Ухвала суду № 84262182, 16.09.2019, Черкаський окружний адміністративний суд

УХВАЛА

про залишення позовної заяви без руху

16 вересня 2019 року справа № 580/2794/19

м. Черкаси

Суддею Черкаського окружного адміністративного суду Трофімовою Л.В. перевірено матеріали адміністративного позову у справі № 580/2794/19

за позовом заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури в інтересах Держави

до Староковрайської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області

третя особа без самостійних вимог на предмет позову на стороні позивача філію державної установи «Центр пробації» в Черкаській області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, прийнято ухвалу.

10.09.2019 заступник керівника Золотоніської місцевої прокуратури в інтересах Держави звернувшись до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Староковрайської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, третя особа без самостійних вимог на предмет позову на стороні позивача «Центр пробації» в Черкаській області просить:

- визнати протиправною бездіяльність Староковрайської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області з питання виконання заходів щодо не погодження переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи та видів таких робіт на території ради із Чорнобаївським районним сектором філії державної установи «Центр пробації» у Черкаській області;

- залучити у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача – філію державної установи «Центр пробації» в Черкаській області;

- стягнути судовий збір у сумі 1921 грн з відповідача за реквізитами прокуратури Черкаської області – (ЄДРПОУ 02911119, 18000, м. Черкаси, бул. Шевченка, 286, розрахунковий рахунок 35212034003751, державна казначейська служба України у м. Київ, код банку 820172, код класифікації видатків бюджету – 2800).

Відповідно до частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, зокрема, чи: відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161 цього Кодексу; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом. Вивчивши матеріали позовної заяви, варто зазначити, що вона не відповідає вимогам статті 160, статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому повинна бути залишена без руху для усунення недоліків, з огляду на таке.

З тексту позовної заяви вбачається, що Прокурор звертається до суду у порядку реалізації своїх владних управлінських повноважень, а саме – представництво інтересів держави.

Прокурором не обґрунтовано бездіяльність відповідача, позаяк матеріали справи містять відомості про розгляд питання колегіальним органом щодо погодження переліку об`єктів, на яких порушники здійснюватимуть суспільно корисні роботи, а саме не йдеться про нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом місцевого самоврядування та/або порушення процедури ухвалення рішення.

Відповідно до частини 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з частинами 3, 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у взаємозв`язку з частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора у судовому процесі у адміністративних судах (в тому числі касаційне оскарження судових рішень) стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Згідно з частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

У позові зазначено, що прокурор звертається до суду в інтересах держави самостійно, проте згідно наданого до позовної заяви Положення про Чорнобаївський районний сектор філії Державної установи «Центр пробації» в Черкаській області, якого просить залучити у якості третьої особи, Чорнобаївський районний сектор філії Державної установи «Центр пробації» є органом виконання покарань, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері виконання певних видів кримінальних покарань, не пов`язаних з позбавленням волі, та пробації. Суд зазначає, що у даному положенні відсутні відомості про його затвердження.

З урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави у судах не може тлумачитися розширено. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно обґрунтувати «виключний випадок» за даних обставин щодо ситуації у цій справі. Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий – відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

Захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно, проте таких доказів прокурором не надано. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, що перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Суд зазначає, що прокурор не може вважатися альтернативним суб’єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Відповідно до частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави у суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. З метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: витребувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (Korolev проти Росії від 01.04.2010, № 5447/03; Menchinskaya проти Росії, від 15.01.2009, № 42454/02). ЄСПЛ неодноразово звертав увагу на участь прокурора у суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати у однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «F.W. проти Франції», від 31.03.2005, № 61517/00).

Пункт 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави у суді тільки у виключних випадках, що прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, що є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України). Аналогічна правова позиція зазначена в ухвалі Верховного Суду від 19.07.2018 у адміністративній справі №822/1169/17 (ЄДРСР 75424056) та у постанові від 23.10.2018 у справі № 906/240/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду.

Діяльність прокуратури з урахуванням статті 19 Конституції України та принципу правової визначеності має бути визначена законодавством України. Частина 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не передбачає, що прокуратура самостійно визначає, у чому полягає інтерес держави. Навпаки, зі змісту частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» слідує, що прокуратура: здійснює представництво законних інтересів держави, що визначені безпосередньо законами.

У своїй позовній заяві Прокурор не зазначив такий законний інтерес держави, у якому він уповноважений здійснювати представництво.

У позові Прокурором не обґрунтовано підстави звернення до суду з наданням належних доказів, що би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відсутність виконання вимог щодо статті 23 Закону України «Про прокуратуру» унеможливлює вирішення питання судом щодо відкриття провадження у адміністративній справі на підставі частини 1 статті 169 та частини 7 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно частини 4 статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів).

Законом України від 07.12.2017р. № 2234-VІІІ КУпАП доповнено главою 31-А, зокрема статтею 325-1 КУпАП, якою визначено, що постанова районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду (судді) про накладення адміністративного стягнення у вигляді суспільно корисних робіт надсилається на виконання органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, не пізніше дня, наступного за днем набрання постановою законної сили. Виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт здійснюється шляхом залучення порушників до суспільно корисної праці, вид якої визначається відповідним органом місцевого самоврядування. За виконання суспільно корисних робіт порушнику нараховується плата за виконану ним роботу. Тобто, введення інституту адміністративного покарання у виді суспільно корисних робіт має на меті погашення батьками заборгованості зі сплати аліментів на утримання дитини.

Статтею 325-3 КУпАП встановлено, що на власника підприємства, установи, організації або уповноваженого ним органу за місцем виконання порушником суспільно корисних робіт покладається, у тому числі, погодження з органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері виконання кримінальних покарань, переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, та видів таких робіт та нарахування плати порушнику за виконання суспільно корисних робіт та перерахування її на відповідний рахунок органу державної виконавчої служби для подальшого погашення заборгованості зі сплати аліментів.

Наказом Міністерства юстиції України від 19.03.2013 №474/5, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 21.03.2013 за №457/22989, затверджено Порядок виконання адміністративних стягнень у вигляді громадських робіт, виправних робіт та суспільно корисних робіт (надалі - Порядок). Відповідно до пунктів 11.1, 11.2, 11.5 Порядку виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт покладається на уповноважений орган з питань пробації. Виконання стягнення у вигляді суспільно корисних робіт здійснюється шляхом залучення порушників до суспільно корисної праці, вид якої та перелік об`єктів, на яких порушники повинні виконувати ці роботи, визначається відповідним органом місцевого самоврядування. Щороку на початку року уповноважений орган з питань пробації надсилає запити (додаток 1) до органів місцевого самоврядування та власникам підприємств щодо погодження переліку об`єктів, на яких порушники відбуватимуть суспільно корисні роботи, та видів таких робіт. Пунктом 12.1 Порядку передбачено, що під час виконання постанов суду про застосування суспільно корисних робіт на уповноважений орган з питань пробації покладаються, зокрема погодження з органами місцевого самоврядування та власниками підприємств переліку об`єктів, на яких порушники виконуватимуть суспільно корисні роботи, та видів таких робіт. Згідно з пунктом 13.15 Порядку відповідно до визначеного переліку об`єктів, на яких порушники виконують суспільно корисні роботи, уповноважений орган з питань пробації у десятиденний строк з дня отримання постанови суду (судді) видає порушнику направлення (додаток 21) на один з цих об`єктів. Підпунктом 2 пункту «а» частини 1 статті 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження: сприяння діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, Національної поліції, Національного антикорупційного бюро України, адвокатури і Державної кримінально-виконавчої служби України.

Проте, відповідно до частини 13 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування»: пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно з частини 2 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування»: рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Суд зазначає, що у позові не зазначено які нормативно-правові акти не виконано колегіальним органом – Староковрайською сільською радою Чорнобаївського району Черкаської області, не надано доказів на підтвердження порушення процедури та/або порядку підготовки та розгляду питання на сесії відповідача.

Відповідно до частини 2 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Позовна заява підписана заступником керівника Золотоніської місцевої прокуратури, проте до позову не надано доказів на підтвердження повноважень заступника керівника на підписання даної позовної заяви.

Відповідно до частини 4 статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України позивач зобов`язаний додати до позовної заяви всі наявні в нього докази, що підтверджують обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги (якщо подаються письмові чи електронні докази - позивач може додати до позовної заяви копії відповідних доказів). Письмові докази подаються в оригіналі або належним чином засвідчені копії, якщо інше не визначено Кодексом адміністративного судочинства України. Якщо для вирішення спору має значення лише частина документа, подається засвідчений витяг з нього (частина 2 статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України).

Кодексом адміністративного судочинства України (частини 4, 5 статті 94) передбачено, що копії документів вважаються засвідченими належним чином, якщо їх засвідчено у порядку, встановленому чинним законодавством. Учасник справи, який подає письмові докази в копіях (електронних копіях), повинен зазначити про наявність у нього або іншої особи оригіналу письмового доказу. Учасник справи підтверджує відповідність копії письмового доказу оригіналу, що знаходиться у нього, своїм підписом із зазначенням дати такого засвідчення. Позивачем надано до суду фото(ксеро)копії документів, що не засвідчені у встановленому порядку, оскільки містять підпис іншої особи, не визначеної у позовній заяві у якості особи, що має право підписувати позовні заяви від імені позивача.

Позивач у позові просить залучити у якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача філію державної установи «Центр пробації» в Черкаській області, проте не зазначає на які права та інтереси зазначеної особи може вплинути рішення у даній справі, не надає підтвердження щодо статусу філії.

Згідно частини 1 статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України суд, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтею 160, статтею 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

Керуючись статтями 2, 6-16, 19, 160, 161, 169, 241, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Позовну заяву за позовом заступника керівника Золотоніської місцевої прокуратури в інтересах Держави до Староковрайської сільської ради Чорнобаївського району Черкаської області, третя особа без самостійних вимог на предмет позову на стороні позивача третя особа без самостійних вимог на предмет позову на стороні позивача філію державної установи «Центр пробації» в Черкаській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, залишити без руху.

Позивачем вказані недоліки можуть бути усунуті шляхом:

- подання до суду письмового обґрунтування підстав для звернення до суду (обґрунтування змісту державного інтересу та/або неможливості відповідного органу самостійно звернутися до суду) та зазначенням реквізитів, відповідно до частини 5 статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України щодо особи заявника (Прокурора);

- наданням засвідчених у встановленому порядку доказів, доданих до позовної заяви;

- обґрунтування підстав залучення до розгляду справи третьої особи;

- наданням доказів на підтвердження повноважень на підписання позовної заяви.

Надати позивачеві для усунення вказаних вище недоліків позовної заяви п`ять днів з моменту отримання копії даної ухвали.

У разі невиконання вимог, зазначених в ухвалі, позовна заява буде повернута позивачеві.

Копію ухвали надіслати позивачеві.

Ухвала набирає законної сили з моменту підписання та не оскаржується.

Суддя Л.В. Трофімова