Рішення № 83545774, 29.07.2019, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2019 року м. ПолтаваСправа № 440/1242/19

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді – Головка А.Б.,

за участю:

секретаря судового засідання – Крутько О.В.

представника позивача – Семенка Б.М.,

представників відповідача – Лебідь О.П., Заскоки А.І.,

розглянув у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Департаменту фінансів Полтавської обласної державної адміністрації до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги.

В С Т А Н О В И В:

04 квітня 2019 року позивач Департамент фінансів Полтавської обласної державної адміністрації звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги від 04.01.2019 № 04-08-15/124 "Щодо усунення порушень законодавства".

В обґрунтування позову вказує, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Представник позивача у судовому засіданні підтримав позовні вимоги, просив їх задовольнити.

Представники відповідача у судовому засіданні заперечували проти позову, просили відмовити у його задоволенні. У відзиві на позов відповідач вказує на те, що оскільки, оскаржувана вимога вказує на недоотримані обласним бюджетом доходи, що є збитками в розумінні п.2 ч.2 ст. 22 Цивільного кодексу України відповідно до практики Верховного Суду вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання; про відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю, а правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не адміністративний позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків, яка не породжує безпосередньо права чи обов`язки для цієї установи, оскільки обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки /а.с. 140-146/.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, суд дійшов до наступних висновків.

У період з 30.10.2018 по 10.12.2018 посадовими особами Східного офісу Держаудитслужби відповідно до п. 3.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби У країни на IV квартал 2018 року контрольно-ревізійної роботи проведено ревізію Полтавського обласного бюджету за період з 01.01.2016 по 30.09.2018.

За результатами проведеної ревізії складено акт ревізії Полтавського обласного бюджету за період з 01.01.2016 по 30.09.2018, який у порядку встановленому чинним законодавством підписано Директором Департаменту фінансів Полтавської обласної державної адміністрації.

Ревізією виконання дохідної частини обласного бюджету встановлено, що внаслідок неперерахування частини чистого прибутку з комунальними підприємствами, без відповідного погодження з комісією з питань бюджету та управління майном Полтавської обласної ради, чим не дотримано вимоги п. 18 рішень обласної ради від 24.12.2015 № 24 «Про обласний бюджет на 2016 рік» та від 2З.12.2016№321 «Про обласний бюджет на 2017 рік» обласним бюджетом недоотримано протягом 2016-2017 років 1,18 тис. грн. (2016 рік - 1,05 тис. грн., 2017 рік - 0,13 тис.грн.), а саме від: Видавництва «Кобеляки» за результатами діяльності у 2016 році - 0,85 тис.грн.; Видавництва «Гадяч» за результатами діяльності у 2016 році - 0,20 тис.грн.; Видавництва «Полтавський літератор» за результатами діяльності у 2017 році - 0,13 тис.грн.

Також, при відсутності підстав для звільнення «Полтаватеплоенерго» від перерахування до обласного бюджету частини чистого прибутку, внаслідок спрямування цих коштів не на капітальні видатки, чим недотримано вимоги п.18 рішення Полтавської обласної ради від 24.12.2015 № 24 « Про обласний бюджет на 2016 рік», обласним бюджетом недоотримано доходів на суму 1 654,61 тис. грн.

Перевіркою повноти нарахування орендної плати за водні об`єкти встановлено, що в результаті не врахування при розрахунку вартості орендної плати водних об`єктів, щорічного коефіцієнту індексації, чим порушено п.6 Методики № 236, ст.629 Цивільного Кодексу від 16.01.2003 № 435-IV в частині обов`язковості виконання сторонами договору, обласним бюджетом недоотримано доходів за період з 01.01.2016 по 30.09.2018 на загальну суму 757,67 тис.грн. (2016 рік - 319,19 тис. грн., 2017 рік - 290,08 тис.грн., 9 місяців 2018 року - 148,48 тис.грн.).

04.01.2019 № 04-08-15/124 Східним офісом Держаудитслужби, відповідачем, на адресу Позивача надіслано вимогу щодо усунення порушень законодавства.

Вважаючи дії Східного офісу Держаудитслужби щодо винесення вимоги від 04.01.2019 № 04-08-15/124 неправомірними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Оцінюючи обґрунтованість позовних вимог, суд дійшов до наступних висновків.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII).

Відповідно до ст.2 Закону №2939-XII (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення погреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Статтею 4 цього ж Закону передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.8 Закону №2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників; відповідністю взятих бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі); веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Положеннями ч.1 ст.10 Закону №2939-XII визначені повноваження органу державного фінансового контролю під час проведення перевірки, а саме: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення процедур державних закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (п.1); одержувати від службових і матеріально відповідальних осіб об`єктів, що контролюються, письмові пояснення з питань, які виникають у ході здійснення державного фінансового контролю (п.6); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (п.7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п.10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п.13).

Відповідно до п.1 «Положення про Державну аудиторську службу України» затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (далі - Положення №43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Основними завданнями Держаудитслужби є, зокрема, здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів (пп.1 п.3 Положення №43).

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання, визначено «Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами», затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550).

Відповідно до п.2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п.16 Порядку №550 ревізія проводиться шляхом: документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об`єкта контролю, пов`язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності.

Згідно з пп.9 п.4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів: застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до п.50 вказаного Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Водночас, відповідно до вимог пп.16 п.6 цього ж Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Наведені вище норми кореспондуються з приписами п.7 ст.10 Закону №2939-XII, згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Частиною 2 ст.15 Закону №2939-XII встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Виходячи з аналізу наведених правових норм, органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень, при цьому, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган держфінконтролю визначає їх розмір та звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

При цьому, на переконання суду, виявлені під час перевірки суми недоотриманого бюджетом доходу, є нічим іншим як збитками заподіяними такому бюджету.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Наведені норми закріплюють право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

З аналізу оскаржуваної вимоги Східного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України від 04.01.2019 №04-08-15/124 «Щодо усунення порушень законодавства» вбачається, що вона стосується фінансових порушень в частині недоотримання обласним бюджетом доходів.

Враховуючи, що виявлені під час перевірки фінансові порушення, які призвели до недоотримання обласним бюджетом доходів, є нічим іншим як збитками заподіяними такому бюджету, суд приходить до висновку, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, натомість такі збитки можуть бути відшкодовані у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного, суд дійшов висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Разом з тим, в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

З матеріалів справи вбачається, що позовні вимоги стосуються виключно визнання неправомірною вимоги щодо усунення порушень, складеної за наслідками перевірки, які не породжують жодних правових наслідків чи обов`язків для позивача, а тому не мають ознак рішень (нормативно-правових актів або правових актів індивідуальної дії), оскарження яких здійснюється за нормами Кодексу адміністративного судочинства України.

У справі, що розглядається Східний офіс Держаудитслужби Державної аудиторської служби України пред`явило вимоги, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір. Так як, збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги протиправною та її скасування.

Такий висновок відповідає правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справах №№ 21-601а14, 21-603а14, від 27 січня 2015 року у справі №21-436а14, від 02 грудня 2015 року у справі №21-3609а15 (№826/80/13-а) та Верховним Судом від 20 лютого 2018 у справі №822/2087/17 (№К/9901/5402/17), від 30 січня 2018 року у справі №806/999/14 (К/9901/1862/18), від 08 травня 2018 у справі №802/458/14-а (№К9901/6190/18, К9901/6191/18), від 25 травня 2018 року у справі №810/4712/14 (№К/9901/17291/18), які, в силу вимог ч. 5 ст.242 КАС України враховуються судом при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Таким чином, позовні вимоги Департаменту фінансів Полтавської обласної державної адміністрації задоволенню не підлягають.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В:

Відмовити в задоволенні позову Департаменту фінансів Полтавської обласної державної адміністрації до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017 року.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 02 серпня 2019 року.

Суддя А.Б. Головко