Рішення № 83399620, 25.07.2019, Кіровоградський окружний адміністративний суд

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 липня 2019 року справа № 340/1402/19

Кіровоградський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Петренко О.С.

за участю секретаря судового засідання – Толстової О.І.

представника позивача - ОСОБА_1 ,

представника відповідача - ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,

третьої особи - ОСОБА_4 ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Кропивницькому адміністративну справу

за позовом: Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області, вул. Дворцова,6/7, м. Кропивницький,25006

до відповідача: Міжрегіонального управління Нацдержслужби у Полтавській та Кіровоградській областях, вул. Преображенська,2, каб.616, м. Кропивницький,25006

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_4

про визнання протиправним та скасування наказу, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міжрегіонального управління Нацдержслужби у Полтавській та Кіровоградській областях від 27.05.2019 року №26 о/д "Про проведення позапланової виїзної перевірки у Головному територіальному управління юстиції у Кіровоградській області".

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що вказаний наказ винесено з порушенням Порядку проведення Національним агентством України з питань державної служби та його територіальними органами перевірок стану дотримання державними органами Закону України "Про державну службу" та інших нормативно – правових актів у сфері державної служби, затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби від 26.09.2016р. №193 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19.10.2016року за №1369/29499, у зв`язку з чим вважає його протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 07.06.2019 року справу призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження, з повідомленням сторін (а.с.1-2),

Ухвалою суду від 05.07.2019 року до участі в справі залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_4 (а.с.71-72).

Відповідачем до суду надано письмовий відзив на позовну заяву, в якому зазначено, що 24.05.2019 р. до Міжрегіонального управління Нацдержслужби у Полтавській та Кіровоградській областях надійшла скарга ОСОБА_4 від 22.05.2019р. з питань, що виникли внаслідок проходження державної служби в органах Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області. В зв`язку з надходженням скарги від державного службовця, 27.05.2019 року відповідачем прийнято оскаржуваний наказ, з метою перевірки інформації, викладеної у зверненні ОСОБА_4 . З огляду на викладені обставини, вважає, що позивачу слід у задоволенні позовних вимог відмовити. (а.с.52-57).

Третьою особою надано письмові пояснення, в яких підтримано позицію відповідача (а.с.126-132).

В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав в повному обсязі, посилаючись на обставини, викладені в позовній заяві.

Представники відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнали в повному обсязі, посилаючись на обставини викладені у відзиві.

Третя особа в судовому засіданні підтримала позицію відповідача.

На підставі ч. 3 ст. 243 КАС України в судовому засіданні 25.07.2019 р. проголошено вступну та резолютивну частини рішення. Виготовлення рішення у повному обсязі відкладено, про що сторонам оголошено в судовому засіданні після проголошення вступної та резолютивної частини рішення з урахуванням вимог ст.243 КАС України

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши у судовому засіданні надані сторонами докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності на підставі наданих доказів, суд дійшов наступних висновків.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд зазначає наступне.

Судом встановлено, що 24.05.2019 року до Міжрегіонального управління Нацдержслужби у Полтавській та Кіровоградській областях надійшла скарга ОСОБА_4 від 22.05.2019 року з питань, що виникли внаслідок проходження державної служби в органах Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області (а.с.76-79).

В зв`язку з наданою скаргою, 27.05.2019 року Міжрегіональним управлінням, на підставі Положення, Положення про міжрегіональні управління Національного агентства України з питань державної служби в АРК, в областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Національного агентства України з питань державної служби від 21.05.2015 р.№98, зареєстрованого Міністерством юстиції України 26.05.2015 року за №600/247045, Порядку та з метою перевірки інформації, викладеної у зверненні ОСОБА_4 від 22.05.2019р., видано наказ про проведення позапланової виїзної перевірки у Головному територіальному управлінні юстиції в Кіровоградській області (а.с.15).

На підставі виданого наказу створено робочу групу з проведення позапланової перевірки у Головному територіальному управлінні юстиції у Кіровоградській області. Листами від 30.05.2019 року №196/01-18/ТО-19 та від 07.06.2019 р. №204/01-18/ТО-19 "Про надання копій документів", позивачу вручено письмові запити з переліком розпорядчих чи інших документів, які є предметом перевірки (а.с.58-61).

Отже, предметом перевірки є розпорядчі та інші документи, що стали підставою для звернення ОСОБА_4 до НАДС з метою відновлення порушеного права.

Позивач вважає вказаний наказ таким, що прийнятий з порушенням норм чинного законодавства, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.

Надаючи правову оцінку матеріалам та обставинам справи, а також наданим додатковим поясненням та запереченням сторін, суд зазначає наступне.

Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, регулюються Законом України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII.

Частиною 1 статті 13 Закону України "Про державну службу" визначено, що центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, забезпечує функціональне управління державною службою в державних органах.

Постановою Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 2014 року № 500 затверджено Положення про Національне агентство України з питань державної служби (далі по тексту Положення №500), згідно з яким останнє є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується i координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, здійснює функціональне управління державною службою в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті).

Відповідно до ч.3 ст.13 Закону України "Про державну службу" центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, зокрема: видає у випадках, встановлених законом, нормативно-правові акти з питань державної служби, надає роз`яснення з питань застосування цього Закону та інших нормативно-правових актів у сфері державної служби; здійснює контроль за додержанням визначених цим Законом умов реалізації громадянами права на державну службу; в межах повноважень, визначених законом, проводить у державних органах перевірки стану дотримання вимог цього Закону; проводить в установленому порядку службові розслідування з питань дотримання державними службовцями вимог цього Закону; направляє державним органам та їх посадовим особам вимоги про скасування рішень таких органів з питань державної служби, які суперечать законодавству в частині реалізації громадянами права на державну службу; розглядає скарги державних службовців категорій «Б» і «В» щодо прийняття, проходження та припинення державної служби відповідно до цього Закону; забезпечує захист прав державних службовців під час зміни істотних умов служби; здійснює інші повноваження, визначені цим та іншими законами.

Аналогічні положення містяться й в пункті 4 Положення №500, згідно з яким Національне агентство України з питань державної служби відповідно до покладених на нього завдань, серед іншого: здійснює контроль за додержанням визначених Законом України "Про державну службу" умов реалізації громадянами права на державну службу; проводить в межах повноважень, визначених законом, в установленому порядку перевірки стану дотримання в державних органах вимог Закону України "Про державну службу"; проводить в установленому порядку службові розслідування з питань дотримання державними службовцями вимог Закону України "Про державну службу"; розглядає в установленому порядку скарги державних службовців категорій «Б» і «В» щодо прийняття, проходження та припинення державної служби відповідно до Закону України "Про державну службу"; направляє в установленому порядку державним органам та їх посадовим особам вимоги щодо скасування рішень таких органів з питань державної служби, які суперечать законодавству в частині реалізації громадянами права на державну службу; щодо усунення порушень прав державного службовця або перешкод у реалізації таких прав; щодо скасування результатів конкурсу на зайняття вакантної посади державної служби; забезпечує захист прав державних службовців у разі зміни істотних умов служби.

На підставі вище зазначеного, суд приходить до висновку про необґрунтованість тверджень представника позивача про те, що відповідач не мав підстав для проведення відповідної перевірки за скаргою ОСОБА_4 , оскільки відповідно до вказаних вище норм чинного законодавства України саме на відповідача, як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, покладено обов`язок по проведенню перевірок стану дотримання в державних органах вимог Закону України "Про державну службу" та розгляду в установленому порядку скарг державних службовців.

Щодо дотримання відповідачем порядку призначення проведення позапланової виїзної перевірки позивача, суд зазначає наступне.

Відповідно до п. 10 ч. 3 ст. 13 Закону України "Про державну службу" та Положення №500 наказом Національного агентства України з питань державної служби від 26 вересня 2016 року №193 затверджено Порядок проведення Національним агентством України з питань державної служби та його територіальними органами перевірок стану дотримання державними органами Закону України "Про державну службу" та інших нормативно-правових актів у сфері держаної служби, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 19 жовтня 2016 року за №1369/29499 (далі- Порядок №193), який визначає завдання і порядок проведення НАДС та її територіальними органами планових та позапланових перевірок стану дотримання державними органами вимог Закону та інших нормативно-правових актів з питань державної служби (тут і далі у редакції, на час прийняття оскаржуваного рішення).

Так, пунктом 5 розділу І Порядку №193 встановлено, що НАДС здійснює планові та позапланові перевірки. Позаплановою перевіркою вважається перевірка об`єкта перевірки, яка не передбачена планом контрольної діяльності НАДС.

Відповідно до пункту 6 розділу І Порядку №193, НАДС здійснює безвиїзні та виїзні перевірки.

Виїзна перевірка - планова або позапланова перевірка об`єкта перевірки, пов`язана із перебуванням суб`єктів перевірки за місцезнаходженням об`єкта перевірки.

Основними завданнями перевірки є: установлення на об`єкті перевірки фактичного стану щодо реалізації державної політики у сфері державної служби, організації управління державною службою; перевірка стану дотримання державними органами вимог Закону та інших нормативно-правових актів з питань державної служби; попередження, виявлення та вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень чинного законодавства та причин неналежного рівня організації управління державною службою; надання об`єкту перевірки на підставі аналізу матеріалів перевірки пропозицій щодо підвищення ефективності діяльності з питань, що були предметом перевірки, усунення виявлених недоліків та запобігання їм у майбутньому (пункт 7 розділу І Порядку №193).

Перевірка проводиться за наказом НАДС (пункт 1 розділу ІІ Порядку №193).

У наказі про проведення перевірки зазначаються: предмет перевірки; вид перевірки (планова, позапланова, виїзна, безвиїзна); найменування об`єкта перевірки; дати початку та закінчення перевірки; склад робочої групи та її керівник (пункт 5 розділу ІІ Порядку №193).

Відповідно до пункту 7 розділу ІІ Порядку №193, для проведення виїзної перевірки оформлюється доручення у двох примірниках, яке підписується Головою Нацдержслужби (начальником територіального органу) або особою, яка виконує його обов`язки, та скріплюється печаткою органу.

У дорученні зазначаються: дата видачі; найменування органу, який його видав; реквізити наказу про проведення перевірки; найменування об`єкта перевірки; дати початку та закінчення перевірки; прізвище та ініціали, посади членів робочої групи.

Для проведення виїзної перевірки керівник робочої групи затверджує програму проведення перевірки. Програма проведення перевірки має містити орієнтовний перелік питань, які потрібно перевірити, з урахуванням виду та строків перевірки (може уточнюватись та доповнюватись під час перевірки) (пункт 9 розділу ІІ Порядку №193).

Відповідно до пунктів 5 та 6 розділу ІІІ Порядку №193, під час проведення позапланової перевірки робочою групою досліджуються окремі питання, які стосуються предмета перевірки.

У разі потреби одержання від об`єкта перевірки завірених в установленому порядку копій документів, які необхідні для проведення перевірки, Нацдержслужбою (територіальним органом) надсилається (вручається) об`єкту перевірки відповідний письмовий запит.

Предметом перевірок є розпорядчі та інші документи щодо додержання державними органами визначених Законом умов реалізації громадянами України права на державну службу.

Об`єктами перевірки є державні органи, структурні підрозділи, утворені як юридичні особи публічного права, та територіальні органи цих державних органів.

Позивач, не погоджуючись за оскаржуваним наказом, зазначив, що в ньому, в порушення вимог Порядку №193 – не зазначено предмету перевірки, що є підставою для його скасування.

Судом встановлено, що 27 травня 2019 року за №26 о/д "Про проведення позапланової виїзної перевірки у Головному територіальному управлінні юстиції в Кіровоградській області" створено робочу групу, яка в межах повноважень мала підготувати та затвердити всі необхідні для проведення перевірки документи та у період з 30 травня 2019 року по 27 червня 2019 року провести перевірку стану дотримання вимог законодавства про державну службу у ГТУЮ у Кіровоградській області (а.с.62-64).

Листами від 30.05.2019 року за вих. № 196/01-18/ТО-19 та від 07.06.2019 року №204/01-18/ТО-19 "Про надання копій документів" ГТУЮ у Кіровоградській області було вручено письмові запити з переліком розпорядчих та інших документів, які є предметом перевірки (а.с.58-61).

В даному випадку, предметом перевірки є розпорядчі та інші документи, що стали підставою для звернення ОСОБА_4 до НАДС з метою відновлення порушеного права, що свідчить про обґрунтованість прийнятого наказу.

Так, згідно з приписами ч.9 розділу ІІ Порядку передбачено, що для проведення виїзної перевірки керівник затверджує програму проведення перевірки.

Програма проведення перевірки має містити орієнтовний перелік питань, які потрібно перевірити з урахуванням виду та строків перевірки (а.с.62-64).

При цьому представник відповідача в судовому засіданні пояснив, що не відомо, які саме розпорядчі документи могли стати підставою для порушення прав та інтересів заявника, оскільки ОСОБА_4 не є фаховим працівником НАДС та лише вказує на наявні порушення, які, на його думку, містяться в діях об`єкту перевірки.

Позивач, обґрунтовуючи неправомірність оскаржуваного наказу, зазначив, що оскільки він не містить предмету перевірки, це може призвести до надання перевіряючим документів, які можуть не стосуватись предмета перевірки.

Відповідно до пунктів 5 та 6 розділу ІІІ Порядку №193, під час проведення позапланової перевірки робочою групою досліджуються окремі питання, які стосуються предмета перевірки.

У разі потреби одержання від об`єкта перевірки завірених в установленому порядку копій документів, які необхідні для проведення перевірки, Нацдержслужбою (територіальним органом) надсилається (вручається) об`єкту перевірки відповідний письмовий запит.

Представник відповідача наголошував, що оскаржуваний наказ не порушує прав позивача, оскільки твердження позивача про можливість витребування зайвих документів перевіряючими, ґрунтується виключно на припущеннях.

Судом встановлено, що на виконання листа від 30.05.2019 р. "Про надання копій документів" щодо питань, зазначених ОСОБА_4 в його скарзі від 22.05.2019 року, уповноважені особи позивача відмовили у наданні витребуваних документів.

Лист відповідача від 07.06.2019 року "Про надання копій документів", який був направлений повторно, також був проігнорований Головним територіальним управлінням юстиції у Кіровоградській області.

Вказане твердження не спростовано представником позивача під час судового розгляду справи.

Доказів надання витребуваних документів відповідачу позивачем не надано.

На підставі вище зазначеного, суд приходить до висновку про дотримання відповідачем порядку проведення позапланової виїзної перевірки позивача.

Пунктом 7 Розділу 1 Порядку визначено основні завдання перевірки, одним з яких є попередження, виявлення та вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень чинного законодавства та причин неналежного рівня організації управління державною службою.

Суд зазначає, що за загальним правилом, встановленим ч.7 ст.11 Закону України "Про державну службу", порушені права державного службовця підлягають безумовному поновленню, а перешкоди в реалізації цих прав - усуненню.

Судом встановлено, що оскаржуваний наказ не реалізовано, оскільки станом на момент пред`явлення позову та розгляду адміністративної справи по суті, робочу групу Міжрегіонального управління Нацдержслужби у Полтавській та Кіровоградській областях з проведення позапланової виїзної перевірки у Головному територіальному управлінні юстиції у Кіровоградській області не допущено до перевірки, документів не надано, що в свою чергу не дає можливості ОСОБА_4 захистити можливе порушення його прав, передбачених ст.43 Конституції України.

Додатково необхідно зазначити, що розділом V Порядку № 193 передбачені обов`язки посадових осіб об`єкта перевірки, зокрема:

- допускати членів робочої групи до перевірки за наявності відповідного доручення на її проведення;

- забезпечувати членам робочої групи належні умови, необхідні для проведення перевірки (надати приміщення для роботи, доступ до необхідних документів, можливість користування зв`язком, комп`ютерною, розмножувальною та іншою технікою тощо, необхідними для проведення перевірки);

- надавати членам робочої групи усні чи письмові пояснення з питань щодо предмета перевірки;

- надавати членам робочої групи розпорядчі, архівні та інші документи щодо предмета перевірки;

- надавати копії та витяги з документів, завірені в установленому законодавством порядку;

- сприяти членам робочої групи у здійсненні ними своїх повноважень.

Отже обов`язком позивача передбачено, серед іншого, допускати членів робочої групи до перевірки за наявності відповідного доручення на її проведення.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно - правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Із наведених положень вбачається, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорюванні права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з ч. 2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Таким чином, судом встановлено, що відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, встановлений законодавством; обґрунтовано, тобто з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; пропорційно, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

За таких обставин, суд не знаходить підстав для задоволення позову.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.139, 246, 382, 255, 292-297, 325 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області до Міжрегіонального управління Нацдержслужби у Полтавській та Кіровоградській областях, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_4 про визнання протиправним та скасування наказу - відмовити.

Судові витрати розподілу не підлягають.

Рішення суду набирає законної сили в порядку та строки, передбачені ст. 255 КАС України.

Рішення суду може бути оскаржено до Третього апеляційного адміністративного суду, шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складення повного тексту.

Повний текст рішення складено та підписано 01.08.2019 року.

Суддя Кіровоградського

окружного адміністративного суду О.С. Петренко