Рішення № 85115873, 15.10.2019, Закарпатський окружний адміністративний суд

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

15 жовтня 2019 року м. Ужгород№ 260/232/19 Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Скраль Т.В.,

секретаря судового засідання Стенавська А.М.,

за участю сторін:

позивач: Тересвянська селищна рада Тячівського району Закарпатської області – представник селищний голова Олексій Василь Іванович, адвокат Шпуганич Василь Петрович,

відповідач 1: Управління Західного офісу Держаудитслужби у Закарпатській області – представник ОСОБА_1 Іван Васильович,

відповідач 2: Західний офіс Держаудитслужби- представник ОСОБА_2 Васильович,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_3 - в судове засідання не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Тересвянської селищної ради Тячівського району Закарпатської області (п.і. 90564, Закарпатська область, смт. Тересва, вул. Горького, буд. 83, код ЄДРПОУ 04349610) до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Закарпатській області (п.і. 88008, Закарпатська область, м. Ужгород, пл. Народна, буд. 4, код ЄДРПОУ 40922492), Західного офісу Держаудитслужби (п.і. 79000, Львівська область, місто Львів, вул. Костюшка, буд.8), третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_3 ( АДРЕСА_1 ) про визнання протиправною вимоги про усунення порушень, -

ВСТАНОВИВ:

У відповідності до статті 243 частини 3 КАС України 15 жовтня 2019 року було проголошено вступну та резолютивну частини рішення. Рішення у повному обсязі було складено 23 жовтня 2019 року.

ОПИСОВА ЧАСТИНА.

25 лютого 2019 року, Тересвянська селищна рада Тячівського району Закарпатської області звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної аудиторської служби України, в особі управління Західного офісу Держаудитслужби у Закарпатській області, якою просить визнати протиправною та скасувати вимогу Державної аудиторської служби України в особі управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 23 січня 2019 року вих. № 13-07-08-15/321-2019 адресовану Тересвянській селищній раді Тячівського району Закарпатської області про усунення порушень п. 6 абз. 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2016 р. № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" за період з 01.04.2016 р. по 30.09.2018 р. нарахування премій та допомоги селищному голові ОСОБА_4 та його заступнику Половко ОСОБА_5 . проводилось на підставі рішень сесій виконавчого комітету Тересвянської селищної ради, а не на підставі рішень Тересвянської селищної ради як це передбачено вищезазначеною постановою внаслідок чого безпідставно нараховано та виплачено премій та надбавок на загальну суму 163572,32 грн. в тому числі селищному голові ОСОБА_4 в сумі 143265,04 грн. та заступнику голови ради з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_3 в сумі 20307,28 грн. та нарахування та сплату ЄСВ – 40496,51 грн.

18 березня 2019 року, ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду відкрито провадження в адміністративній справі.

19 квітня 2019 року, ухвалою закрито пiдготовче провадження, призначено справу до судового розгляду по суті та залучено до участі в справі в якості третьої особи на стороні позивача ОСОБА_3 .

17 вересня 2019 року, ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду залучено в якості співвідповідача Західний офіс Держаудитслужби.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача у судове засідання не з`явився, однак про час та місце судового засідання був повідомлений належним чином, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення, яке було вручено 24 вересня 2019 року та повернулося до суду 30 вересня 2019 року. На час розгляду справи по суті, учасники справи не повідомили суд про причини неявки.

У відповідності до статті 205 частини 1, 3 пункту 1 КАС України, неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті. Якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі, зокрема, неявки в судове засідання учасника справи (його представника) без поважних причин або без повідомлення причин неявки.

А відтак, оскільки відповідач належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду даної справи, у відповідності достатті 205 КАС України, неявка відповідача не перешкоджає розгляду справи по суті.

Свої позовні вимоги позивач мотивує тим, що протягом 3 кварталу 2018 року Управлінням західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області проведено ревізію селищного бюджету Тересвянської селищної ради за період з 01.01.2014 р. по 30 вересня 2018 року, про що було складено відповідний акт. 23 січня 2019 року на адресу Тересвянської селищної ради було скеровано Вимогу про усунення порушень в якому стисло описано порушення виявлені в ході перевірки. У вимозі констатовано, що більшу частину виявлених порушень було усунуто. Однак не усунуто порушення законодавства щодо забезпечення відшкодування збитків завданих нарахуванням премій та допомоги селищному голові ОСОБА_4 та його заступнику Головко ОСОБА_6 за період з 01.04.2016 р. по 30.09.2018 р., оскільки таке проводилось на підставі рішень виконавчого комітету Тересвянської селищної ради, а не на підставі рішень Тересвянської селищної.

Однак, дану вимогу позивач вважає протиправною, оскільки системний аналіз Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та постанови КМУ № 268 від 09.03.2016 року свідчить що питання преміювання може вирішуватись, як на підставі рішення ради, так і її виконавчого органу, оскільки такі повноваження делеговані її виконавчому органу в силу закону.

03 квітня 2019 року, представником відповідача - Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області подано до суду відзив, відповідно до якого відповідач вказує, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів», абз.2 п. 6 «... Преміювання сільських, селищних і міських голів, голів районних і районних у містах рад, їх заступників, встановлення їм надбавок, надання матеріальної допомоги здійснюється у порядку та розмірі, установлених цією постановою, у межах затверджених видатків на оплату праці. Рішення про зазначені слати приймається відповідною радою». Таким чином, нарахування премій та надбавок на загальну суму 163572,32 грн., в тому числі селищному голові ОСОБА_4 в сумі 143265,04 грн. та заступнику голови ради з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_7 в сумі 20307,28 грн. та нарахування та сплату ЄСВ - 40496,51 грн. проведено в порушення абз.2 п. 6 вищевказаної Постанови. Твердження позивача про те, що питання преміювання та встановлення надбавок голові та заступнику голови селищної ради може вирішуватися виконавчим комітетом селищної ради є неправильним, оскільки таке суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (а.с. 126-131).

Під час розгляду справи по суті уповноважені представники позивача позов підтримали повністю, просили суд його задовольнити з мотивів, що у ньому наведені.

Представник відповідача 1 та відповідача 2 в судовому засіданні проти позовних вимог заперечив та просив суд відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.

ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ.

Відповідно до п. 3.4.6.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на III квартал 2018 року та на підставі направлення на проведеня ревізії від 16.10.2018 року № 383, виданого начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області Бойко В.Б., головним державним аудитором відділу контролю органів влади, оборони, правоохоронних органів та місцевих бюджетів Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області Микульця І.В. проведено ревізію селищного бюджету та фінансово-господарської діяльності Тересвянської селищної ради за період з 01.01.2014 року по 30.09.2018 року.

Ревізію проведено з 27.09.2018 по 14.12.2018 року відповідно до питань програми ревізії та робочого плану з відому селищного голови Тересвянської селищної ради ОСОБА_4 та головного бухгалтера ОСОБА_8 .

Ревізію було зупинено на період з 28.09.2018 по 16.10.2018, з 05.11.2018 по 13.11.2018 та з 29.11.2018 по 07.12.2018 у зв`язку з необхідністю проведення зустрічних перевірок.

21 грудня 2018 року, за результатами ревізії селищного бюджету та фінансово-господарської діяльності Тересвянської селищної ради за період з 01.01.2014 по 30.09.2018 року складено акт № 13-07-08/9 (а.с. 16-79), який підписано 27.12.2018 року із запереченнями.

За результатами розгляду заперечення було складено висновок на заперечення до акту ревізії (а.с. 81-85).

23 січня 2019 року, голові Тересвянської селищної ради ОСОБА_4 була надіслана вимога про усунення порушень № 13-07-08-15/321-2019.

У даній вимозі вказано, що під час ревізії встановлено наступні порушення законодавства:

В порушення п. 6 абз.2 постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, суддів та інших органів " (із змінами) за період з 01.04.2016 по 30.09.2018 нарахування премій та допомог селищному голові ОСОБА_4 та його заступнику ОСОБА_7 . проводилось на підставі рішень сесій виконавчого комітету Тересвянської селищної ради, а не на підставі рішень сесій селищної ради, як це передбачено вищевказаною постановою, внаслідок чого безпідставно нараховано та виплачено премій та надбавок на загальну суму 163572,32 грн., в тому числі селищному голові ОСОБА_4 в сумі 143265,04 грн. та заступнику голови ради з питань діяльності виконавчих органів ради ОСОБА_3 в сумі 20307,28 грн. та нарахування та сплату ЄСВ - 40496,51 гривень. Порушення не усунуто.

В порушення п. 6.4.5 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», підрядною організацією ПП «ТВОЛ-БУД» по будинку селищної ради в смт, Тересва, по вул. Народна № 83 встановлено завищення вартості виконаних робіт на суму 4 221,00 грн. Порушення усунуто.

В порушення п. 6.4.3 та п. 6.2.10 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 підрядною організацією ТзОВ «Карпати ТЕР-БУД» по капітальному ремонту тротуарів вул. Народна, Вакарова, Горького (частково) встановлено завищення вартості виконаних робіт на суму 60842,20 грн. Порушення усунуто.

В порушення п. 6.2.9 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 підрядною організацією ВАТ «Хустська ПМК» по реконструкції з добудовою комплексу ДНЗ «Веселка» встановлено завищення вартості виконаних робіт 106063,77 грн. Порушення усунуто.

В порушення п. 6.2.9 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 ФОП ОСОБА_9 по поточному ремонту доріг по вул. АДРЕСА_2 , Довбуша встановлено завищенню виконаних робіт на суму 158,00 грн. Порушення усунуто.

Внаслідок завищення вартості будівельних робіт завищено витрати на технічний нагляд ФОП ОСОБА_10 на суму 2820,70 грн. Порушення усунуто.

В порушення п. 9 ст. 128 Земельного кодексу України, ст. 610, ст. 629 Цивільного кодексу України, ст. 193 Господарського кодексу України, п. 4 Порядку здійснення розрахунків з розстроченням платежу за придбання земельної ділянки державної та комунальної власності, пп. 2.1 договорів купівлі - продажу земельних ділянок від 27.12.2017 № 624353, від 10.11.2017 № 208515, від 11.11.2017 № 208515, від 23.02.2018 № 726585, від 11.11.2016 № 208522 та від 06.10.2016 № 562212, Тересвянською селищною радою, внаслідок несвоєчасного перерахування коштів за договорами купівлі-продажу земельних ділянок покупцями - ТОВ «Арман Плюс», ФОП ОСОБА_11 , ФОП ОСОБА_12 ,ФОП ОСОБА_13 , ФОП ОСОБА_14 А, та ФОП ОСОБА_15 , станом на 30.09.2018 року спеціальним фондом місцевого бюджету недоотримано коштів на загальнусуму 128860,00 грн. Порушення усунуто, (а.с. 86-88).

У вказаній вимозі про усунення недоліків від 23 січня 2019 року, Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області вимагає:

1. Опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства, у тому числі забезпечити відшкодування збитків завданих зазначеними порушеннями, в установленому законодавством порядку.

2. Розглянути питання про притягнення працівників установи, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень та недоліків разом з завіреними копіями підтвердних первинних, розпорядчих та інших документів надати Держаудитслужбі до 01 березня 2019 року.

Одночасно інформує, що у разі не усунення виявлених порушень законодавства в установлений строк, відповідно до пункту 15 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області має право ініціювати питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушень, (а.с. 88).

25 лютого 2019 року, не погоджуючись з вимогою від 23 січня 2019 року № 13-07-08-15/321-2019 в частині усунення порушень п. 6 абз. 2 Постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2016 р. № 268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" за період з 01.04.2016 р. по 30.09.2018 р. а саме щодо нарахування премій та допомоги селищному голові ОСОБА_4 та його заступнику ОСОБА_3 на підставі рішень сесій виконавчого комітету Тересвянської селищної ради, а не на підставі рішень Тересвянської селищної ради, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

11 березня 2019 року, Тересвянська селищна рада, листом № 131 повідомила Управління західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, що виконувати вимогу від 23 січня 2019 року № 13-07-08-15/321-2019 не будуть у зв`язку зі зверненням до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом.

Частиною першою статті 2 Закону України “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” (далі по тексту – Закон №2939-XII) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду – в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (зі змінами і доповненнями) (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі по тексту – Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 550, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою повинен інформувати відповідний орган фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

ПОЗИЦІЯ СУДУ.

Отже, органу державного фінансового контролю надані повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У справі, що розглядається, заявлено позовну вимогу про визнання протиправною та скасування вимоги від 23.01.2019 №13-07-08-15/321-2019 про усунення фінансових порушень, що завдали збитків державі внаслідок безпідставного нарахування, виплати премій та надбавок на загальну суму 163572,32 грн. У змісті вимоги вказано на факт заподіяння збитків, зобов`язано вчинити дії спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства, (а.с.88)

Як вбачається із матеріалів справи, вимога Державної фінансової інспекції в Закарпатській області про усунення порушень виявлених ревізією від 11.07.2014 року №07-03-6-14/4831, має обов`язковий характер, однак збитки, які були завдані не можуть бути примусово стягнутими шляхом вимоги.

Слід зазначити, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Зважаючи на те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. У зв`язку з цим звернення Тересвянської селищної ради з позовом про визнання незаконною та скасування вимоги 23.01.2019 №13-07-08-15/321-2019 є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного суду у складі Касаційного адміністративного суду від 30 липня 2019 року по справі № 0740/1005/18.

У зв`язку з відмовою у задоволенні позову, судові витрати, у відповідності до статті 139 КАС України, не підлягають розподілу.

Керуючись статтями 9, 14, 90, 139, 242-246, 256 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

В задоволенні позовних вимог Тересвянської селищної ради Тячівського району Закарпатської області до Управління Західного офісу Держаудитслужби у Закарпатській області, Західного офісу Держаудитслужби, третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача ОСОБА_3 про визнання протиправною та скасування вимоги про усунення порушень - відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Апеляційна скарга на рішення суду подається у відповідності до вимог п. 15.5 Розділу VII «Перехідних положень» КАС України (у редакції Закону України № 2147-VIII від 03.10.2017р.).

СуддяТ.В. Скраль