Рішення № 83436719, 30.07.2019, Львівський окружний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

справа №1.380.2019.003126

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 липня 2019 року

м. Львів

Львівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Сакалоша В.М.,

секретаря судового засідання Гулкевича В.О.;

за участю:

представника позивача Когут О .М.,

представника відповідача Кохана О.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові адміністративну справу за позовом Карпатського відділення інституту геофізики ім. Субботіна С.І. Національної Академії Наук України до Виконавчого комітету Львівської міської ради за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Департаменту містобудування Львівської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення,-

В С Т А Н О В И В:

На розгляд Львівського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Карпатського відділення інституту геофізики ім. Субботіна С.І. Національної Академії Наук України до Виконавчого комітету Львівської міської ради у якій просить суд: визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради №479 від 17.05.2019 "Про скасування наказу директора Департаменту містобудування №130 від 20.04.2015".

Ухвалою судді від 27.06.2019 відкрито провадження в адміністративній справі та залучено до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Департамент містобудування Львівської міської ради.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на підставі наказу директора департаменту містобудування Львівської міської ради № 130 від 20.04.2015 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського,19», було розроблено робочий проект та 13.04.2017 Інспекцією ДАБК у м. Львові зареєстровано Декларацію про початок виконання будівельний робіт.

Водночас, відповідачем, необґрунтовано прийнято оскаржуване рішення № 479 від 17.05.2019 "Про скасування наказу директора Департаменту містобудування № 130 від 20.04.2015". Позивач не погоджується з таким рішенням у зв`язку з тим, що відповідач не має повноважень згідно п. 3 ч. 2 ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» скасовувати наказ Департаменту містобудування, оскільки такий видано в межах делегованих повноважень виконавчим органом місцевого самоврядування, та відповідно такий є обов`язковим до виконання на території м. Львова. Зважаючи на викладене, позивач просить визнати протиправним та скасувати оскаржуваний наказ, оскільки дії відповідача вважає недобросовісними та непропорційними щодо несприятливих наслідків для позивача.

Відповідач надав суду відзив на позовну заяву (вх. № 24904 від 15.07.2019). На заперечення позовних вимог у відзиві зазначено наступне. Виконавчий комітет Львівської міської ради діяв відповідно до законодавства України, наданих повноважень, а тому оскаржуване рішення прийняте відповідно до чинного законодавства та є законним і не порушує права позивача. Зазначає, що відповідно п. 3.7 Положення про виконавчий комітет Львівської міської ради, до повноважень виконавчого комітету віднесено скасування або зміна актів районних адміністрацій, департаментів, управлінь, відділів інших виконавчих органів міської ради, а також їх посадових осіб, в тому числі і Департаменту містобудування.

23.07.2019 ухвалою судді вжито заходи забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 479 від 17.05.2019 «Про скасування наказу директора департаменту містобудування від 20.04.2015 № 130».

Позивач у клопотанні (вх. № 27041 від 30.07.2019) додатково на обґрунтування позовних вимог зазначив, що компетентним органом, який уповноважено державою здійснювати перевірку та приймати рішення щодо скасування містобудівних умов та обмежень є інспектори будівельного нагляду а не виконавчий комітет відповідної ради.

У судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав у повному обсязі, просив позов задовольнити з підстав викладених у позовній заяві.

Представник відповідача у судовому засіданні проти позову заперечив, просив відмовити у задоволенні позовних вимог повністю

Третя особа участь представника у судове засідання не забезпечила, була належним чином повідомлена про дату, час та місце розгляду справи. Пояснень по суті спору суду не надала, клопотань про розгляд справи без участі представника до суду не надходило.

Заслухавши пояснення сторін, всебічно та повно з`ясувавши обставини справи та дослідивши наявні у матеріалах справи докази, при вирішенні даного спору суд виходив з наступного.

Судом встановлено, наказом директора Департаменту містобудування Львівської міської ради № 130 від 20.04.2015 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського,19» затверджено містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського,19. Також наказом встановлено вимоги про отримання Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України у встановленому законом порядку технічних умов на інженерне забезпечення об`єкта та розробку у спеціалізованій проектній організації або архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат, робочий проект та провести його експертизу відповідно вимог чинного законодавства. Контроль за виконанням рішення покладено на заступника міського голови з питань містобудування та інфраструктури.

На виконання зазначеного наказу розроблено робочий проект а також 13.04.2017 Інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю зареєстровано Декларацію про початок виконання будівельних робіт № ЛВ083171030321, на будівництво багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями і підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського, 19 у м . Львові .

Рішенням Виконавчого комітету Львівської міської ради № 479 від 17.05.2019 «Про скасування наказу директора департаменту містобудування від 20.04.2015 № 130» скасовано наказ директора Департаменту містобудування Львівської міської ради № 130 від 20.04.2015 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво Карпатським відділенням інституту геофізики ім. С.І. Субботіна Національної Академії Наук України багатоквартирного житлового будинку з офісними приміщеннями та підземним паркінгом на вул. І. Горбачевського,19».

Не погоджуючись з вищезазначеним рішення, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Однією із основних засад (принципів) адміністративного судочинства відповідно до п.4 ч. 3 ст. 2 КАС України є змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає, згідно преамбули, Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (ч. 1 ст. 144).

На основі цього положення Конституції України в Законі України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що у формі рішень приймаються нормативні та інші акти.

Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009).

Актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов`язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб`єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування.

Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов`язки. Такі акти стосуються конкретних суб`єктів правовідносин (фізичних осіб та/чи юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування.

Подібне передбачено п.п. 18, 19 ч.1 ст. 4 КАС України.

З огляду на наведене, предметом оскарження є рішення, яке має ознаки саме ненормативного акту органу місцевого самоврядування.

Зазначене твердження не суперечить висновку Великої Палати Верховного Суду зробленого в мотивувальній частині постанови від 30 травня 2018 року (справа №127/16433/17 Провадження №11-461апп18).

Згідно із частиною другою статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

За змістом статті 19 Конституції України та статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією.

Основними вимогами до рішення суб`єкта владних повноважень в спірних правовідносинах є законність такого рішення (застосування норм матеріального права) та дотримання при його прийнятті вимог процедурних норм (норм, які встановлюють процедуру прийняття даного рішення).

Відповідно до ч. 1 ст. 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Згідно ч. 3 с. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

Повноваження департаменту містобудування Львівської міської ради визначаються «Положенням про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради», затвердженого ухвалою міської ради від 19.10.2006 № 219 (чинним на момент винесення наказу, що скасований оскаржуваним рішенням).

Пунктом 86 Розділу ХІ згаданого Положення до повноважень департаменту містобудування віднесено видачу наказів про затвердження вимог до архітектурно-планувальної частини проекту, що є документом, який визначає комплекс архітектурно-технічних вимог та умов проектування об`єкта у разі проектування та реконструкції окремих частин будівлі, споруди (у разі зміни функцій житлового приміщення на нежитлові, виробничі або навпаки, зміни техніко-економічних показників), реконструкції, реставрації, ремонту, пристосування пам`яток культурної спадщини національного, місцевого значення. Порядок розробки, надання, форму та зміст вимог до архітектурно-планувальної частини проекту визначає виконавчий комітет.

Отже, нормами положення чітко розмежовано повноваження департаменту та виконавчого комітету щодо правовідносин погоджувального характеру в містобудівній галузі.

Одночасно абз.абз. 2, 3 вступу Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради, визначено, що воно є нормативним актом, що визначає повноваження, а також межі відповідальності виконавчих органів міської ради. Положення розмежовує повноваження між виконавчим комітетом, департаментами, управліннями, відділами, іншими виконавчими органами ради у межах повноважень, наданих Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими нормативними актами виконавчих органів міської ради. Це Положення визначає повноваження щодо прийняття розпорядчих документів.

Згідно п. 15 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень. Вищенаведене спростовує покликання відповідача на положення п. 3 ч. 2 ст. 52 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

З сукупного аналізу норм чинного законодавства, суд також дійшов до висновку, що виконавчі органи (управління, відділи) є апаратом ради та підпорядковуються сільському, селищному, міському голові, оскільки він має виключні одноосібні повноваження щодо призначення та звільнення керівників виконавчих органів. Тому виконавчі органи не потрібно ототожнювати з виконавчим комітетом, який є колегіальним, самостійним і незалежним органом з відповідним правовим статусом. На відміну від виконавчих органів, виконавчий комітет приймає в межах своїх повноважень рішення, які є складовою частиною локальних (місцевих) нормативно-правових актів.

Відповідно до п. 5 рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 р. №7-рп/2009, передбачено, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність. Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами. Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

З зазначеного вище випливає, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Як вбачається з обставин справи, позивачем виконані вимоги наказу директора Департаменту містобудування Львівської міської ради № 130 від 20.04.2015.

Судом при розгляді справи встановлено, що відповідач у рішення посилається на Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», ДБН 360=92 «Планування та забудова міських і сільських поселень» та Земельний кодекс України, однак жодним чином не обґрунтовує невідповідність наказу нормам відповідного законодавства.

Відповідно до ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території України. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Згідно п. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до позиції Європейського суду з прав людини, висловленій, зокрема, у п. 45 рішення в справі «Бочаров проти України», п. 53 рішення в справі «Федорченко та Лозенко проти України», п. 43 рішення в справі «Кобець проти України», при оцінці доказів і вирішенні спору суду слід керуватися критерієм доведення «поза розумним сумнівом». Тобто, встановлюючи істину в справі слід базуватися передусім на доказах, які належно, достовірно й достатньо підтверджують ті чи інші обставини таким чином, щоб не залишалося щодо них жодного обґрунтованого сумніву.

Відповідно до ч.1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Суд згідно ч. 1 ст. 90 КАС України оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Відповідно до ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Оскільки у даній справі оспорюються рішення прийняте відповідачем, суб`єктом владних повноважень, суд відповідно до вимог ч. 2 ст. 2 КАС України, перевіряє чи прийнято (вчинено) воно: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Виходячи з вищенаведеного, суд дійшов до висновку, що оскаржуване рішення прийнято без додержанням вимог ч. 2 ст. 2 КАС України.

Зібрані і досліджені докази у справі, підтверджують і обґрунтовують позовні вимоги, з якими до суду звернувся позивач. З вищевикладеного суд дійшов до висновку, що адміністративний позов слід задоволити у повному обсязі.

Відповідно до квитанції, наявної в матеріалах справи, позивачем за подання даного позову сплачено судовий збір у розмірі 1921, 00 грн.

За вимогами ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись ст.ст. 2, 8-10, 14, 72-79, 90, 139, 241-246, 255, 294, 295, КАС України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 479 від 17.05.2019 "Про скасування наказу директора Департаменту містобудування № 130 від 20.04.2015".

Стягнути на користь Карпатського відділення інституту геофізики ім. Субботіна С.І. Національної Академії Наук України (79060, м. Львів, вул. Наукова, 3-Б; ЄДРПОУ 13801523) з бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Львівської міської ради (79006, м. Львів, пл. Ринок, 1; ЄДРПОУ 34857473) сплачений судовий збір у розмірі 1921 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна) грн. 00 коп.

Рішення може бути оскаржене, згідно зі ст. 295 КАС України, протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення набирає законної сили, згідно зі ст. 255 КАС України, після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

В судовому засіданні проголошено вступну та резолютивну частини рішення.

Повне судове рішення складено на підписано 05.08.2019.

Суддя В.М. Сакалош