рішення.

В даному випадку відповідач не надав суду відомостей щодо обсягу виготовлення запитуваної в нього публічної інформації і суд не може вдаватись до припущення щодо кінцевого обсягу виготовлення запитаної інформації при вирішенні цього спору, у зв`язку із чим питання надання завіреної копії документу повинно бути розглянуто розпорядником інформації в межах дискреційних повноважень та з урахуванням висновків суду по цій справі.

Згідно з пунктами 2, 3, 4 частини 2 статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання акту, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.

Частиною 4 цієї статті передбачено, що суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

На підставі викладеного, беручи до уваги необхідність ефективного захисту прав та інтересів позивача, що ґрунтується на чинному законодавстві України, суд вважає необхідним здійснити такий захист шляхом зобов`язання голови Олександрівської сільської ради Лиманського району Одеської області Думанської Олени Анатоліївни повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 02.08.2018 (№ 1905 від 02.08.2018), з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні.

З урахуванням викладеного, за результатами з`ясування обставини у справі та їх правової оцінки суд дійшов висновку про часткову обґрунтованість адміністративного позову та наявність підстав для його часткового задоволення.

Відповідно до ч.1 382 КАС України суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, може зобов`язати суб`єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалене судове рішення, подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення.

При цьому, зазначені процесуальні дії є диспозитивним правом суду, яке може використовуватися в залежності від наявності об`єктивних обставин, які підтверджені належними та допустимими доказами.

З огляду на ненаведення позивачем аргументів на переконання необхідності вжиття таких процесуальних заходів і ненадання останнім доказів в підтвердження наміру відповідача на ухилення від виконання судового рішення, суд не вбачає підстав для задоволення вимоги щодо встановлення судового контролю.

Аналогічна правова позиція викладена у додатковій постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 31.07.2018 по справі №235/7638/16-а.

При цьому суд враховує, що судові рішення, які набрали законної сили, є обов`язковими до виконання на всій території України.

Крім того, вичерпний перелік судових рішень, які суд може допустити до негайного виконання за власною ініціативою або за заявою учасників справи, встановлений ч. 2 ст. 371 КАС України. Однак вимоги зазначеної норми не поширюються на спори з приводу доступу до публічної інформації, у зв`язку із чим вимога позивача про допущення судового рішення до негайного виконання є необґрунтованою.

Судові витрати по справі сторонами не понесені.

Керуючись ст.ст. 139, 242-246, 262 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; РНОКПП НОМЕР_1 ) до голови Олександрівської сільської ради Лиманського району Одеської області Думанської Олени Анатоліївни (67513, Одеська область, Лиманський район, с. Олександрівка, Площа Центральна, 3; код ЄДРПОУ 05583236) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність голови Олександрівської сільської ради Лиманського району Одеської області Думанської Олени Анатоліївни щодо надання відповіді на запит ОСОБА_1 до публічної інформації від 18.09.2019 вх № ср-02-16-63-18.09.2019.

Зобов`язати голову Олександрівської сільської ради Лиманського району Одеської області Думанську Олену Анатоліївну повторно розглянути запит ОСОБА_1 до публічної інформації від 18.09.2019 вх № ср-02-16-63-18.09.2019 та надати відповідь з урахуванням висновків суду.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, передбаченому ст.255 КАС України.

Рішення може бути оскаржене до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Суддя І.В. Завальнюк

.