Ухвала суду № 84615984, 25.09.2019, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/4649/19

У Х В А Л А

25 вересня 2019 року Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Завальнюка І.В.,

за участю секретаря - Салюк О.Ю.,

розглянувши у підготовчому засіданні в м. Одесі справу за адміністративним позовом Виконавчого комітету Одеської міської ради до Державної регуляторної служби України, завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області ОСОБА_1 про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування акту перевірки,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із даним позовом, в якому просить суд визнати протиправними дії завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області ОСОБА_1 з проведення планової перевірки додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру за період з 02.07.2018 по 02.07.2019; визнати протиправним та скасувати акт планової перевірки планової перевірки додержання Виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру від 09.07.2019 № 12/ІІІ-Д-2019.

16.09.2019 до суду від Державної регуляторної служби України надійшло клопотання про закриття провадження по справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки зазначену справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. В обґрунтування клопотання заявником зазначено, що Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» не передбачено право дозвільного органу (ВК Одеської міської ради) на оскарження акта перевірки додержання дозвільним органом (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру. При цьому позивач жодним чином не вказує на виконання яких повноважень ним подано позов до ДРС, а також не обґрунтовує підстави звернення до суду та не зазначає їх у позові. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позову вимогам КАС України. Закон має прямо передбачати право суб`єкта владних повноважень на звернення до адміністративного суду з відповідним позовом. Зазначене кореспондується зі ст. 18-1 Закону № 280, відповідно до якої орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування. Однак ВК Одеської міської ради у позові не наводить доводів, що дії з проведення планової перевірки є втручанням у законну діяльність позивача та, що акт перевірки від 09.07.2019 № 12/ІІІ-Д-2019 обмежує права територіальної громади, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також не обґрунтовує, що задоволення заявлених вимог є необхідним для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування. Заявник звернув увагу суду на те, що ані Законом № 2806, ані Законом № 280, ані Положенням № 4186 не передбачено право ВК Одеської міської ради на оскарження дій з проведення планової перевірки та акту перевірки № 12/ІІІ-Д- 2019 щодо усунення дозвільним органом (ВК Одеської міської ради) порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, прийнятого ДРС в межах її повноважень, наданих Законом № 2806. На переконання Державної регуляторної служби України, законодавством не встановлено право дозвільного органу на оскарження дії з проведення планової перевірки та акта перевірки, у зв`язку із чим ВК Одеської міської ради не наділений повноваженнями щодо звернення з таким позовом; такі вимоги не можуть бути предметом розгляду адміністративного суду за позовом ВК Одеської міської ради. Крім того, викладені викладення в акті перевірки висновки, які стосуються позивача, не свідчать про наявність порушеного права останнього, яке підлягає судовому захисту. Заявник зазначив, що обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень (його посадових осіб), які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу (посадових осіб, які проводили перевірку) про наявність певних обставин є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені висновки акта.

В судовому засіданні завідувач сектору Державної регуляторної служби в Одеській області ОСОБА_1., який є також представником Державної регуляторної служби України, вищезазначене клопотання підтримав та просив задовольнити.

Представник позивача проти задоволення клопотання заперечував, зважаючи на його необґрунтованість, зазначивши, що в оскаржуваному акті, серед іншого, міститься припис про усунення недоліків та порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлених під час проведення перевірки, та строк їх усунення, що є обов`язковим для виконання, що відповідає ч. 4 ст. 9-1 Закону № 2806, п. 17 Порядку № 442. У даній справі саме акт є єдиним індивідуальним актом в розумінні закону, що може бути оскаржений. При цьому акт покладає на Одеського міського голову та виконавчий комітет Одеської міської ради обов`язки виконати вимоги припису, наведеного у цьому акті, а, отже, саме він є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України. При цьому, зазначений в Акті припис вочевидь не є окремим індивідуальним актом, не складається окремо від Акта, а є його невід`ємною частиною, та безпосередньо недоліки та порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлені під час проведення перевірки (з якими позивач не погоджується), про усунення яких вказується у приписі, викладені в іншій частині Акта, а тому разом з приписом Акт є цілісним індивідуальним актом, виданим на виконання владних управлінських функцій, що містить у своєму змісті обов`язковий до виконання припис, і, відповідно, саме Акт підлягає оскарженню у справі. Припис не є окремим індивідуальним актом, викладеним в певній відокремленій формі з власними мотивами, правовим та фактичним обґрунтуванням, а є фактично резолютивною частиною Акта, оскарження якої окремо від змісту іншої частини Акта є неприпустимим, та Акт підлягає оскарженню в цілому. Викладене спростовує доводи Клопотання про те, що Акт не є правовим документом, який установлює відповідальність для позивача, та відповідно не є актом індивідуальної дії. Складання Акта не передує прийняттю жодного індивідуального акта, і цей Акт, що сам по собі містить обов`язкові до виконання приписи, і є таким індивідуальним актом, а прийняття жодного іншого окремого індивідуального акта (зокрема, припису) Порядком № 442 не передбачено. Таким чином, безпосередньо Акт за його буквальним змістом містить вимоги до позивача, породжує певні обов`язки для останнього, і у цій справі саме Акт є єдиним рішенням (індивідуальним актом) суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС України, що прийняте за результатами перевірки і може бути оскаржено до суду в порядку КАС України, адже ним порушуються права та інтереси виконавчого комітету Одеської міської ради. У цьому випадку відповідач у Клопотанні суперечить сам собі, адже він також визнає Акт актом індивідуальної дії, а потім заперечує це, що є неприпустимим та вказує на усвідомлення відповідачем безпідставності власної правової позиції з цього питання і намір штучно безпідставно викривити фактичні обставини справи на свою користь. Крім того, голова Комісії, незважаючи на надані йому численні роз`яснення та положення законодавства, якими нормативно обґрунтовуються позовні вимоги, вчиняв щодо виконавчого комітету Одеської міської ради як неналежного суб`єкта, що підлягає перевірці, протиправні дії з її проведення, чим фактично перешкоджав належній роботі не тільки виконавчого комітету Одеської міської ради, а й її виконавчих органів, а також Одеського міського голови, які взагалі не були суб`єктами, стосовно яких така перевірка повинна була проводитися, покладаючи на них обов`язки у вжитті певних заходів, що вимагалися завідувачем сектору Державної регуляторної служби в Одеській області, головою Комісії ОСОБА_1 нібито в межах перевірки (забезпечення зустрічі із ним Одеським міським головою, який очолює виконавчий комітет Одеської міської ради, надання запитуваних ним документів та матеріалів у вкрай скорочені строки, незважаючи на те, що виконавчий комітет міської ради не є дозвільним органом), з чим позивач не погоджується. При цьому, виконавчий комітет Одеської міської ради, діючи добросовісно, вимушений був виконувати окремі протиправні вимоги голови Комісії. Наголошено, що виконавчим комітетом Одеської міської ради не оскаржуються дії завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області, голови Комісії ОСОБА_1 зі складання Акта, а оскаржуються дії саме з проведення перевірки. Неможливість оскарження дій завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області ОСОБА_1 . з проведення планової перевірки призведе до фактичної безкарності та уникнення відповідальності від протиправних дій під час перевірки, що, у свою чергу, вже призвели до негативних наслідків для виконавчого комітету Одеської міської ради. Зазначене нівелює обов`язок посадової особи суб`єкта владних повноважень діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України та законами України, у той час як триватиме порушення права виконавчого комітету Одеської міської ради на належне виконання такого обов`язку посадовою особою Державної регуляторної служби України, який є відповідачем у справі, під час проведення планової перевірки позивача. При цьому, навіть дії з проведення перевірки, зокрема, вчинені до складання Акта, вже самі по собі порушують права виконавчого комітету міської ради як суб`єкта, який перевіряється, якому не було гарантовано належної реалізації своїх повноважень, зменшено обсяг його прав та навіть фактично примушено до вчинення дій на виконання протиправних вимог голови Комісії, завідувача сектору Державної регуляторної служби в Одеській області ОСОБА_1, що є неприпустимим.

Вислухавши думки учасників справи та дослідивши матеріали справи, суд вважає клопотання необґрунтованим та не підлягаючим задоволенню, з огляду на наступне.

Відповідно до п. ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Право особи на доступ до правосуддя гарантоване ст. 55 Основного Закону, положення якого є нормами прямої дії. Відповідно до наведеної статті Конституції України, кожному гарантується судовий захист його прав та свобод і можливість оскаржити до суду рішення, дії та бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських об`єднань і посадових осіб.

У постанові Пленуму ВСУ «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 року № 9, зокрема в п. 8 зазначено, що правосуддя здійснюється виключно судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ст. 124 Конституції), судам підвідомчі всі спори про захист прав і свобод громадян. Ст. 55 Конституції України кожній людині гарантовано право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, а тому суд не повинен відмовляти особі в прийнятті чи розгляді скарги з підстав, передбачених законом, який це право обмежує.

У рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до ч. 1 і 3 ст. 124 Основного Закону України, правосуддя в Україні здійснюють виключно суди; юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення; у передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Згідно з ч. 1 та 5 ст. 125 Конституції України, судоустрій в Україні будується, зокрема, за принципом спеціалізації, відповідно до якого з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди.

Тобто для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Згідно з ч. 1 і 2 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Згідно з позицією Європейського суду з прав людини, процедурні гарантії, закріплені в ст. 6 Конвенції, гарантують кожному право подання скарги щодо його прав та обов`язків цивільного характеру до суду чи органу правосуддя. Таким чином втілюється право на звернення до суду, одним із аспектів якого є право доступу, тобто право розпочати провадження у судах з цивільних питань. Кожен має право на подання до суду скарги, пов`язаної з його або її правами та обов`язками; на це право, що є одним з аспектів права на доступ до суду, може посилатися кожен, хто небезпідставно вважає, що втручання у реалізацію його або її прав є неправомірним (рішення у справі «Голдер проти Сполученого Королівства» (Golder v. the United Kingdom), серія А №18, п. 28- 36).

Згідно з ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Як свідчать матеріали справи, спірні правовідносини у цій справі виникли у зв`язку з реалізацією відповідачем власної компетенції щодо здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру шляхом проведення планової перевірки додержання виконавчим комітетом Одеської міської ради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та складання відповідних матеріалів за її результатами.

При цьому в ході перевірки, оформленої актом від 09.07.2019 № 12/ІІІ-Д-2019, уповноваженими на перевірку особами виявлено недоліки та порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру в діяльності Виконавчого комітету Одеської міської ради, у зв`язку із чим викладено в акті відповідний припис, який в силу п. 17 Наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України 24.03.2017 № 442, є обов`язковим до виконання у відведений підконтрольному суб`єкту строк.

Таким чином, предмет розглядуваного спору становить викладений в акті перевірки припис, який породжує для позивача обов`язки, а тому належить до актів індивідуальної дії; а також дії контролюючого суб`єкта під час здійснення контрольних заходів, якими позивач вважає порушеними власні права.

У свою чергу, згідно з п. 19 ст. ст. 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Відповідно до п. 2, п. 2 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Таким чином, виконавчий комітет Одеської міської ради, не погодившись із інкримінованими йому в акті перевірки від 09.07.2019 № 12/ІІІ-Д-2019 порушеннями, які знайшли своє відображення у приписі; а також із діями відповідної службової особи, якою на переконання позивача при проведенні перевірки не були дотримані вимоги спеціального законодавства, звернувся за судовим захистом до Одеського окружного адміністративного суду, використавши гарантоване Конституцією України право.

Слід зазначити, що редакція ст. 124 Конституції України, яка набрала чинності 30 вересня 2016 року, містить норму, згідно з якою юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір, акцентуючи саме на факті наявності спору. У свою чергу, попередня редакція передбачала конституційну гарантію того, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Таким чином, юрисдикція суду була звужена виключно до вирішення спорів. Аналогічних змін зазнали й положення ст. 2 КАС України, які визначають завдання адміністративного судочинства.

За сучасною судовою практикою позови, які не підлягають судовому розгляду, умовно можна поділити на категорії: позови з позовною вимогою, яка не стосується безпосередньої управлінської діяльності суб`єктів владних повноважень; позови, в яких заявник обрав неефективний (передчасний) спосіб захисту за наявності альтернативного ефективного способу захисту; позови, в яких заявник обрав неправовий (штучний) спосіб захисту; позови, в яких заявник обрав спосіб захисту, для якого законом визначено спеціальний порядок або встановлено обмеження стосовно суб`єкта звернення з відповідним позовом.

Втім, за встановлених судом обставин, розглядуваний спір відноситься до класичного спору суду адміністративної юрисдикції, в якому юридична особа, хоча і публічного права, захищає власні інтереси у передбачений КАС України спосіб, оскаржуючи акт індивідуальної дії контролюючого відносно неї органу, який містить обов`язкові для позивача вимоги.

Наведені ж відповідачем аргументи, як підстави для закриття провадження по справі, здебільшого засновані на помилковому розумінні статусу позивача та відповідача в спірних правовідносинах. Так, відповідачі припускаються помилки, вважаючи виконавчий комітет Одеської міської ради суб`єктом владних повноважень в спірних правовідносинах.

У зв`язку із цим суд роз`яснює заявнику, що публічно-правовий спір - це спір, у якому, серед іншого, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

В контексті приписів КАС України має значення лише суб`єктивне уявлення особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту. При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку, а обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії є створення юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

В даному випадку Державною регуляторною службою України, як суб`єктом владних повноважень, здійснено саме публічно-владні управлінські функції відносно підконтрольного суб`єкта - Виконавчого комітету Одеської міської ради, що й зумовило його звернутись за судовим захистом.

Таким чином, даний спір є публічно-правовим спором юридичної особи із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішення та дій, на який поширюється юрисдикція адміністративного суду, у зв`язку із чим клопотання до задоволення не підлягає.

На підставі вищевикладеного та керуючись ст.ст. 238, 248 КАС України, суд

У Х В А Л И В:

В задоволенні клопотання Державної регуляторної служби України про закриття провадження по справі відмовити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та оскарженню не підлягає.

Повний текст рішення складено 30 вересня 2019 р.

Суддя І.В. Завальнюк