Ухвала суду № 84920410, 11.10.2019, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

11 жовтня 2019 року № 320/4558/19

Суддя Київського окружного адміністративного суду Горобцова Я.В., розглянувши позовну заяву та додані до неї матеріали Заступника керівника Броварської місцевої прокуратури в інтересах держави до Плосківської сільської ради Броварського району Київської області та Комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Броварського району Київської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Заступника керівника Броварської місцевої прокуратури в інтересах держави до Плосківської сільської ради Броварського району Київської області та Комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Броварського району Київської області, в якому прокурор просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Броварського району Київської області щодо не оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами Комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Броварського району Київської області, що знаходиться за адресою: с. Плоске, вул. Київська, 4, Броварського району, Київської області;

- визнати протиправною бездіяльність Плосківської сільської ради Броварського району Київської області в частині невиконання вимог ст. 122-123 Земельного кодексу України та розпорядження Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 №802-р щодо винесення на сесію Плосківської сільської ради вирішення питання про оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Броварського району Київської області, що знаходиться за адресою: с. Плоске, вул. Київська, 4, Броварського району, Київської області;

- зобов`язати адміністрацію комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Броварського району Київської області вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами навчального закладу, що знаходиться за адресою: с. Плоске, вул. Київська, 4, Броварського району, Київської області шляхом звернення до Плосківської сільської ради з клопотанням про передачу у постійне користування вищевказаної земельної ділянки;

- зобов`язати Плосківську сільську раду розглянути на сесії сільської ради питання щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під будівлями та спорудами комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Броварського району Київської області, що знаходиться за адресою: с. Плоске, вул. Київська, 4, Броварського району, Київської області.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року залишено без руху позовну заяву Заступника керівника Броварської місцевої прокуратури в інтересах держави.

На виконання вимог ухвали Київського окружного адміністративного суду від 27 серпня 2019 року прокурором подано додаткові обґрунтування необхідності захисту інтересів держави.

Так, зокрема, прокурором зазначено, що Держгеокадастр та його територіальні органи наділені повноваженням щодо проведення перевірок за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності, однак не наділені повноваженнями щодо звернення до суду з позовами про визнання незаконними та скасування рішень органів виконавчої влади щодо розпорядження землями, визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок, витребування земельних ділянок на користь держави.

Прокурор також зазначив, що в даному випадку фактичним користувачем земельної ділянки та зацікавленою особою в її отриманні у постійне користування є Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад", якому відповідно до положень чинного земельного законодавства сільська рада повинна дати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,9га, але жодних заходів навчальним закладом та сільською радою не було вжито, чию бездіяльність і просить визнати місцева прокуратура протиправною.

Також прокурор вказав на те, що Комунальний заклад Плосківського навчально-виховного об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів-дошкільний навчальний заклад" допустив бездіяльність у вирішенні питання врегулювання земельних відносин, оскільки починаючи з 2016 року не звертався до сільської ради із відповідним клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки у постійне користування, а також не вжив жодних заходів, спрямованих на оскарження в судовому порядку бездіяльності сільської ради під час розгляду попередніх клопотань із даного приводу. Водночас, бездіяльність Плосківської сільської ради виражається в тому, що будучи засновником та маючи повноваження вирішувати питання стосовно розробки проекту землеустрою щодо відведення та надання земельної ділянки у постійне користування навчальному закладу, що відповідає приписам ст. 123 Земельного кодексу України, їх не використала, залишивши відповідні клопотання навчального закладу без розгляду.

Щодо наведених прокурором тверджень суд зазначає наступне.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не належить до сфери кримінального права, наголошено, що вкрай важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і щоб загальні завдання щодо захисту інтересів держави вирішувалися через систему здійснення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій було засновано окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

З урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу стосовно рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131 - 1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави у суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким має бути визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII.

У постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зробив правовий висновок щодо застосування частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

За змістом частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

У пункті 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України зазначено про можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з`ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у справі.

Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, охоплює досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд у постанові від 05.12.2018 по справі №923/129/17 звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.11.2018 у справі № 910/4345/18).

З огляду на викладене, суд звертає увагу на те, що твердження про відсутність у Держгеокадастру повноважень щодо звернення до суду з позовами про визнання незаконними та скасування рішень органів виконавчої влади щодо розпорядження землями, визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок, витребування земельних ділянок на користь держави є розширенням тлумачення підстав представництва прокурора інтересів держави в судах, що суперечить положенням пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України. Окрім того, відсутність окремих повноважень у органу, який наділений правом на звернення до суду, не може тлумачитися як відсутність самого органу.

Стосовно посилання прокурора на протиправну бездіяльність Плосківської сільської ради, яка виразилась у невикористанні наданих ст. 123 Земельного кодексу України повноважень вирішувати питання стосовно розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та залишення клопотань навчального закладу без розгляду, суд зазначає, що прокурором у поясненнях вказано про те, що фактичним користувачем земельної ділянки та зацікавленою особою в її отриманні у постійне користування є Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів дошкільний навчальний заклад". Разом з тим, Конституційний Суд України підкреслив, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій чи осіб незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Саме тому Суд підійшов до визначення державних інтересів як предмета захисту прокуратурою, розуміючи їх як потребу в здійсненні глобальних загальнодержавних цінностей, що мають за мету захист суверенітету, цілісності та безпеки держави тощо. Позаяк в обґрунтування бездіяльності Комунального закладу Плосківське навчально-виховне об`єднання «Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів дошкільний навчальний заклад» прокурор вказує на те, що останнім не вчинено жодних заходів, спрямованих на оскарження в судовому порядку бездіяльності сільської ради під час розгляду клопотань із даного приводу.

При цьому суд звертає увагу на те, що Плосківське навчально-виховне об`єднання "Загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів дошкільний навчальний заклад" також в межах даного позову визначено прокурором, як відповідача по справі.

Стосовно твердження прокурора про те, що порушення інтересів держави стосується законності використання земельної ділянки, при цьому відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку створює передумови для зловживання щодо розпорядження нею, формує ризики для нормального функціонування навчального закладу та учбового процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей та інтересів держави у сфері охорони дитинства, суд повторно звертає увагу на те, що відповідно ч.5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Згідно п. "а" пп.25.1 п.4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 року №15, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Статтею 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Відповідно до визначень, що містяться у ст. 1 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

При цьому в силу приписів ч. 1 ст. 212 Земельного кодексу України самовільно зайняті земельні ділянки підлягають поверненню власникам землі або землекористувачам без відшкодування затрат, понесених за час незаконного користування ними.

Таким чином, відсутність належного оформлення користування земельними ділянкам має інші правові наслідки ані ж зобов`язання суб`єктів їх використання вчинити дії щодо належного оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки. А відтак відсутність належного контролю за використанням земельних ділянок органами Держгеокадастру свідчить про бездіяльність вказаного суб`єкта владних повноважень.

Із наведених вище нормативних положень можна дійти висновку, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки означенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього, або ж звертається в інтересах громадян, які за віком, станом здоров`я чи соціально-правовим статусом самі не спроможні захистити свої права. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно ґрунтуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Таку думку було висловлено Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду у постанові від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18.

Стосовно посилання прокурора на позицію Верховного суду України, висловлену під час перегляду постанови Вищого адміністративного суду України від 04 серпня 2015 року №904/5857/14, суд звертає увагу на те, що у вказаному судовому рішенні не вирішувалося питання представництва прокуратурою держави в суді.

Щодо посилань прокурора на позицію Європейського суду з прав людини у окремих справах, суд звертає вагу на те, що останні спрямовані на захист прав людини в контексті остаточного виконання судового рішення, позаяк не зазначають позицію стосовно представництва прокуратурою інтересів держави в суді.

Відповідно до пункту 7 частини 4 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві у разі відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Відповідно до ч. 8 ст. 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Керуючись статтями 53, 169, 293, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України суд

у х в а л и в:

Позовну заяву Заступника керівника Броварської місцевої прокуратури в інтересах держави - повернути позивачу.

Роз`яснити позивачеві, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженнні, набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Я.В. Горобцова