Рішення № 83936366, 22.08.2019, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 серпня 2019 року м. ПолтаваСправа № 440/2487/19

Полтавський окружний адміністративний суд у складі судді Супруна Є.Б., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження справу №440/2487/19 за позовом ОСОБА_1 до Конституційного Суду України про зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

11 липня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Конституційного Суду України, в якому просить зобов`язати відповідача надати йому запитувану в запиті від 10.06.2019 публічну інформацію у вигляді копій конституційних скарг, поданих ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ТОВ "Метро Кеш Енд Кері України", ТОВ "Запорізький завод феросплавів".

В обґрунтування позовних вимог заявник вказує на обставини порушення його права на доступ до публічної інформації через невиправдану, як на його думку, бездіяльність відповідача з приводу надання запитуваних позивачем матеріалів.

Ухвалою судді Полтавського окружного адміністративного суду від 15.07.2019 позовну заяву було залишено без руху у зв`язку з її невідповідністю вимогам статей 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України.

Після усунення недоліків ухвалою судді Полтавського окружного адміністративного суду від 23.07.2019 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи (у письмовому провадженні).

07.08.2019 до суду надійшов відзив на позов, в якому представник відповідача ОСОБА_5 . стверджує про правомірність дій Конституційного Суду, який на запит позивача надав усі можливі документи. Обставини ненадання ж конституційних скарг представник відповідача пов`язує з тим, що такі скарги містять інформацію з обмеженим доступом, яка не підлягає розголошенню. Відповідно до розпорядження голови Конституційного Суду України від 08.02.2016 №8/1/2016-ОД розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, якщо інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом (т. 2 а.с. 87-92).

21.08.2019 від позивача надійшли заперечення на відзив, в яких той вказує, що відповідач не долучив до відзиву копію розпорядження голови Конституційного Суду України від 08.02.2016 №8/1/2016-ОД, а тому неможливо перевірити його зміст. При цьому зауважує, що обмеженню в доступі підлягає інформація, а не документ, у зв`язку з чим Конституційний Суд міг надати документ з ретушуванням такої інформації (т. 2 а.с. 99-100).

Надані відповідачем заперечення на відповідь на відзив від 21.08.2019, аналогічно відзиву на позов, містять твердження про те, що запитувані позивачем конституційні скарги не підлягають наданню, оскільки містять інформацію з обмеженим доступом (т. 2 а.с. 105-114).

Суд розглядає дану справу на підставі частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи за наявними у справі матеріалами, в межах строку, встановленого статтею 263 цього ж Кодексу.

Суд, вивчивши матеріали справи, встановив наступні обставини та відповідні до них правовідносини.

10.06.2019 ОСОБА_1 засобами електронної пошти надіслав до Конституційного Суду запит про надання публічної інформації (т. 1 а.с. 12), в якому просив надати йому копії конституційних скарг, за якими відповідач прийняв рішення, а саме:

1) скарг, поданих громадянами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 , за яким прийнято рішення від 25.04.2019 № 1-р(ІІ)/2019;

2) скарги, поданої громадянкою ОСОБА_4 , за якою прийнято рішення від 15.05.2019 №2-р(ІІ)/2019;

3) скарги, поданої ТОВ "МЕТРО КЕШ ЕНД КЕРІ УКРАЇНА", за якою прийнято рішення від 05.06.2019 № З-р(І)/2019;

4) скарги, поданої ТОВ "Запорізький завод феросплавів", за якою прийнято рішення від 06.06.2019 № 4-р(ІІ)/2019.

У відповідь на запит позивач отримав лист від 14.06.2019 за вих №4-4/1-18/2487, яким його поінформовано про те, що матеріали справ за конституційними скаргами ОСОБА_2 та ОСОБА_3 щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини третьої статті 59 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", за результатами розгляду яких Другим сенатом Конституційного Суду України ухвалено рішення від 25.04.2019 №1-р(ІІ)/2019 та конституційною скаргою ОСОБА_4 щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини другої статті 26 Закону України "Про виконавче провадження" (щодо забезпечення державою виконання судового рішення), за результатами розгляду якої Другим сенатом Конституційного Суду України ухвалено рішення від 15.05.2019 №2-р(ІІ)/2019 розміщено на офіційному веб-сайті Конституційного Суду. Зазначено, що інші запитувані матеріали справ передаються до архіву Суду не пізніше ніж 30 днів з дня прийняття акта Суду, проходять архівне упорядкування, після чого розміщуються на веб-сайті Суду, та, за потреби, можуть бути надіслані на електронну адресу позивача. До листа додано скановані матеріали вищевказаних справ (т. 2 а.с. 7-8).

Крім цього позивачу направлено листа від 04.07.2019 за вих №4/1-12-18/2823, яким йому надіслано наступні копії матеріалів справ:

- за конституційною скаргою ТОВ "МЕТРО КЕШ ЕНД КЕРІ УКРАЇНА" щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень абзаців двадцять четвертого, двадцять п`ятого, двадцять шостого розділу І Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо уточнення деяких положень та усунення суперечностей, що виникли при прийнятті Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні" від 23.03.2017 №1989-VIII, за результатами розгляду якої Першим сенатом Конституційного Суду України ухвалено рішення від 05.06.2019 № 3-р(І)/2019 (справа № 3-391/2018(6048/18);

- за конституційною скаргою Акціонерного товариства "Запорізький завод феросплавів" щодо відповідності Конституції України (конституційності) положення пункту 13 частини першої етапі 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України", за результатами розгляду якої Другим сенатом Конституційного Суду України ухвалено рішення від 05.6.2019 №4-р (11)/2019 (справа № 3-234/2018(3058/18).

Однак, з огляду на те, що в надісланих матеріалах були відсутні тексти самих конституційних скарг, 04.07.2019 позивач надіслав відповідачеві повторний запит, в якому вказав на те, що його цікавлять саме тексти конституційних скарг, а не лише додаткові матеріали у справах (а.с. 73).

Листом від 09.07.2019 №4-4/1-12/2940 позивача повідомлено про те, що йому була надана інформація щодо запитуваних ним конституційних скарг ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ТОВ "МЕТРО КЕШ ЕНД КЕРІ Україна", АТ "Запорізький завод феросплавів" відповідно до частини другої статті 42 Закону України "Про Конституційний Суд України" (а.с. 74).

Не погодившись з позицією відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи позовні вимоги по суті, суд виходить з такого.

Відповідно до частин першої та другої статті 34 Конституції України кожному гарантується право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань. Кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

Разом з тим, відповідно до частини третьої статті 34 Конституції України, здійснення прав на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації не є абсолютним і може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя.

На законодавчому рівні дане право також закріплене у статті 5 Закону України "Про інформацію" від 02.10.1992 №2657-ХІІ (надалі - Закон №2657), відповідно до якої кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.

Зазначені обмеження реалізації права на інформацію кореспондуються з і ще одним конституційним правом, закріпленим у статті 32 Конституції України, відповідно до частин першої та другої якої ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Положення статті 34 Основного Закону України мають неодмінно розглядатися в балансі зі статтею 32 Конституції України, про що зазначав Конституційний Суд України, який у своєму рішенні у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради Черкаської області щодо офіційного тлумачення положень частин першої, другої статті 32, частин другої, третьої статті 34 Конституції України від 20.01.2012 №2-рп дійшов висновку про те, що Конституцією України визначено вичерпний перелік підстав, за наявності яких законами України може передбачатися обмеження прав особи на вільне збирання, зберігання, використання і поширення інформації, оскільки реалізація цих прав не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб, у тому числі й конституційне право особи на невтручання в її особисте і сімейне життя, встановлене частиною першою статті 32 Основного Закону України (абзац шостий пункту 4 мотивувальної частини рішення).

Надаючи офіційне тлумачення положень частин першої, другої статті 32 у системному зв`язку з частиною другою статті 34 Конституції України, Конституційний Суд також дійшов висновку про те, що збирання, зберігання, використання та поширення державою, органами місцевого самоврядування, юридичними або фізичними особами конфіденційної інформації про особу без її згоди є втручанням в її особисте та сімейне життя, яке допускається винятково у визначених законом випадках і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20.01.2012 №2-рп).

Відповідно до статті 1 Закону №2657, інформацією є будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.

Згідно зі статтею 20 зазначеного Закону, за порядком доступу інформація поділяється на відкриту та інформацію з обмеженим доступом. Відкритою є будь-яка інформація, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

Згідно зі статтею 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI (надалі - Закон №2939), відкритою є будь-яка публічна інформація, яка відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Однак, суд зазначає, що коли певна інформація є публічною, це ще не означає, що вона автоматично є відкритою.

Потреба забезпечення об`єктивної рівноваги між вільним доступом до інформації всім, хто того потребує, і захистом інтересів особи, держави, суспільства спричинила законодавче визначення поділу інформації з обмеженим доступом на конфіденційну, таємну та службову (ч. 1 ст. 21 Закону №2657).

За частиною першою статті 6 Закону №2939 інформацією з обмеженим доступом є: конфіденційна інформація; таємна інформація; службова інформація.

Відповідно до частини другої вищевказаної статті обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

- виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

- розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

- шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Обмеження права отримувати інформацію, як складової права на свободу вираження поглядів, відповідно до статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.

Частиною другою статті 21 Закону №2657 передбачено, що конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом.

Закон №2939 в статті 7 визначає конфіденційну інформацію як інформацію, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Також зазначеною статтею передбачено, що не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частинах першій і другій статті 13 цього Закону, однак розпорядники, які володіють такою конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди - лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Надаючи тлумачення частини четвертої статті 23 Закону України "Про інформацію" в редакції від 02.10.1992, якою заборонялося збирання відомостей про особу без її попередньої згоди, за винятком випадків, передбачених законом, Конституційний Суд України зазначив, що дані положення необхідно розуміти через заборону не лише збирання, а й зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її попередньої згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту, прав та свобод людини.

Системний аналіз приведених вище нормативно-правових актів свідчить на користь висновку про те, що у випадку коли документ (заява, звернення, скарга) складений суб`єктом приватного права, то за відсутності його згоди на поширення цього документу це спричинить незаконне втручання у його приватне життя.

Підтвердженням тому є та об`єктивна обставина, що позивач, маючи реальну можливість звернутися безпосередньо до авторів запитуваних ним конституційних скарг з відповідним проханням, цього не зробив або не надав доказів таких звернень суду, згоди від них не отримав, пояснень з цього приводу не надав.

Разом з цим текст конституційної скарги може становити об`єкт права інтелектуальної власності, за розроблення якого сторона понесла певні витрати і має право розпоряджатися ним як об`єктом цивільних правовідносин на власний розсуд, проте не на розсуд ОСОБА_1 , який помилково вважає, що після завершення конституційного провадження на запитувані ним скарги не поширюються обмеження встановлені ч. 4 ст. 42 Закону України "Про Конституційний Суд України".

Відповідно до пункту 3 частини третьої статті 42 Закону України "Про Конституційний Суд України" від 13.07.2017 №2136-VIII (надалі - Закон №2136) Суд на своєму офіційному веб-сайті оприлюднює матеріали судових справ, ухвалені рішення або надані висновки щодо розглянутих Судом справ, окрім матеріалів закритої частини пленарних засідань Сенату чи Великої палати та матеріалів, які містять інформацію з обмеженим доступом.

Саме тому певна інформація стосовно конституційних скарг не розміщується на офіційному веб-сайті Конституційного Суду України і не надається для загального доступу.

Це зумовлено тим, що реалізація особою права на подання конституційної скарги до Конституційного Суду за законом пов`язана із зазначенням цілого ряду персональних даних та інформації, яка може мати ознаки конфіденційності.

Конституційний Суд України у вже згаданому вище рішенні від 20.01.2012 №2-рп дійшов висновку про те, що лише фізична особа, якої стосується конфіденційна інформація, відповідно до конституційного та законодавчого регулювання права особи на збирання зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації має право вільно, на власний розсуд визначати порядок ознайомлення з нею інших осіб, держави та органів місцевого самоврядування, а також право на збереження її у таємниці (абзац другий пункту 3 мотивувальної частини рішення).

Оскільки Конституційний Суд не створює таку інформацію він не є її володільцем, а тому така інформація не може надаватися для ознайомлення третім особам, які не мають жодного відношення до конституційного провадження.

Позивач, аргументуючи свою позицію, апелює до відповідної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Європейський суд).

Однак, звертаючись до відповідної практики ЄСПЛ, необхідно зробити застереження про те, що правові позиції Європейського суду у цьому питанні не є незмінними.

Так, у 1987 році ЄСПЛ розглянув справу "Леандер проти Швеції" (Leander v. Sweden) та дійшов висновку, що порушення статті 10 не було, мотивуючи це тим, що право на свободу одержувати інформацію в основному забороняє Уряду встановлювати будь-якій особі обмеження одержувати інформацію, яку інші особи бажають або можуть бажати повідомити йому. Стаття 10 не дає приватній особі право на доступ до реєстру, який містить інформацію про її особистий стан, і не покладає на Уряд зобов`язання повідомляти цю інформацію приватній особі.

Через два роки ЄСПЛ виніс рішення у подібній за змістом справі "Гаскін проти Сполученого Королівства" (Gaskin v. the United Kingdom), у якому повторив свій висновок, що стаття 10 не передбачає наявність у держави позитивного обов`язку надавати запитану інформацію особі.

Ще однією подібною справою на розгляді ЄСПЛ була справа "Сирбу та інші проти Молдови" (Sirbu and others v. Moldova). В даній справі Європейський суд знову ж таки дійшов висновку про те, що свобода одержувати інформацію, згадана в пункті 2 статті 10 Конвенції, по суті забороняє уряду обмежувати одержання особою інформації, яку інші хочуть чи бажають їй надати. Однак цю свободу не можна тлумачити як накладення на державу за таких обставин, які мають місце в цій справі, позитивних зобов`язань щодо доведення до відома громадськості будь-яких секретних документів або інформації.

В той же час, як визнав сам Європейський суд у справі "Таршашаг о Собадшагйогокерт ("Угорська спілка громадських свобод") проти Угорщини" (Tarsasag А Szabadsagjogokert' v. Hungary), він ,,... нещодавно здійснив крок в бік розширеного тлумачення поняття "свободи одержувати інформацію" (рішення ЄСПЛ у справі "Співдружність матерів Південної Чехії проти Республіки Чехія" від 10.07.2006), і тим самим просунувся вперед на шляху визнання права на доступ до інформації" (пункт 35 рішення).

У даній справі заявник стверджував, що рішення судів Угорщини про відмову йому в доступі до інформації про парламентську скаргу, що перебувала на розгляді Конституційного суду, становить порушення його права на доступ до інформації, яка представляє суспільний інтерес (пункт 3 мотивувальної частини рішення).

Досліджуючи матеріали вищезазначеної справи, ЄСПЛ вирішив перевірити чи було втручання у права заявника передбачене законом, чи переслідувало воно одну або кілька законних цілей і чи було необхідним таке втручання у демократичному суспільстві для досягнення цих цілей. Таким чином Європейський суд погодився з тим, що втручання було передбачене законом, відповідно до змісту пункту 2 статті 10 Конвенції (пункт 32 мотивувальної частини рішення); що таке втручання може вважатись таким, що переслідувало законну ціль захисту прав інших осіб, відповідно до змісту пункту 2 статті 10 Конвенції (пункт 34 мотивувальної частини рішення). В частині ж "необхідності в демократичному суспільстві" ЄСПЛ зазначив, що "Суд вважає зовсім неправдоподібним, щоб якісь відомості про приватне життя депутата, а, значить, відомості із захищеної приватної сфери, могли міститись в його конституційній скарзі. Депутат дійсно повідомив пресу про те, що він подав скаргу, і тому його думка з цього суспільно важливого питання, у принципі, могла бути пов`язана з його особистістю. Разом з тим Суд вважає, що якщо публічні особи зможуть здійснювати цензуру ЗМІ й контролювати суспільні дискусії, посилаючись на свої особисті права і стверджуючи, що їхні думки з державних питань пов`язані з їхньою особистістю й тому є персональними даними, які не можуть бути розкриті без їхньої згоди, це матиме фатальні наслідки для свободи вираження думок в царині політики. На думку Суду, ці міркування не можуть слугувати виправданням втручанню, що стало предметом скарги в цьому випадку" (пункт 37 мотивувальної частини рішення). Виходячи з наведеного ЄСПЛ постановив, що мало місце порушення статті 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Оцінюючи наведене в контексті аргументів автора конституційної скарги, необхідним видається вказати, що відповідно до статті 21 Закону про Конституційний Суд Угорщини від 1989 року № 32 процедура розгляду конституційності вже ухвалених законодавчих актів може бути ініційована будь-якою особою. Таким чином конституційна скарга є єдиною формою звернення до Конституційного Суду Угорщини. Саме виходячи з того, що в справі "Таршашаг о Собадшагйогокерт проти Угорщини" запитувану конституційну скаргу подавав член парламенту (публічна особа) Європейський суд дійшов висновку, що дана інформація не становила відомості із захищеної приватної сфери.

З наведеного випливає висновок про те, що Європейський суд виокремлює, як протилежні, приватну сферу, яка є захищеною від безперешкодного втручання з боку необмеженого кола сторонніх осіб, і публічну сферу, доступ до якої є відкритим за винятком лише тих випадків, коли інше передбачено спеціальним законом.

Оскільки ОСОБА_1 ставить питання про надання йому текстів документів, авторство яких належить фізичним та юридичним особам приватного права, то його дії носять ознаки втручання у сферу приватних інтересів вказаних осіб, що прямо заборонено законом.

За таких обставин суд приходить до висновку про те, що відмовивши позивачеві у наданні на його запити текстів конституційних скарг, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

У зв`язку з цим суд визнає позов ОСОБА_1 безпідставним за усіма мотивами та відмовляє у його задоволенні у повному обсязі.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) до Конституційного суду України (вул. Жилянська, 14, м. Київ, 01033, код ЄДРПОУ 00013534) про зобов`язання вчинити певні дії залишити без задоволення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Другого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня підписання судового рішення з урахуванням положень п.п. 15.5 п. 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Є.Б. Супрун