Ухвала суду № 84629731, 30.09.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 У Х В А Л А

30 вересня 2019 року м. Київ№ 640/1267/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі

Головуючого судді Добрівської Н.А.,

розглянувши в порядку спрощеного провадження адміністративну справу

за позовомЗаступника прокурора Полтавської області в інтересах державидо1) Державної служби геології та надр України, 2) Товариства з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ»провизнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

Перший заступник прокурора Полтавської області в інтересах держави звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби геології та надр України та Товариства з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» з вимогами (з урахуванням уточненої позовної заяви):

- визнати протиправним та скасувати наказ Державної служби геології та надр України №281 від 08.08.2018 року в частині внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 22.08.2017 року №4850, наданого товариству з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ»;

- зобов`язати Державну службу геології та надр України видати Товариству з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» дозвіл 22.08.2017 року №4850 на новому бланку без урахування змін, внесених наказом №281 від 08.08.2018 року;

- зобов`язати Державну службу геології та надр України та Товариство з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» внести відповідні зміни до угоди про умови користування надрами №4850 від 22.08.2017 року.

Позовні вимоги мотивовані тим, що прокуратурою Полтавської області під час опрацювання рішень Полтавської обласної ради установлено, що рішенням №789 від 12.07.2018 року погоджено Державній службі геології та надр України внесення змін до спеціального дозволу від 22.08.2017 року №4850, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку, з подальшим видобуванням (промисловою розробкою) газу сланцевих товщ Бутівсько-Миргородської площі на території Миргородського та Великобагачанського районів Полтавської області у зв`язку з виявленням та затвердженням запасів корисних копалин загальнодержавного значення в частині виду корисної копалини на газ природний. З інформації, опублікованої на сайті Державної служби геології та надр України вбачається, що наказом Державної служби геології та надр України №281 від 08.08.2018 року внесено зміни до спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку до цього наказу. Зокрема, пунктом 19 додатку до наказу внесено зміни до спеціального дозволу від 22.08 2017 року №4850, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ», де газ сланцевих товщ змінено на газ сланцевих товщ, газ природний, конденсат.

Перший заступник прокурора Полтавської області, наполягаючи на тому, що вищезазначений наказ виданий Держгеонадрами України з порушенням вимог, просив визнати його протиправним і скасувати, а також покласти на відповідачів обов`язки вчинити дії на усунення порушень вимог законодавства.

Обґрунтовуючи своє право на звернення до суду, Перший заступник прокурора вказує на положення частини третьої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України і частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та зазначає, що предметом розгляду даної справи є правомірність внесення Державною службою геології та надр України змін до спеціального дозволу на користування надрами та, враховуючи відсутність орану, який би здійснював контроль за правомірністю рішень Державної служби геології та надр України, прокурор самостійно звертається з даним позовом на захист інтересів держави. У даному випадку позов пред`являється з метою запобігання незаконному наданню надр у користування з порушенням встановленої державою процедури та порядку. Крім того, внесення змін до спеціального дозволу фактично без геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, а також без проведення в установленому порядку оцінки розвіданих запасів корисних копалин порушує інтереси держави щодо забезпечення ефективного використання природних ресурсів, які є об`єктами права власності українського народу.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.02.2019 року позовну заяву залишено без руху та надано строк з дня одержання даної ухвали для усунення недоліків.

15.05.2019 року ухвалою суду міста Києва Першому заступнику прокурора Полтавської області в інтересах держави продовжено строк для усунення недоліків позовної заяви.

10.06.2019 року на виконання вимог ухвали суду представник позивача через канцелярію суду надіслав додаткові документи по справі.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.06.2019 року відкрито провадження у справі, ухвалено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.

24.07.2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» направило відзив на позовну заяву, в якій висловлені заперечення проти доводів прокурора і стверджується про правомірність оскаржуваного наказу Держгеонадра. Крім того, відповідач вказує на те, що позов підписаний невідомою особою. Твердження ґрунтується на тому, що перший заступник прокурора Полтавської області Глушко А.М. перебував у відпустці. Стосовно наявності у позивача повноважень для оскарження рішень Держгеонадра Товариство наголошує на тому, що Міністерство екології та природних ресурсів України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки, одним з основних завдань якого є геологічне вивчення і раціональне використання надр і здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства про раціональне використання, відтворення і охорону природних ресурсів, до яких відносяться і надра. Таким чином, прокуратура Полтавської області при подачі адміністративного позову щодо оскарження рішення Держгеонадра не врахувала право Мінприроди як вищого в системі органів виконавчої влади в сфері дотримання вимог законодавства щодо раціонального використання природних ресурсів. Наведене вказує на відсутність підстав прокурору для звернення до суду із даним позовом.

У відповіді на відзив, що надійшов до суду позивач заперечує проти доводів відповідача і стверджує про правомірність зазначення про відсутність органу, уповноваженого державою на здійснення захисту її інтересів у спірних правовідносинах, оскільки чинним законодавством саме Держгеонадра України є органом, який безпосередньо реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр та уповноважений здійснювати контроль за раціональним використанням та охороною надр.

09.08.2019 року від Державної служби геології та надр України надійшли витребувані судом документи.

Також 09.08.2019 року від Товариства з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» надійшли заперечення на відповідь позивача, в яких, як і у відзиві на адміністративний позов, висловлюється прохання залишити позов без розгляду, закрити провадження або відмовити у задоволені позову.

Ознайомившись із письмово викладеними доводами учасників справи, дослідивши наявні у справі докази, при вирішенні питання щодо наявності підстав для задоволення позову, суд виходить з наступного.

Пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частин третьої, четвертої та п`ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно з частиною четвертою статті 23 вказаного Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Загальні підходи до підстав представництва прокурором інтересів держави в адміністративному судочинстві були сформульовані Верховним Судом у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17. У цій постанові Суд звернув увагу, що зміст пункту 3 частини першої статті 1311 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Також Верховний Суд дійшов висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна позиція викладена в постановах Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10.04.2019 у справі №813/661/17 (адміністративне провадження №К/9901/43886/18), від 24.01.2019 у справі №816/1354/15 (провадження №К/9901/3030/18), від 18.09.2018 у справі №826/7910/17 (адміністративне провадження №К/9901/55358/18).

Предметом розгляду даної справи є правомірність наказу Державної служби геології та надр України №281 від 08.08.2018 року в частині внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами від 22.08.2017 року №4850, наданого товариству з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ».

Позивач, як на обґрунтування права на звернення до суду посилається на те, що на даний час у системі державних органів відсутній орган, до повноважень якого належить здійснення оскарження в судовому порядку наказів Державної служби геології та надр України та виданих нею спеціальних дозволів на користування надрами, з огляду на що наявні підстави для самостійного звернення прокурора до суду з відповідним позовом з метою захисти інтересів держави, а саме запобігання незаконному наданню надр у користування з порушенням встановленої державою процедури та порядку, та забезпечення ефективного використання природних ресурсів.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу геології та надр України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 року №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Згідно з підпунктом 11 пункту 4 вказаного Положення Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

Пунктом 1 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 року №32 встановлено, що Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Згідно з підпунктом 2 пункту 3 вказаного Положення основними завданнями Мінприроди, зокрема, є реалізація державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки, геологічного вивчення та раціонального використання надр, поводження з відходами (крім поводження з радіоактивними відходами), небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, охорони та раціонального використання земель, збереження, відтворення та невиснажливого використання біологічного та ландшафтного різноманіття, формування, збереження та використання екологічної мережі, організації, охорони та використання природно-заповідного фонду, охорони атмосферного повітря, а також збереження озонового шару, регулювання негативного антропогенного впливу на зміну клімату та адаптації до його змін і виконання вимог Рамкової конвенції Організації Об`єднаних Націй про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї, Паризької угоди.

Відповідно до підпункту 3 пункту 10 Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 року №32 міністр, у тому числі: порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, повністю чи в окремій частині; порушує перед Кабінетом Міністрів України питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, та їх заступників; ініціює питання щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності керівників структурних підрозділів апарату центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, а також керівників підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління таких органів; ініціює питання щодо проведення службового розслідування стосовно керівників центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр, їх заступників, інших державних службовців і працівників апарату таких центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління; приймає рішення щодо проведення перевірки діяльності центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує Міністр.

Таким чином Міністерство екології та природних ресурсів України є вищим органом в системі органів виконавчої влади в сфері дотримання вимог законодавства щодо раціонального використання природних ресурсів та міністр екології та природних ресурсів України наділений повноваженнями порушувати перед Кабінетом Міністрів України питання щодо скасування актів виданих Державною службою геології та надр України, перевіряти діяльність вказаного органу та ініціювати притягнення винних посадових осіб до відповідальності.

З огляду на зазначене Міністерство екології та природних ресурсів України є органом державної влади, який наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави шляхом здійснення контролю за рішеннями та діяльністю Державної служби геології та надр України.

Доказів на підтвердження того, що Міністерство екології та природних ресурсів України не здійснює захист інтересів держави шляхом здійснення контролю за рішеннями та діяльністю Державної служби геології та надр України чи здійснює його неналежним чином позивачем суду надано не було.

Таким чином, у суду відсутні докази на підтвердження того, що позивач набув право на звернення до суду з даним позовом.

Відповідно до частини першої статі 43 Кодексу адміністративного судочинства України здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Частиною третьою статті 43 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їх посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

Таким чином, адміністративно процесуальна дієздатність, це здатність, зокрема, органів державної влади, інших державних органів особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов`язки.

З огляду на зазначене, враховуючи те, що, як було встановлено судом, позивач не набув права на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави щодо оскарження рішення Державної служби геології та надр України, відповідно, він не наділений адміністративною процесуальною дієздатністю у даному випадку.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Керуючись статтями 240, 241, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

У Х В А Л И В:

Позовну заяву Першого заступника прокурора Полтавської області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України та Товариства з обмеженою відповідальністю «ІСТ ЮРОУП ПЕТРОЛЕУМ» про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії - залишити без розгляду.

Ухвала суду набирає законної сили в порядку передбаченому ст. 256 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена повністю або частково в апеляційному порядку до Київського апеляційного адміністративного суду протягом 15 днів з дня складення повного судового рішення за правилами, встановленими ст.ст.293-297 Кодексу адміністративного судочинства України з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 частини першої Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції згідно з Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII.

Суддя Н.А. Добрівська