Рішення № 84329709, 05.09.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

05 вересня 2019 року 14:03 № 640/3180/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуюча суддя Кузьменко А.І., судді Добрівська Н.А., Маруліна Л.О., за участю секретаря судових засідань Прокопенко О.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України,

Державної міграційної служби України

треті особи Міністерство внутрішніх справ України,

Головне управління Державної міграційної служби України в місті Києві,

Управління Державної міграційної служби України в Київській області,

Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області

про визнання протиправною та нечинною постанови, визнання протиправним та скасування наказу

за участі представників сторін:

від позивача - Геля І.А. ,

від відповідача 1 - Полець Д.М.,

від відповідача 2 - Писаненко С.С.,

від третьої особи 1- Щепанський А.М.,

від третьої особи 2 - не з`явився,

від третьої особи 3 - не з`явився,

від третьої особи 4 - Карманський І.Б.

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі по тексту - відповідач 1), Державної міграційної служби України (далі по тексту - відповідач 2), треті особи: Міністерство внутрішніх справ України (далі по тексту - третя особа 1), Головне управління Державної міграційної служби України в місті Києві (далі по тексту - третя особа 2), Управління Державної міграційної служби України в Київській області (далі по тексту - третя особа 3), Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області (далі по тексту - третя особа 4), в якому просить:

-визнати постанову Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року №732 «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби» протиправною та нечинною;

-визнати наказ Державної міграційної служби України від 28 вересня 2018 року №155 «Про припинення в результаті реорганізації УДМС України в Київській області та ГУДМС України в м. Києві» протиправним та скасувати.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що відповідно до наказу Державної міграційної служби України від 16 серпня 2013 року №370-к вона перебуває на посаді начальника Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві, отже вона є учасником правовідносин, врегульованих оскаржуваними постановою від 12 вересня 2018 року №732 та наказом від 28 вересня 2018 року №155.

Позивач вказує, що підготовка та прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року №732 «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби» відбулось з порушенням правил, визначених статтями 50, 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України». Додаткового позивач вказує, що в порушення пунктів 11, 13 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06 березня 2005 року №870, вступна частина оскаржуваної постанови від 12 вересня 2018 року №732 не містить мети прийняття та/або акту законодавства, відповідно до якого чи на виконання якого така постанова приймається. Також, в порушення Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 березня 2005 року №870, в тексті оскаржуваної постанови від 12 вересня 2018 року №732 зазначено скорочені назви органів, що реорганізуються, які не відповідають назвам, зазначеним в Єдиному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань.

При цьому позивач зазначає, що в порушення пункту 1 параграфу 49, параграфів 50, 46 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, проект оскаржуваної постанови не був завізований керівником юридичної служби Міністерства внутрішніх справ України як головного розробника вказаної постанови та до проекту постанови не було долучено фінансово-економічних розрахунків, не додано висновок щодо відповідності положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини, як невід`ємної частини висновку Міністерства юстиції України, оскільки в пояснювальній записці до проекту оскаржуваної постанови містяться лише загальні та формальні висновки.

Крім того, проект оскаржуваної постанови потребував проведення громадського обговорення, оскільки стосується соціально-трудової сфери, чого в порушення параграфу 42 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, проведено не було. При цьому, позивач вказує на невідповідність експертного висновку за результатом проведення експертизи (фахової та юридичної) проекту оскаржуваної постанови Додатку 8 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 березня 2019 року відкрито провадження у справі та призначено підготовче засідання.

У відзиві на позов представник Державної міграційної служби України зазначив, що Міністерством внутрішніх справ України як головним розробником проекту постанови «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби» відповідно до норм Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, було надано Кабінету Міністрів України всі визначені Регламентом документи, а саме: проект постанови, пояснювальну записку до проекту постанови, довідку про погодження проекту постанови, протокол узгодження позиції, довідку про зобов`язання України у сфері європейської інтеграції, висновок Міністерства юстиції України, інформаційно-довідкові матеріали, проект акта та матеріали в електронній формі, а доводи позивача про порушення Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, спростовуються наявними матеріалами справи. Оскільки наказ Державної міграційної служби України від 28 вересня 2018 року №155 «Про припинення в результаті реорганізації УДМС України в Київській області та ГУДМС України в м. Києві» прийнято на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року №732, отже позовна вимога про скасування такого наказу є похідною та не підлягає задоволенню з огляду на правомірність прийняття постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року №732.

Представник Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області у письмових поясненнях зазначив, що Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби України у м. Києві та Київській області утворено відповідно до Конституції України та законів України.

Представник Міністерства внутрішніх справ України у письмових поясненнях на позов заперечував проти задоволення позовних вимог та зазначив про відсутність порушень законодавства при прийнятті оскаржуваних постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року №732 та наказу Державної міграційної служби України від 28 вересня 2018 року №155.

Представник Кабінету Міністрів України у відзиві на позов зазначив, що оскаржувана постанова від 12 вересня 2018 року №732 прийнята в межах повноважень та на виконання Концепції здійснення першочергових заходів з реформування Державної міграційної служби, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2015 року №1411. При цьому представник Кабінету Міністрів України вказав на безпідставність доводів позивача про порушення Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, при прийнятті оскаржуваної постанови.

У відповіді на відзив позивач вказує, що відповідачами не надано доказів в обґрунтування доводів, викладених у відзивах на позов.

У додаткових поясненнях на позов представник Міністерства внутрішніх справ України зазначив, що доводи позивача про те, що проект оскаржуваної постанови від 12 вересня 2018 року №732 є таким, що прийнятий Кабінетом Міністрів України з порушенням статей 50, 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950, та Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 06 березня 2005 року №870, є безпідставним. Міністерством юстиції України, до повноважень якого відноситься проведення правової експертизи нормативно-правових актів, зроблено висновок про відповідність оскаржуваної постанови законодавству України. Додатково представник Міністерства внутрішніх справ України вказує, що оскаржуваними постановою від 12 вересня 2018 року №732 та наказом від 28 вересня 2018 року №155 не порушено право позивача, зокрема, на працю, оскільки при попередженні її про наступне звільнення позивачці запропоновано вакантну посаду, від якої позивач відмовилась.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києві від 28 травня 2019 року закрито підготовче провадження та справу призначено до судового розгляду по суті.

Також, ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 травня 2019 року витребувано від Кабінету Міністрів України належним чином завірену копію з обох сторін проекту постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року №732 «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби України».

В судовому засіданні 05 вересня 2019 року представник позивача наполягала на задоволенні позову, представники відповідачів та представники третіх осіб, які з`явилися в судове засідання, заперечували проти задоволення позовних вимог.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

12 вересня 2018 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №732 «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби», якою утворено Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області як юридичну особу публічного права, реорганізувавши шляхом злиття Управління Державної міграційної служби у Київській області та Головне управління Державної міграційної служби у м. Києві.

Установлено, що Центральне міжрегіональне управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області є правонаступником майна, прав та обов`язків Управління Державної міграційної служби у Київській області та Головного управління Державної міграційної служби у м. Києві.

Наказом Державної міграційної служби України від 28 вересня 2018 року №155 «Про припинення в результаті реорганізації УДМС у Київській області та ГУ ДМС в м. Києві» відповідно до статей 104, 105, 106 Цивільного кодексу України, Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерства, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1074, пунктів 7, 9, підпункту 25 пункту 10 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року №360, у зв`язку з припиненням в результаті реорганізації шляхом злиття Управління Державної міграційної служби України в Київській області та Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року №732, призначено комісію з припинення Управління Державної міграційної служби України в Київській області; комісію з припинення Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві; голів комісії з припинення Управління Державної міграційної служби України в Київській області та комісії з припинення Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві; установлено двомісячний строк з дня отримання повідомлення про рішення щодо припинення Управління Державної міграційної служби України в Київській області та Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві для заявлення кредиторами своїх вимог. Також, пунктом 4 зазначеного наказу наказано головам комісій з припинення Управління Державної міграційної служби України в Київській області та Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві вчинити дії щодо припинення Управління Державної міграційної служби України в Київській області та Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві, які зазначено у вказаному пункті.

Судом встановлено, що станом на час прийняття оскаржуваних постанови від 12 вересня 2018 року №732 та наказу від 28 вересня 2018 року №155 позивач працювала на посаді начальника Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві, отже вона є суб`єктом правовідносин, в яких застосовуються такі постанова та наказ, і в силу положень частини 2 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України має право їх оскаржити.

Відповідно до статті 113 Конституції України, якій кореспондує частина 1 статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-VII, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Одночасно частиною 1 статті 117 Конституції України, якій кореспондує частина 1 статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-VII встановлено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Статтею 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-VII визначено, що Кабінет Міністрів України у сфері вдосконалення державного управління та державної служби утворює, реорганізовує і ліквідує міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідно до закону в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України на утримання органів виконавчої влади, затверджує положення про зазначені органи.

Крім того, відповідно до положень статті 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року №3166-VI міністерства та інші центральні органи виконавчої влади утворюються, реорганізуються та ліквідуються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем`єр-міністра України (частина перша). Утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень (частина третя).

Згідно з частиною 9 статті 5 зазначеного вище Закону України порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією чи ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, визначається Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1074 (далі - Порядок №1074).

Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначений Регламентом Кабінету Міністрів України, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року №950 (далі - Регламент).

Так, відповідно до параграфу 44 Регламенту проект акта Кабінету Міністрів розробник подає Мін`юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями).

Судом встановлено, що розробником проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби» є Міністерство внутрішніх справ України.

Відповідно до пояснювальної записки, копія якої міститься в матеріалах справи, проектом акта передбачено утворення нового територіального органу Державної міграційної служби - Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області та ліквідацію територіальних органів Державної міграційної служби: Управління Державної міграційної служби у Київській області та Головного управління Державної міграційної служби у місті Києві, а також внесення відповідних змін у додаток до постанови Кабінету Міністрів України від 15 червня 2011 року № 658 «Про утворення територіальних органів Державної міграційної служби».

Також, у пояснювальній записці зазначається, що оскаржувану постанову розроблено на виконання вимог Стратегії державної міграційної політики України, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 липня 2017 року № 482, яка передбачає зниження адміністративних бар`єрів для свободи пересування населення України. Інформаційно-комунікаційна інфраструктура, яку буде запропоновано, повинна сприяти полегшенню і спрощенню порядку надання адміністративних послуг населенню.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 грудня 2015 року № 1411 схвалено Концепцію здійснення першочергових заходів з реформування Державної міграційної служби (далі - Концепція), згідно з якою необхідність реформування пов`язана, зокрема, з забезпеченням захисту законних прав та інтересів громадян України на отримання високоякісних, доступних, прозорих послуг.

Реалізація Концепції передбачає, зокрема, розроблення довгострокового плану організаційного розвитку та проведення другого етапу реорганізації та оптимізації структури Державної міграційної служби.

Відповідно до розділу «Шляхи і реалізація» Концепції, оптимізація функціональної структури Державної міграційної служби здійснюватиметься за рахунок ефективного розподілу функцій між структурними підрозділами Державної міграційної служби та встановлення оптимальної чисельності працівників Державної міграційної служби для забезпечення роботи національної системи ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства, переведення в електронну форму ідентифікаційних документів у паперовому вигляді, поетапний перехід до безпаперового (електронного) документообігу, впровадження нових стандартів і процесів тощо.

Крім того, у пояснювальній записці зазначається про те, що останнім часом збільшилась кількість скарг від міжнародних та громадських організацій, громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які звертаються до територіальних органів та підрозділів Головного управління Державної міграційної служби у місті Києві за отриманням адміністративних послуг.

Також зазначається про те, що протягом 2018 року було проведено шість перевірок Головного управління Державної міграційної служби у місті Києві та виявлено ряд значних порушень та неефективний управлінській підхід керівництва Головного управління Державної міграційної служби у місті Києві до організації роботи зазначеного органу, систематичні грубі порушення норм законодавства його працівниками.

Водночас позитивно відзначено роботу Управління Державної міграційної служби у Київській області, яка вже має досвід роботи міжрегіонального підрозділу по лінії шукачів захисту та біженців.

Отже, з метою належного виконання завдань, покладених на Державну міграційну службу як центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сферах міграції зокрема на території Київської області та міста Києва, виникає необхідність реорганізації територіальних органів ДМС, а саме ліквідації Управління ДМС у Київській області і Головного управління ДМС у м. Києві та утворення Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області, яке буде правонаступником майна, прав та обов`язків територіальних органів, що ліквідуються.

Відповідно до параграфу 34 Регламенту під час розроблення проекту акта Кабінету Міністрів розробник аналізує стан справ у відповідній сфері правового регулювання, причини, які зумовлюють необхідність підготовки проекту, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання (зокрема із застосуванням інформаційно-комунікаційних технологій), що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта та визначає критерії (показники), за якими оцінюватиметься ефективність його реалізації.

Пунктом 2 зазначеного параграфу Регламенту передбачається, що якщо реалізація акта потребує фінансування з державного чи місцевого бюджетів, розробник проводить необхідні фінансово-економічні розрахунки.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 375, Мінфін є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує, зокрема, державну фінансову та бюджетну політику, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів,

Згідно з підпунктом 3 пункту 4 Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 375, Мінфін відповідно до покладених на нього завдань погоджує проекти законів, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує у межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб`єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Отже, саме Міністерство фінансів України є органом, до компетенції якого віднесенні, зокрема, повноваження щодо забезпечення, формування та здійснення державної фінансової та бюджетної політики, а також погодження проектів законів та інших актів законодавства.

Відповідно до пункту 1 пояснювальної записки до проекту Постанови вирішення питання щодо утворення нового територіального органу Державної міграційної служби - Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області не потребуватиме додаткових витрат із Державного бюджету України. Матеріальні та інші витрати на утримання Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області будуть проводитись в межах видатків, передбачених на утримання ДМС на 2019 рік, оскільки перерозподіл штатної чисельності буде здійснено в межах затверджених граничної чисельності працівників територіальних органів.

Крім того, в пункті 5 пояснювальної записки зазначається, що прийняття і реалізація проекту постанови не потребуватиме додаткових видатків із державного бюджету України, спрямованих на утримання Державної міграційної служби.

Також, як вбачається із довідки про погодження проекту постанови від 10 вересня 2018 року, зазначений проект погоджено Міністерством фінансів України без зауважень.

Оскільки фінансово-економічне обґрунтування відповідно до додатку №4 до Регламенту містить обсяги необхідних матеріальних і фінансових витрат та джерела їх покриття, враховуючи, що прийняття і реалізація проекту постанови не потребуватиме додаткових видатків із державного бюджету України, отже відсутність фінансово-економічного обґрунтування в даному випадку не є порушенням Регламенту.

З огляду на викладене, доводи позивача про порушення параграфу 34 Регламенту не знайшли підтвердження під час розгляду справи.

Відповідно до параграфу 45 Регламенту Мін`юст під час проведення правової експертизи перевіряє проект акта Кабінету Міністрів на відповідність Конституції України, актам законодавства та чинним міжнародним договорам України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини, зокрема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, принципу забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків (гендерно-правова експертиза).

Як вбачається із висновку Міністерства юстиції України, проект постанови Кабінету Міністрів України «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби України» відповідає Конституції України, актам законодавства, що мають вищу юридичну силу, узгоджується з актами такої ж юридичної сили та не потребує проведення експертизи на відповідність чинним міжнародним договорам України, а також гендерно-правової експертизи. Також в матеріалах справи наявна довідка щодо відповідності зобов`язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби», згідно з якою проект акта за предметом правового регулювання не належить до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу.

Окрім цього, Міністерством внутрішніх справ України розроблено прогноз впливу реалізації проекту постанови Кабінету Міністрів України «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби» на ключові інтереси заінтересованих сторін, зокрема досліджено питання: заінтересованих сторін, ключовий інтерес, очікуваний (позитивний чи негативний) вплив на ключовий інтерес із зазначенням передбачуваної динаміки змін основних показників (у числовому або якісному вимірі) короткостроковий та середньостроковий вплив, а також пояснення (чому саме реалізація проекту призведе до очікуваного впливу).

З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що доводи позивача про порушення параграфу 45 Регламенту є необґрунтованими.

Згідно пункту 1 параграфу 49 Регламенту, проект акта Кабінету Міністрів України разом із супровідним листом підготовлений з дотриманням вимог цього Регламенту візується керівником органу, який є головним розробником, або особою, що його заміщує та вноситься до Кабінету Міністрів України разом із супровідним листом. Проект акта Кабінету Міністрів обов`язково візує також керівник юридичної служби органу, який є головним розробником.

Судом встановлено, що проект оскаржуваної постанови завізовано Міністром внутрішніх справ України та керівником юридичної служби Міністерства внутрішніх справ України на звороті.

З огляду на викладене, доводи позивача про порушення параграфу 49 Регламенту є необґрунтованими.

Відповідно до абзаців 1, 2 параграфу 42 Регламенту розробник організовує громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів, що мають важливе суспільне значення і стосуються прав та обов`язків громадян, а також проектів, які передбачають надання пільг, переваг окремим суб`єктам господарювання, делегування функцій, повноважень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, зокрема, організаціям недержавної форми власності.

Громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів проводиться відповідно до законодавства.

Основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики (далі - консультації з громадськістю) визначені Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 листопада 2010 року № 996.

Відповідно до пунктів 2, 3 вказаного Порядку консультації з громадськістю проводяться з метою залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів.

Проведення консультацій з громадськістю має сприяти налагодженню системного діалогу органів виконавчої влади з громадськістю, підвищенню якості підготовки рішень з важливих питань державного і суспільного життя з урахуванням громадської думки, створенню умов для участі громадян у розробленні проектів таких рішень.

Консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно- економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.

Зі змісту пояснювальної записки вбачається, що проект постанови не потребує проведення консультацій з громадськістю.

Так, оскаржуваною постановою передбачено утворення нового територіального органу Державної міграційної служби - Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у місті Києві та Київській області та ліквідацію територіальних органів Державної міграційної служби: Управління Державної міграційної служби у Київській області та Головного управління Державної міграційної служби у місті Києві.

При цьому, оскаржувана постанова не є актом, яким передбачається надання пільг чи встановлення обмежень для суб`єктів господарювання та інститутів громадянського суспільства, а також не стосується конституційних прав, свобод, інтересів і обов`язків громадян, делегування функцій організаціям недержавної форми власності та не є регуляторним актом.

Отже, доводи позивача про необхідність проведення громадського обговорення проекту оскаржуваної постанови не знайшли підтвердження під час розгляду справи.

Відповідно до наявного в матеріалах справи висновку Міністерства юстиції України за результатом правової експертизи від 07 вересня 2018 року останнім встановлено відповідність проекту Конституції України, актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та відповідність Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод та погоджено проект такої постанови із зауваженням щодо невідповідності вимогам нормопроектувальної техніки.

Так, Правила підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 року №870, пунктом 13 яких визначено, що у вступній частині постанови: визначається (у стислій формі) мета прийняття та/або зазначається акт законодавства, відповідно до якого чи на виконання якого постанова приймається.

Одночасно пунктом 20 згадуваних Правил визначено, що у тексті проектів постанови і розпорядження вживаються повні офіційні найменування органів державної влади, інших державних органів, підприємств, установ та організацій, а в тексті документів, що затверджуються постановами і розпорядженнями, та додатків - скорочені. Слово «України» у найменуваннях центральних органів виконавчої влади не зазначається

Суд погоджується з доводами позивача про невідповідність проекту постанови пунктам 13, 20 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 року №870.

Проте, вказані порушення є формальним та не є безумовною підставою для висновку про протиправність оскаржуваної постанови.

Правомірність постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року №732 «Про реорганізацію територіальних органів Державної міграційної служби» прямо вказує на правомірність оскаржуваного наказу від 28 вересня 2018 року №155, який прийнято на виконання зазначеної постанови.

Вирішуючи питання щодо порушення оскаржуваними постановою та наказом прав та законних інтересів позивача та громадян, суд виходить з наступного.

Правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003).

Відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод передбачає, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Завданням адміністративного судочинства є вирішення спорів з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів осіб від порушень з боку суб`єкта владних повноважень (частина 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України).

Згідно із статтею 5 Кодексу адміністративного судочинства Україна, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Отже, передумовою для захисту адміністративним судом прав особи є встановлення факту порушення прав такої особи.

Як визначено пунктом 9 частини 5 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства Україна, у позовній заяві зазначається обґрунтоване порушення оскаржуваним рішенням, прав, свобод або інтересів саме позивача.

Так, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов`язковими.

Таким чином, підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов`язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Відсутність порушеного права (свободи, охоронюваного законом інтересу) чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в задоволенні позову.

Суд зазначає, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який міг би відновити його становище та захистити порушене, на його думку, право.

Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення.

З цією метою суд повинен з`ясувати характер спірних правовідносин сторін (предмет та підставу позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

Дана правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 31 січня 2018 року №К/9901/1141/18, від 29 березня 2018 року №А/9901/94/18800/35/17.

Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Судовий захист не може розповсюджуватися на майбутнє можливе порушення прав, оскільки спрямований на захист конкретних уже порушених прав особи, яка звертається до суду.

Обґрунтовуючи порушення своїх прав та інтересів оскаржуваними постановою та наказом позивач посилається на порушення її трудових прав, оскільки у зв`язку із реалізацією таких постанови та наказу позивач підлягає звільненню, а штатна чисельність Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області на 9 штатних посад менші ніж штатна чисельність працівників Управління Державної міграційної служби України в Київській області та Головного управління Державної міграційної служби України в місті Києві.

У відповідності до пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.

Частиною 3 статті 87 того ж Закону передбачено, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю.

Звільнення на підставі пункту 1 частини 1 цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.

Відповідно до частини 3 статті 36 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) у разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників (пункт 1 частини 1 статті 40 КЗпП України).

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 40 КЗпП України, трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.

Частиною 2 статті 40 цього Кодексу встановлено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 частини першої цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.

Відповідно до частин 1 - 3 статті 49 2 КЗпП України про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці.

При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством.

Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України «Про зайнятість населення», власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.

Отже, гарантії дотримання права працівника при проведенні реорганізації та/або ліквідації державного органу визначені 87 Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII та Кодексом законів про працю України.

З матеріалів справи вбачається та позивачем не заперечується, що при попередженні про звільнення їй було запропоновано вакантні посади, від зайняття яких вона відмовилась.

При цьому, відповідні обставини є предметом розгляду іншої справи, а тому суд не дає їм оцінку.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, позивачем не підтверджено достатніми та належними доказами факту порушення її прав та охоронюваних інтересів в межах спірних правовідносин, в той час як відповідачами доведено правомірність прийняття оскаржуваної постанови та наказу з урахуванням вимог, встановлених частиною 2 статті 19 Конституції України та частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення адміністративного позову.

З урахуванням того, що позовні вимоги не підлягають задоволенню, а матеріали справи не містять доказів понесення відповідачем судових витрат, суд приходить до висновку про відсутність правових підстав для компенсації судових витрат.

Враховуючи викладене та керуючись статтями 72-77, 139, 143, 241-243, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва,

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення", Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Головуюча суддя А.І. Кузьменко

Судді Н.А. Добрівська

Л.О. Маруліна

Повний текст рішення виготовлено 18 вересня 2019 року.