Рішення № 83701147, 21.11.2018, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Київ

21 листопада 2018 року № 826/16588/16

Окружний адміністративний суд міста Києва в складі головуючого судді Донця В.А., суддів: Костенка Д.А., Шрамко Ю.Т., секретар судового засідання Сом П.А., розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Кабінету Міністрів України,

треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору, на стороні позивача: народний депутат України ОСОБА_2 ; народний депутат України Каплін ОСОБА_3 ; народний депутат України ОСОБА_4 ; ОСОБА_5 ; ОСОБА_6 ,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Верховна Рада України; Міністерство соціальної політики України; Міністерство фінансів України; Міністерство економічного розвитку і торгівлі України; Міністерство охорони здоров`я України,

про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

за участю:

представник Кабінету Міністрів України - Пуленець А.С.;

третьої особи - ОСОБА_5 ;

представник третьої особи Верховної Ради України - Долгов Ю.В.;

представник третьої особи Міністерства економічного розвитку і торгівлі України - Остафійчук А.М.

Короткий зміст позовних вимог.

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом (з урахуванням заяви про зміну підстави позову від 09.08.2017) про:

- визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України зі встановлення розміру прожиткового мінімуму в України на 2017 рік без проведення і врахування результатів науково-громадської експертизи, сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, а також без врахування фактичного розміру прожиткового мінімуму Міністерства соціальної політики України;

- визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України зі встановлення розміру прожиткового мінімуму в України на 2017 рік без проведення і врахування результатів перегляду вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення, а також без врахування фактичного розміру прожиткового мінімуму, розрахованого Міністерством соціальної політики України у цінах місяця, що передує місяцю, в якому встановлено прожитковий мінімум на 2017 рік;

- визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині невжиття заходів для встановлення прожиткового мінімуму в Україні на 2017 рік в порядку та на підставі положень Закону України "Про прожитковий мінімум" - без проведення і врахування результатів перегляду вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення;

- зобов`язання Кабінету Міністрів України вжити передбачені законодавством заходи та реалізувати наявну компетенцію з метою: провести науково-громадську експертизу набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму в Україні; провести перегляд вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення; встановити розмір прожиткового мінімуму в України на 2017 рік в порядку та на підставі положень Закону України "Про прожитковий мінімум", а саме, із врахуванням результатів перегляду вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення та фактичного розміру прожиткового мінімуму, розрахованого Міністерством соціальної політики України за місяць, що передує місяцю, у якому встановлюється прожитковий мінімум на 2017 рік.

Рух справи, розгляд заяв та клопотань.

Ухвалами суду: від 03.11.2016 - відкрито провадження у справі, призначено судовий розгляд справи, залучено третіх осіб - народних депутатів ОСОБА_2 , ОСОБА_7 , ОСОБА_4 та Верховну Раду України; від 14.12.2016 - залучено до участі в справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на сторін позивача - ОСОБА_5 , ОСОБА_6 та третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на сторін відповідача - Міністерство соціальної політики України, Міністерство фінансів України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України та Міністерство охорони здоров`я України; від 15.02.2017 - відмовлено в задоволенні заяви ОСОБА_1 про відвід колегії суддів.

На підставі розпорядження керівника апарату суду про повторний автоматизований розподіл справ та протоколу автоматизованого розподілу справу між суддями, справу передано судді Донцю В.А.

Ухвалами суду: від 16.01.2018 - справу прийнято до провадження, постановлено здійснити розгляд справи колегією суддів, призначено судове засідання; від 24.01.2018 та від 14.02.2018 - відмовлено в задоволені клопотання третьої особи ОСОБА_5 про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції в зв`язку з відсутністю технічної можливості; від 28.02.2018 - задоволено клопотання третьої особи ОСОБА_5 про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції; від 25.05.2018 - задоволено клопотання третьої особи ОСОБА_5 про визнання обов`язкової участі в судовму розгляді справи представників Міністерства соціальної політики України, Міністерства фінансів України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства охорони здоров`я України; від 02.07.2018 - раніше призначене судове засідання на 16.07.2018 призначено на 17.07.2018, у зв`язку з визначенням дати кваліфікаційного оцінювання на 16.07.2018; від 19.09.2018 - відмовлено ОСОБА_6 в задоволенні заяви про вступ у справу в якості третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору.

Відповідно до статті 250 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України) судом проголошено вступну та резолютивні частини рішення.

Судовий розгляд відкладався в зв`язку з клопотаннями третьої особи ОСОБА_5 про участь в судовому засіданні в режимі відеоконференції та її участь в інших судових засіданнях. Судом оголошувались перерви для забезпечення виконання вимог ухвали про обов`язкову участь представників Міністерства фінансів України та Міністерства охорони здоров`я України, для ознайомлення третьої особи ОСОБА_5 з доказами, долученими до судової справи за клопотанням представника Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, а також для підготовки учасників справи до судових дебатів .

Судом відмовлено в прийнятті до розгляду заяви про зміну предмета позову від 18.12.2017 (вх. №93335/17 від 18.12.2017), оскільки заява подана з порушення вимог статті 47 КАС України в частині неподання доказів направлення копії такої заяви та доданих до неї документів іншим учасникам справи.

Також судом відмовлено в задоволенні клопотання третьої особи ОСОБА_5 в залученні до участі в справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, оскільки, за висновком суду, рішення в справі не стосуватиметься повноважень Уповноваженого. Судом також враховано, що відповідно до частини другої статті 52 КАС України з метою захисту прав і свобод людини і громадянина у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини може особисто або через свого представника звертатися до адміністративного суду з позовом, брати участь у розгляді справ за його позовом (заявою), а також на будь-якій стадії розгляду вступати у справу, провадження в якій відкрито за позовами (заявами) інших осіб, подавати апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, у тому числі у справі, провадження в якій відкрито за позовом (заявою) іншої особи. Судом повідомлено Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про розгляд справи та клопотання третьої особи шляхом надіслання повістки-повідомлення із супровідним листом. Заяв, клопотань від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини до суд не надходило.

Мотиви учасників справи.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Кабінетом Міністрів України всупереч вимогам Закону України "Про прожитковий мінімум" встановлено прожитковий мінімум на 2017 рік без проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, що призвело до встановлення необґрунтованого розміру прожиткового мінімуму. В позовній заяві наголошено, що прожитковий мінімум стосується прав та інтересів позивача, оскільки є життєво важливою величиною для оцінки рівня життя в України, встановлення розмірів мінімальної пенсії за віком, визначення права на призначення соціальної допомоги, визначення державних соціальних гарантій і стандартів обслуговування та забезпечення в галузях охорони здоров`я, освіти, соціального обслуговування, формування Державного бюджету України та місцевих бюджетів.

Позивач участі в судовому розгляді справи не взяв, про місце, дату та час судових засідань повідомлявся належним чином. У судовому засіданні, 25.05.2018, позивач позовні вимоги підтримав, повідомив суд про поганий стан здоров`я та про можливість нез`явлення в судові засідання в зв`язку з наведеною причиною. Також у матеріалах справи міститься заява позивача від 11.04.2018 (а.с. 52 Т. 2) про розгляд справи за його відсутності.

Третя особа - ОСОБА_5 позовні вимоги підтримала. Під час судового розгляду ОСОБА_5 наполягала, що порушення процедури регламентованої Законом України "Про прожитковий мінімум" з встановлення прожиткового мінімуму призвело до встановлення несправедливої величини прожиткового мінімуму на 2017 рік, тому дії щодо встановлення такого розміру, бездіяльність в частині незабезпечення дотримання процедури є протиправними.

Третя особа - ОСОБА_6 , у судовому засіданні, 19.09.2018, позовні вимоги підтримав.

Треті особи - народний депутат України ОСОБА_2 ., народний депутат України ОСОБА_7, народний депутат України ОСОБА_4, участь повноважних представників у судовому розгляді справи не забезпечили, про місце, дату та час судових засідань повідомлялись належним чином.

Представник відповідача - Кабінету Міністрів України, проти позову заперечив з підстав, викладених у запереченнях (а.с. 160-164 Т.1). Представник пояснив, що відповідно статей 2, 3 Закону України "Про прожитковий мінімум" повноваженнями щодо формування набору продуктів харчування, набору продовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму в Україні наділені відповідні центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах, в свою чергу, Кабінет Міністрів України не наділений повноваженнями проводити науково-громадську експертизу набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму. На думку представника, Уряд України за результатами висновків вказаних органів уповноважений встановлювати прожитковий мінімум, у тому числі, з урахуванням науково-громадської експертизи. Представник наголосив, що Кабінетом Міністрів України вжито передбачені законодавством заходи зі встановлення прожиткового мінімуму на 2017 рік, зокрема, враховано фінансові можливості бюджетів усіх рівнів, необхідність дотримання економічної безпеки України.

Представником третьої особи - Верховної Ради України, подано письмові пояснення (а.с. 61-66 Т. 1), відповідно до яких заперечено наявність підстав для залучення Верховної Ради України до участі в справі в якості третьої особи, оскільки рішення у справі не може вплинути на права або обов`язки Парламенту. Представником заявлено клопотання про вирішення справи відповідно до встановлених обставин та вимог чинного законодавства України (а.с. 151 Т. 3).

Третя особа - Міністерства соціальної політики України (Мінсоцполітики), подала письмові пояснення від 08.02.217 №2504/0/2-17/16 (а.с. 72-74 Т.1). У судовому засіданні, 19.09.2018, представники підтримали письмові пояснення та просили у задоволенні позовних відмовити. Представники пояснили, що основи для встановлення та застосування прожиткового мінімуму в Україні визначені в Законі України "Про прожитковий мінімум", порядок проведення експертизи визначено постановою від 24.09.1999 №1767 "Про науково-громадську експертизу набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму". Відповідно до цих нормативно-правових актів експертиза проводилась у 1999, 2005, 2010 роках, за результатами яких були підготовлені проекти відповідних постанов Уряду України, зокрема, постановою Кабінету міністрів України від 14.04.2000 №656 затверджені набори, схвалені експертною комісією у 1999 році. Оскільки не були затверджені оновлені набори, схвалені комісією у 2005 та 2010 роках, тому Урядом України в 2000-2016 роках під час визначення розміру прожиткового мінімуму застосовувались набори, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.2000 №656 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення".

У поясненнях зазначено, що Мінсоцполітики забезпечено проведення чергової експертизи в 2015 році, за наслідками якої копії протоколів засідань та оновлених наборів, схвалених експертною комісією, передано Міністерству економічного розвитку України для підготовки відповідної постанови. На основі оновлених наборів, схвалених експертною комісією, прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 №780 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення".

Щодо прожиткового мінімуму, то в поясненнях Мінсоцполітики зазначено про направлення до Міністерства фінансів України, як головного розробника проекту закону України про Державний бюджет України на відповідний рік, необхідні пропозиції для встановлення розміру прожиткового мінімуму, розрахованого відповідно до методології на базі фактичного його розміру та з урахуванням прогнозованого рівня інфляції.

Третьою особою - Міністерством економічного розвитку і торгівлі України (Мінекономрозвитку), подані письмові пояснення від 16.07.2018 №2432-03/1207 (а.с. 168-177 Т. 2). Під час судового розгляду справи представник третьої особи заперечила проти задоволення позовних вимог. За твердженням представника, Мінекономрозвитку вжило всіх необхідних заходів щодо проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору продовольчих товарів і набору послуг, шляхом визначення наукової обґрунтованості норм і нормативів споживання, належного дотримання принципів формування цих наборів за участю соціальних партнерів на виконання пунктів 1, 2 "Порядку проведення науково-громадської експертизи набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.09.1999 №1767. У поясненнях вказується про відсутність компетенції в адміністративного суду вирішувати питання щодо визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині невжиття заходів для встановлення прожиткового мінімуму в Україні на 2017 рік, а також відсутність підстав зобов`язувати Уряд України провести експертизу та встановити прожитковий мінімум, позаяк така експертиза уже була проведена.

Третя особа - Міністерство фінансів України (Мінфін), подала письмові пояснення від 14.02.2017 №31-13030-05-26/4055 (а.с. 78 Т. 1), від 22.10.2018 №13030-05-26/26457-1 (а.с. 173-175 Т. 5), у яких висловлено заперечення щодо позовних вимог. У судовому засіданні, 28.10.2018, представник пояснення підтримав, зазначивши, що під час встановлення розміру прожиткового мінімум враховуються можливості Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення соціальних гарантій, які визначаються на його основі. Так, було враховано необхідність забезпечення обороноздатності країни, стабілізації економічної ситуації, спрямування видатків на вкрай нагальні потреби. В поясненнях також зазначено, що розрахунок прожиткового мінімуму на 2017 рік розраховано з урахуванням прожиткового мінімуму за грудень 2016 року з урахуванням підвищення прогнозного індексу споживчих цін на 2017 рік.

Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши письмові докази, судом установлено.

Статтею 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" від 21.12.2016 №1801-VIII установлено в 2017 році прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць у розмірі з 01.01.2017- 1544 грн., з 01.05. - 1624 грн., з 01.12.2017 - 1700 грн., а для осіб, які втратили працездатність: з 01.01.2017 - 1247 грн., з 01.05.2017 - 1312 грн., з 01.12.2017 - 1373 грн.

Згідно з проектом Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" від 21.12.2016 1801-VIII (подано на розгляд 15.09.2016 номер реєстрації 5000) пропонувалось Верховній Раді України затвердити зазначені розміри прожиткового мінімуму (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60032).

Позивач, вважаючи визначені Кабінетом Міністрів України розміри прожиткового мінімуму на 2017 рік у проекті Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" необґрунтованими, без дотримання визначеної законодавством процедури, звернувся до суду з позовом.

Вирішуючи спір, суд виходить з такого.

Згідно зі статтею 46 Конституції України: громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом (частина перша); це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними (частина друга); пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (частина третя).

Статтею 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" від 05.10.2000 №2017-III, яким визначено правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій, передбачено, що базовим державним соціальним стандартом є прожитковий мінімум, встановлений законом, на основі якого визначаються державні соціальні гарантії та стандарти у сферах доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров`я та освіти.

Закон України "Про прожитковий мінімум" від 15.07.1999 №966-XIV (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин щодо визначення Кабінетом Міністрів України прожиткового мінімуму на 2017 рік) ухвалено відповідно до статті 46 Конституції України, містить визначення прожитковому мінімуму, закладає правову основу для його встановлення, затвердження та врахування при реалізації державою конституційної гарантії громадян на достатній життєвий рівень.

Згідно зі статтею 1 Закону України "Про прожитковий мінімум": прожитковий мінімум - вартісна величина достатнього для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я набору продуктів харчування, а також мінімального набору непродовольчих товарів та мінімального набору послуг, необхідних для задоволення основних соціальних і культурних потреб особистості (частина перша); прожитковий мінімум визначається нормативним методом у розрахунку на місяць на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення: дітей віком до 6 років; дітей віком від 6 до 18 років; працездатних осіб; осіб, які втратили працездатність (частина друга); до осіб, які втратили працездатність, відносяться особи, які досягли встановленого законом пенсійного віку, особи, які досягли пенсійного віку, що дає право на призначення пенсії на пільгових умовах, та непрацюючі особи, визнані інвалідами в установленому порядку (частина четверта).

Статтею 4 Закону України "Про прожитковий мінімум" встановлено: прожитковий мінімум встановлюється Кабінетом Міністрів України після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг (частина перша); порядок проведення науково-громадської експертизи встановлюється на принципах соціального партнерства та затверджується Кабінетом Міністрів України (частина друга); прожитковий мінімум на одну особу, а також окремо для тих, хто відноситься до основних соціальних і демографічних груп населення, щороку затверджується Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України на відповідний рік. Прожитковий мінімум публікується в офіційних виданнях загальнодержавної сфери розповсюдження (частина третя).

Зміст наведених норм дає підстави для висновку, що прожитковий мінімум на відповідний рік визначається Кабінетом Міністрів України нормативним методом у розрахунку на місяць на одну особу та окремо для основних соціальних і демографічних груп населення, зокрема, для осіб, які втратили працездатність, після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг. При цьому набір продуктів харчування та набір непродовольчих товарів визначаються в натуральних показниках, набір послуг - у нормативах споживання не рідше одного разу на п`ять років, що встановлено частиною першою статті 3 Закону України "Про прожитковий мінімум".

У поясненнях Мінсоцполітики зазначено про забезпечення проведення експертизи у 1999, 2005, 2010 та 2015 роках. На підставі експертизи у 2015 році Кабінетом Міністрів України ухвалено постанову від 11.10.2016 №780 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення". Пунктами 2, 3 цієї Постанови визнано таким, що втратив чинність, пункт 1 постанови Кабінету Міністрів України від 14.04.2000 №656 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення", яким затверджені набори продуктів харчування, набори непродовольчих товарів та набори послуг для основних соціальних і демографічних груп населення, а також зобов`язано міністерства, інші центральні органам виконавчої влади привести у тримісячний строк власні нормативно-правові акти у відповідність з Постановою.

У письмових поясненнях Мінсоцполітики зазначено, що оскільки необхідно було внести зміни до "Методики визначення прожиткового мінімуму на одну особу та для осіб, які відносяться до основних соціальних і демографічних груп населення", затвердженої наказом Міністерства праці та соціальної політики України, Міністерства економіки України, Державного комітету статистики України від 17.05.2000 №109/95/157, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 12.06.2000 за №347/4568, основні набори визначені постановою від 11.10.2016 №780 могли стати підставою для розрахунку прожиткового мінімуму після внесення відповідних змін.

Судом встановлено, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.04.2018 у справі №826/3639/17 визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 №780 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення". Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 вказане рішення суду першої інстанції залишено без змін.

У поясненнях Мінфіну йдеться про встановлення прожиткового мінімуму на 2017 рік з урахуванням можливості Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення соціальних гарантій, які визначаються на його основі та необхідності дотримання економічної безпеки України. При цьому розрахунок прогнозного розміру прожиткового мінімуму на 2017 рік здійснено на підставі затвердженого в Законі України "Про державний бюджет України на 216 рік" розміру прожиткового мінімуму в грудні 2016 рок з урахуванням його підвищення темпами, що на два відсоткових пункти перевищують показники прогнозного індексу споживчих цін на 2017 рік.

Як убачається зі змісту письмових заперечень Кабінету Міністрів України та пояснень Мінекономрозвитку, наведена обставина щодо здійснення розрахунку прожиткового мінімуму на 2017 рік з урахуванням прожиткового мінімуму передбаченого в останньому місяці попереднього року та прогнозованого індексу споживчих цін на 2017 рік, не заперечується та не спростовується.

Отже, суд констатує, що прожитковий мінімум на 2017 рік встановлено не на підставі науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, які мали бути визначені відповідним центральним органом виконавчої влади не рідше одного разу на п`ять років згідно зі статтями 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум". Під час визначення прожиткового мінімуму на 2017 рік не застосовувався нормативний метод, як це встановлено статтею 1 Закону України "Про прожитковий мінімум", натомість враховано можливості Державного бюджету України. Слід звернути увагу, що заперечення відповідача та пояснення третіх осіб Мінсоцполітики, Мінекономрозвитку, Мінфіну дають підстави дійти висновку, що під час визначення прожиткового мінімуму на 2017 рік не було враховано постанову Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 №780, якою затверджено набори продуктів харчування, набори непродовольчих товарів та набори послуг для основних соціальних і демографічних груп населення, зокрема, визначено необхідні нормативи споживання. Крім того, проект Закону України "Про державний бюджет на 2017 рік" з відповідними розмірами прожиткового мінімуму подано на розгляд до Парламенту 19.09.2019.

Основною підставою для відмови в задоволенні позовних вимог Мінфіном зазначено необхідність забезпечення економічної безпеки держави, необхідність вишукання ресурсів для забезпечення обороноздатності країни та стабілізації економічної ситуації.

Відповідно до пункту 6 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання. Аналогічні повноваження надані Уряду України абзацом чотирнадцятим пункту 1 частини першої статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27.02.2014 №794-VII (у редакції, чинній на час подання проекту Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" на розгляд до Верховної Ради України).

Згідно зі статтею 95 Конституції України: бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами (частина перша); виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків (частина друга); держава прагне до збалансованості бюджету України (частина третя).

Статтею 96 Конституції України встановлено: Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин - на інший період (частина перша); Кабінет Міністрів України не пізніше 15 вересня кожного року подає до Верховної Ради України проект закону про Державний бюджет України на наступний рік. Разом із проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року (частина друга).

Конституційний Суд України в Рішенні від 25.01.2012 №3-рп/2012, надаючи тлумачення частинам першій, третій статті 95 Конституції України у системному зв`язку з положеннями статті 3, частини першої статті 17, частини третьої статті 22, статей 46, 48 Основного Закону зазначив, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов`язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості. Також у цьому Рішенні надано тлумачення частині другій статті 96, пунктам 2, 3, 6 статті 116 Конституції України, за яким повноваження Кабінету Міністрів України щодо розробки проекту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов`язані з його функціями, в тому числі щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах. Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

У Рішенні Конституційного Суду України від 27.11.2008 №26-рп/2008 зазначено, що в аспекті конституційного подання положення частини третьої статті 95 Конституції України "держава прагне до збалансованості бюджету України" у системному зв`язку з положеннями частини другої цієї статті, статті 46 Конституції України треба розуміти як намагання держави при визначенні законом про Державний бюджет України доходів і видатків та прийнятті законів, інших нормативно-правових актів, які можуть вплинути на доходну і видаткову частини бюджету, дотримуватися рівномірного співвідношення між ними та її обов`язок на засадах справедливого, неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами, територіальними громадами враховувати загальносуспільні потреби, необхідність забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя.

На думку суду, наведене правове регулювання з урахуванням тлумачення Конституційного суду України дає підстави дійти висновку, що визначення в проекті закону України про Державний бюджет України розмірів прожиткового мінімуму на відповідний рік належить до дискреційних повноважень Уряду України. Під час визначення розміру Уряд України, прагнучи до збалансованості бюджету, повинен враховувати доходи, витрати, економічну ситуації, необхідність передбачення витрат на оборону країни, соціальне забезпечення. Разом з тим, наведене не позбавляє обов`язку Кабінет Міністрів України дотримуватись вимог Закону України "Про прожитковий мінімум" під час визначення прожиткового мінімуму на відповідний рік у проекті закону України про Державний бюджет України. Принцип здійснення повноважень відповідно до закону встановлено частиною другою статті 19 Конституції України.

У запереченнях Кабінету Міністрів України зазначено про відсутність повноважень проводити науково-громадські експертизи набору продуктів харчування, набору товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, а лише передбачено повноваження встановлювати прожитковий мінімум. Також зазначається, що проект постанови Уряду України "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення" було підготовлено наприкінці 2015 року, проте в зв`язку зі зміною складу Кабінету Міністрів України відповідний проект було повторно направлено на погодження керівникам заінтересованих керівників центральних органів виконавчої влади.

За висновком суду, наведена обставина не може бути визнана поважною для визначення в проекті Закону України "Про Державний бюджет України" прожиткового мінімуму без урахування вимог статей 1, 3, 4 Закону України "Про прожитковий мінімум".

Згідно з частиною першою статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Частиною другою статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" встановлено, що Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Параграфом 38 "Регламенту Кабінету Міністрів України", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 №950 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 09.11.2011 №1156 зі змінами, чинними на час обрання 14.04.2016 Прем`єр-міністром України Гройсмана В.Б. та формування Уряду України) встановлювалось, що розробник визначає строк погодження проекту акта Кабінету Міністрів заінтересованими органами виходячи із складності та обсягу проекту з урахуванням строків виконання завдань, установлених актами законодавства, протокольними рішеннями Кабінету Міністрів, але не більш як 10 робочих днів.

Проект Закону України "Про державний бюджет України на 2017 рік" подано на розгляд до Верховної Ради України 19.09.2016.

З огляду на таке правове регулювання та відсутність доказів щодо здійснення заінтересованими керівниками центральних органів виконавчої влади погодження проекту постанови Кабінет Міністрів України "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення" протягом квітня-вересня 2016 року, суд вважає доводи відповідача щодо об`єктивності причин неможливості ухвалення вказаного проекту постанови необґрунтованими. Кабінет Міністрів України повинен був забезпечити ухвалення постанови щодо затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення відповідно до Закону України "Про прожитковий мінімум" до подання проекту Закону України "Про державний бюджет України на 2017 рік", що дало б можливість визначити прожитковий мінімум в порядку та спосіб, передбачені Законом України "Про прожитковий мінімум". При цьому суд наголошує, що прожитковий мінімум є базовим державним соціальним стандартом, від розміру якого залежить розмір пенсії та інших соціальних виплат. Встановлення необґрунтованого розміру прожиткового мінімуму є порушенням статті 46 Конституції України щодо забезпечення мінімальних соціальних стандартів. Навіть після затвердження постанови від 11.10.2016 №780 "Про затвердження наборів продуктів харчування, наборів непродовольчих товарів та наборів послуг для основних соціальних і демографічних груп населення". Уряд України не вчинялось жодних дій для приведення розмірів прожиткового мінімум до вимог Закону України "Про прожитковий мінімум".

Третя особа ОСОБА_5 наголосила, що визначення прожиткового мінімуму без проведення експертизи призвело до суттєвого зменшення прожиткового мінімум, визначеного Законом України "Про Державний Бюджет України на 2017 рік" у порівняння з фактичним розміром за даними Мінсоцполітики. Наприклад, за даними Мінсоцполітики (https://www.msp.gov.ua/timeline/Pokazniki-socialnoi-sferi.html) прожитковий мінімум з січня 2017 року становив - 2729 грн. (для осіб, які втратили працездатність - 2318 грн.), з травня 2017 року - 2930 грн. (для осіб, які втратили працездатність - 2493 грн.), у грудні 2017 року - 3091 грн. (для осіб які втратили працездатність 2605 грн.). Водночас, Законом України "Про державний бюджет України на 2017 рік" прожитковий мінімум у січень 2017 року становив - 1544 грн. (для осіб, які втратили працездатність - 1247 грн.), з травня 2017 року - 1624 грн. (для осіб, які втратили працездатність - 1312 грн.), у грудні 2017 року - 1700 грн. (для осіб які втратили працездатність - 1373 грн.).

Враховуючи наведене, суд вважає обґрунтованими є доводи позивача та третьої особи ОСОБА_5 про визначення Кабінетом Міністрів України в проекті Закону України "Про державний бюджет України на 2017 рік" прожиткового мінімуму без дотримання вимог Закону України "Про прожитковий мінімум" нормативним методом після проведення науково-громадської експертизи для формування набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, яка повинна проводитись не рідше п`яти років.

Відповідно, позовні вимоги про: визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України зі встановлення розміру прожиткового мінімуму в України на 2017 рік без проведення і врахування результатів науково-громадської експертизи, сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму, а також без врахування фактичного розміру прожиткового мінімуму Міністерства соціальної політики України; визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України зі встановлення розміру прожиткового мінімуму в України на 2017 рік без проведення і врахування результатів перегляду вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення, а також без врахування фактичного розміру прожиткового мінімуму, розрахованого Міністерством соціальної політики України у цінах місяця, що передує місяцю, в якому встановлено прожитковий мінімум на 2017 рік; визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України в частині невжиття заходів для встановлення прожиткового мінімуму в Україні на 2017 рік в порядку та на підставі положень Закону України "Про прожитковий мінімум" - без проведення і врахування результатів перегляду вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення, підлягають задоволення в частині визнання протиправними дій Уряду України щодо визначення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2017 рік без дотримання вимог Закону України "Про прожитковий мінімум".

Щодо вимоги про зобов`язання Кабінету Міністрів України вжити передбачені законодавством заходи та реалізувати наявну компетенцію з метою: провести науково-громадську експертизу набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг для встановлення прожиткового мінімуму в Україні; провести перегляд вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення; встановити розмір прожиткового мінімуму в України на 2017 рік в порядку та на підставі положень Закону України "Про прожитковий мінімум", а саме, із врахуванням результатів перегляду вмісту наборів непродовольчих товарів, продуктів харчування та послуг для основних соціально-демографічних груп населення та фактичного розміру прожиткового мінімуму, розрахованого Міністерством соціальної політики України за місяць, що передує місяцю, у якому встановлюється прожитковий мінімум на 2017 рік, то суд вважає, що такі вимоги задоволенню не підлягають.

Суд погоджується з доводами відповідача, що відповідний обов`язок покладений на центральні органи виконавчої влади. Згідно зі статтею 3 Закону України "Про прожитковий мінімум" набір продуктів харчування формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я, з використанням нормативів фізіологічної потреби організму людини в продуктах харчування виходячи з їх хімічного складу та енергетичної цінності, з урахуванням рекомендацій Всесвітньої організації охорони здоров`я (частина друга); набір непродовольчих товарів формується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного розвитку, з використанням нормативів забезпечення засобами гігієни, медикаментозними засобами, засобами захисту організму людини від впливу навколишнього середовища, а також засобами для влаштування побуту (частина третя). Водночас до компетенції Уряду України віднесено встановлення прожиткового мінімуму після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг (стаття 4 частини першої вказаного Закону). Крім того, прожитковий мінімум встановлюється законом на відповідний рік, однак Закон України "Про державний бюджет України на 2017 рік" втратив чинність, зокрема щодо визначення прожиткових мінімумів.

Позивачем додано до судової справи науковий висновок спеціаліста ОСОБА_8 (психолога, юриста, фахівця в галузі математики) від 02.04.2018.

Відповідно до частини першої статті 70 КАС України спеціалістом є особа, яка володіє спеціальними знаннями та навичками, необхідними для застосування технічних засобів, і призначена судом для надання консультацій та технічної допомоги під час вчинення процесуальних дій, пов`язаних із застосуванням таких технічних засобів (фотографування, складання схем, планів, креслень, відбору зразків для проведення експертизи тощо).

Отже, доданий висновок спеціаліста не відповідає завданням, визначеним наведеною нормою КАС України, тому судом не враховується.

Щодо порушеного права позивача, то суд зазначає, що відповідно частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Зі змісту статті 6 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", статей 1, 2 Закону України "Про прожитковий мінімум" вбачається, що розмір прожиткового мінімуму впливає на визначення державних соціальних гарантій, стандартів у сферах доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров`я, загальної оцінки рівня життя в Україні, що є основою для реалізації соціальної політики та розроблення окремих державних соціальних програм, на розмір пенсії за віком, соціальної допомоги, а також повинен бути достатнім для забезпечення нормального функціонування організму людини, збереження його здоров`я.

Як убачається з матеріалів справи, позивач є пенсіонером за віком, інвалідом другої групи, тому суд доходить висновку, що прожитковий мінімум стосується прав, інтересів позивача, зокрема в частині розміру пенсії, соціальних виплат, допомог.

Щодо обраного способу захисту в частині визнання протиправними дій, то такий спосіб захисту відповідає пункту 3 частині першій статті 5 КАС України. На думку суду, визнання протиправними дій Кабінету Міністрів України щодо встановлення прожиткового мінімум на 2017 рік без урахуванням вимог Закону України "Про прожитковий мінімум" не відновлює порушеного інтересу позивача на отримання обґрунтованого прожиткового мінімуму на 2017 рік. Водночас, ураховуючи обраний спосіб захисту, визнання судом протиправним визначення відповідачем розміру прожиткового мінімуму на 2017 рік без дотримання вимог Закону України "Про прожитковий мінімум" є достатнім для констатації правомірності вимог позивача на визначення розміру прожиткового мінімуму в 2017 року Кабінетом Міністрів України з обов`язковим дотриманням вимог Закону України "Про прожитковий мінімум", зокрема після проведення науково-громадської експертизи сформованих набору продуктів харчування, набору непродовольчих товарів і набору послуг, тому такі вимоги підлягають задоволенню (наприклад, постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 11.09.2018 справа 826/5661/16).

На думку суду, позивачем дотримано шестимісячного строку звернення до суду, встановленого статтею 99 КАС України, позаяк про порушене право позивач міг дізнатись після направлення проекту Закону України "Про державний бюджет України на 2017 рік", 19.09.2016, на розгляд до Верховної ради України, водночас позов зареєстровано судом 24.10.2016, тобто в межах строку.

Відповідно до частини третьої статті 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Як убачається з матеріалів справи, позивач звільнений від сплати судового збору на підставі пункту 9 статті 5 Закону України "Про судовий збір" від 08.07.2011 №3674-VI (з наступними змінами та доповненнями). Оскільки сторонами не надано доказів понесення судових витрат, такі витрати присудженню не підлягають.

Керуючись статтею 246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Позов задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Кабінету Міністрів України щодо визначення розміру прожиткового мінімуму в Україні на 2017 рік без дотримання вимог Закону України "Про прожитковий мінімум".

У задоволенні решти позову відмовити.

Позивач - ОСОБА_1 (адреса проживання: АДРЕСА_1 ).

Відповідач - Кабінет Міністрів України (місцезнаходження: 01008, місто Київ, вулиця Грушевського, будинок 12/2).

Відповідно до статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено в день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження - якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Згідно зі статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Підпунктом 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" передбачено, що до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. У разі порушення порядку подання апеляційної чи касаційної скарги відповідний суд повертає таку скаргу без розгляду.

Повний текст рішення складено 12 серпня 2019 року.

Головуючий суддя В.А. Донець

Судді Д.А. Костенко

Ю.Т. Шрамко