Рішення № 83349415, 18.07.2019, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 липня 2019 року м. Житомир справа № 240/3380/19

категорія 110000000

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді Єфіменко О.В.,

секретаря судового засідання Магдич В.М.,

за участю представника позивача Рудченка М.М. ,

представника відповідача Житомирської обласної ради - Кемки Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Габро Плюс", про визнання протиправними та скасування протоколу та рішення, -

встановив:

18.03.2019 до Житомирського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави, у якій він просить:

- визнати протиправним та скасувати протокол №4556 від 25.10.2018 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин;

- визнати протиправним та скасувати рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання №1350 від 18.12.2018 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11.12.2018 №24938/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Габро Плюс».

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки доцільності розподілу Сліпчицького родовища габроноритів і лабрадоритів, а також надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами.

Позивач зазначає, що ДКЗ розглянуло, подані ТОВ "Габро Плюс" матеріали геолого-економічної оцінки доцільності розподілу Сліпчицького родовища габроноритів і лабрадоритів, та прийняло оформлений 25.10.2018 протокол №4556 засідання колегії ДКЗ. Зазначеним протоколом виділено в окремий об`єкт надрокористування Південно-Західну ділянку Сліпчицького родовища габроноритів, а також апробовані підраховані станом на 01.09.2018 балансові запаси основної та спільно залягаючої корисних копалин - незмінених вивітрюванням габроноритів, придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням габроноритів, придатних для виробництва щебеню.

Позивач вважає, що наведений протокол №4556 та рішення Житомирської обласної ради VII скликання №1350 від 18.12.2018 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11.12.2018 №24938/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Габро Плюс» є протиправними та підлягають скасуванню, з огляду на таке.

Отримання ТОВ "Габро Плюс" спеціального дозволу на користування надрами №4556 з метою видобування габронориту Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища можливе лише за умови проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин в порядку, та за умовами, що визначені Порядком №865. Крім того, положеннями ч.1 ст.19 Кодексу України «Про надра» визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр, однак, як зазначено в оскаржуваному протоколі №4556 від 25.10.2018, ТОВ "Габро Плюс", станом на момент розгляду вищезазначених матеріалів, не володіло спеціальним дозволом на користування надрами. Відтак, ТОВ "Габро Плюс" не є надрокористувачем у розумінні вимог Закону.

У 2002 році ПАТ «Головинський граніт» переоформило спеціальний дозвіл на користування надрами від 03.06.2002 №2698, наданий з метою видобування габроноритів і лабрадоритів Сліпчицького родовища, придатних як сировина для виробництва блоків, облицювальних плит, каменю бутового, брущатки, шашки та щебеню, терміном дії до 03.06.2018. На час оформлення цього протоколу строк дії зазначеного спеціального дозволу закінчився.

Матеріали геолого-економічної оцінки з метою проведення державної експертизи Державною комісією України по запасах корисних копалин повинні були подаватись виключно суб`єктом господарювання, що має спеціальний дозвіл на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин.

Таким чином, ДКЗ України незаконно розглянуло матеріали геолого-економічної оцінки доцільності розподілу Сліпчицького родовища габроноритів і лабрадоритів і виділення в його межах Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища габроноритів, як окремого об`єкту надрокористування і протиправно склало 25.10.2018 протокол №4556, яким апробовано балансові запаси основної і спільно залягаючої корисних копалин вказаного родовища.

Незважаючи на вищевикладені обставини, Житомирська обласна рада, в порушення принципу законності, на підставі скерованих з Держгеонадр України матеріалів за №24938/03/12-18 від 11.12.2018, у тому числі, протиправного протоколу ДКЗ України №4556, 18.12.2018 прийняла рішення №1350, яким незаконно погоджено надання на позаконкурсних умовах спеціального дозволу на користування надрами суб`єкту господарювання не надрокористувачу - ТОВ «Габро Плюс», з метою видобування габраноритів Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища площею 8,45 га. На підставі вищевказаного позивач вважає, що рішення Житомирської обласної ради №1350 від 18.12.2018 підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Стосовно наявності у прокуратури повноважень на звернення до суду із даним позовом прокурором зазначено, що на даний час відсутній державний орган, до повноважень якого належить контроль за законністю видачі спеціальних дозволів на користування надрами Держгеонадра, та який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування таких дозволів, прокурор самостійно звертається з даним позовом на захист інтересів держави.

У даному випадку позов пред`являється з метою запобігання незаконному наданню надр у користування (що є суспільно значимим питанням) з порушенням встановленої державою процедури (неправильним застосуванням законодавства) та з порушенням норм природоохоронного законодавства шляхом протиправного складання протоколу ДКЗ №4556 та рішення органу місцевого самоврядування на погодження надання спеціального дозволу.

Недотримання вказаних умов відповідачами беззаперечно порушує інтереси держави, підриває авторитет владних органів через недотримання встановленої законом процедури і штучного створення сприятливих умов для уникнення такої процедури окремій юридичній особі (шляхом складання протиправного протоколу ДКЗ, неврахування відмови обласної ради, тощо), зменшує надходження до бюджету.

Крім того, разом із позовною заявою прокурором подано клопотання про поновлення строку на звернення до суду із даним позовом.

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 26.03.2019 відкрите провадження у даній справі за правилами загального позовного провадження та призначене підготовче засідання на 23.04.2019 на 11:30. Крім того, у вказаній ухвалі прокурору поновлено строк на звернення до суду з даним позовом.

18.04.2019 на адресу суду від відповідача - Житомирської обласної ради надійшов відзив на позовну заяву від 15.04.2019 №р-5-22//434 (а.с. 57-62). У якому відповідач просить відмовити у задоволенні позову з підстав, що викладені у відзиві.

У підготовчому засіданні 23.04.2019 оголошено перерву до 22.05.2019 до 14:00 у зв`язку з неприбуттям у судове засідання представників відповідача та третьої особи, та надання Державній комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ) часу для подачі відзиву на позовну заяву, що внесено секретарем до протоколу судового засідання від 23.04.2019 (а.с. 76-77).

24.04.2019 на адресу суду ДКЗ надіслала відзив на позовну заяву від 17.04.2019 №480/10 (а.с. 80-90). У якому відповідач просить відмовити у задоволенні позову з підстав, що викладені у відзиві.

24.04.2019 прокурором надіслано на адресу суду відповіді на відзиви від 22.04.2019 №05/1-912-19 та №05/1-912-19 (а.с. 93-97, 99-103).

Відповідно до листа від 10.05.2019 у зв`язку з перебуванням судді Єфіменко О.В. на навчанні для підтримання кваліфікації суддів у період з 20.05.2019 до 24.05.2019 судове засідання у справі №240/3380/19 відкладене на 20 червня 2019 року на 11 год. 30 хв (а.с. 106).

У підготовчому засіданні суд ухвалами від 20.06.2019, постановленими у порядку статті 243 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) без виходу до нарадчої кімнати, продовжив розгляд справи у підготовчому засіданні на 30 днів та оголосив перерву у підготовчому засіданні до 18.07.2019 до 11:30 у зв`язку із задоволенням клопотання представника відповідача про відкладення розгляду справи, що внесено секретарем до протоколу судового засідання від 20.06.2019 (а.с. 128-129).

У підготовчому засіданні суд ухвалою від 18.07.2019, постановленою у порядку ст.243 КАС України без виходу до нарадчої кімнати, закрив підготовче провадження та перейшов до розгляду справи по суті, що внесено секретарем до протоколу судового засідання від 18.07.2019 (а.с. 204-206).

У судовому засіданні 18.07.2019 прокурор заявлені позовні вимоги підтримав повністю та просив їх задовольнити, з підстав, що викладені у позовній заяві та відповіді на відзиви (а.с. 93-97, 99-103).

У судовому засіданні 18.07.2019 представник відповідача - Житомирської обласної ради проти заявлених вимог заперечувала та просила у задоволенні позову відмовити з підстав, що викладені у відзиві на адміністративний позов (а.с. 57-62).

У судове засідання 18.07.2019 представник відповідача - ДКЗ не прибув, 17.07.2019 надіслав електронною поштою на адресу суду клопотання про розгляд справи без його участі, за наявними у справі доказами (а.с. 135). У попередньому судовому засіданні проти задоволення позовних вимог заперечував та просив відмовити у їх задоволенні з підстав, що викладені у відзиві на адміністративний позов (а.с. 80-90).

Представник третьої особи - ТОВ "Габро Плюс" у судове засідання 18.07.2019 не прибув, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений вчасно та належним чином.

Заслухавши пояснення прокурора та представника відповідача, дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши усі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Судом встановлено, що ТОВ "Габро Плюс" звернулось до ДКЗ щодо геолого-економічної оцінки доцільності розподілу Сліпчицького родовища габроноритів і лабрадоритів в Черняхівському районі Житомирської області і виділення в його межах Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища габроноритів, як окремого об`єкту надрокористування і протоколом від 25.10.2018 №4556 засідання колегії ДКЗ розглянуло подані матеріали.

За результатами розгляду поданих матеріалів на засіданні колегії ДКЗ було прийнято рішення, зокрема: виділено в окремий об`єкт надрокористування Південно-Західну ділянку кого родовища габроноритів у Черняхівському районі Житомирської області; встановити параметри тимчасових кондицій для підрахунку балансових запасів габроноритів Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища; апробувати балансові запаси незмінених вивітрюванням габроноритів загальнодержавного значення Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища; апробувати балансові запаси спільно залягаючої корисної копалини загальнодержавного значення - порушених вивітрюванням габроноритів загальнодержавного значення Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища.

Подані ТОВ "Габро Плюс" матеріали містили інформацію про результати геологічного вивчення, підрахунок запасів та техніко-економічну доповідь щодо певної ділянки надр, а саме: Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища габроноритів і лабрадоритів.

У названому протоколі ДКЗ зазначив, що цей протокол виділення, як окремого об`єкту надрокористування Південно-Західну ділянку Сліпчицького родовища габроноритів у Черняхівському районі Житомирської області, є доповненням до протоколу ДКЗ СРСР від 11.09.1962 №3768.

Протокол засідання колегії ДКЗ складається з таких частин як преамбула (окреслює проблематику питання, зазначає присутніх на засіданні, містить історичний огляд робіт з геологічного вивчення родовища/ділянки тощо), першої частини містить перелік розглянутих документів), другої частини - аналітичної (характеризує різні особливості родовища (ділянки) та державної експертизи), третьої частини - постановляючої - у якій формулюються рішення колегії ДКЗ, прийняті за результатами державної експертизи.

Таким чином, окрім порядку денного (преамбули) протоколу засідання колегії ДКЗ, який жодним чином не визначає правових наслідків і не містить результатів державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, визначених рішенням колегії ДКЗ, протокол засідання колегії ДКЗ містить, зокрема постановляючу частину (рішення щодо результатів проведення експертизи). До того ж, у нормативних актах, що стосуються проведення державної експертизи та оцінки запасів родовищ корисних копалин, відсутні критерії і вимоги щодо формулювання порядку денного протоколів ДКЗ (у загальному розумінні "порядок денний" - це постановка актуальних питань чи проблематики, що розглядатиметься та підлягатиме вирішенню).

У порядку денному протоколу засідання колегії ДКЗ від 25.10.2018 №4556 окреслена проблематика питання, що розглядатиметься. ДКЗ розглядала матеріали з геологічного вивчення родовищ корисних копалин, підрахунок їх запасів та техніко-економічне обґрунтування промислового значення (геолого-економічна оцінка).

У першій частині протоколу ДКЗ №4556 міститься перелік матеріалів, які розглядались ДКЗ під час проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, зокрема, звіт ТОВ "ГК "Геобаланс" "Попередня геолого-економічна оцінка Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища габронориту в Черняхівському районі Житомирської області". Також надано прогнозні техніко-економічні показники промислового освоєння Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища габроноритів.

Стосовно використаного у протоколі ДКЗ №4556 узагальненого формулювання - геолого-економічне обґрунтування на яке посилається позивач, як на поняття, яке не використовується в чинних нормативно-правових актах і неправомірно застосовано у спірному протоколі, суд зазначає, що цей довод позивача є безпідставним з огляду на таке.

Відповідно до Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр (затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 05.05.1997 №432) та Інструкції із застосування Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр до родовищ будівельного й облицювального каменю (затверджена наказом ДКЗ 16.12.2002 №199, зареєстрована в Міністерстві юстиції України 30.01.2003 за №78/7399), ГЕО (попередня, початкова) проводиться для обґрунтування доцільності робіт на родовищі (ділянці надр).

Відповідно цих нормативних актів попередня геолого-економічна оцінка - обґрунтування доцільності промислового освоєння родовища (покладу) корисних копалин інвестування геологорозвідувальних робіт з його розвідки і підготовки до експлуатації, передня геолого-економічна оцінка проводиться для обґрунтування доцільності промислового освоєння родовищ (ділянок) будівельного або облицювального каменю та інвестування робіт із розвідки й підготовки їх до експлуатації ГЕО-2.

У Положенні про порядок розробки та обґрунтування кондицій на мінеральну сировину для підрахунку запасів твердих корисних копалин у надрах (затверджене наказом 233 від 07.12.2005 №300, зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.01.2006 №65/11939), яким установлюється єдиний порядок розробки і обґрунтування показників і параметрів кондицій (ТЕО) на мінеральну сировину для підрахування запасів і ресурсів твердих корисних копалин у надрах та визначення показників ГЕО родовищ, що подаються на державну експертизу й оцінку, фігурують поняття геологічне, економічне та ін. обґрунтування кондицій для підрахунку запасів родовищ корисних копалин та розкриваються їх особливості.

З матеріалів справи видно, що за результатами розгляду матеріалів звіту з попередньої геолого-економічної оцінки Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища габроноритів і лабрадоритів в Черняхівському районі Житомирської області, поданих на розгляд ДКЗ ТОВ "Габро Плюс", колегією ДКЗ прийняте рішення про здійснення розподілу Сліпчицького родовища габроноритів і лабрадоритів в Черняхівському районі Житомирської області, шляхом виділення в його межах Південно-Західної ділянки Сліпчицького родовища габроноритів, як окремого об`єкта надрокористування.

При цьому у протокол ДКЗ №3768 внесено зміни: вилучено із загального обсягу затверджених запасів габроноритів Сліпчицького родивища (категорія С-1) запаси габроноритів його Південно-Західної ділянки, що апробовані згідно з п.3.3 і 3.4 цього протоколу, як такі, що вилучені з цього родовища в окремий об`єкт надрокористування - Південно-Західну ділянку Сліпчицького родовища, що відображає сутність державної експертизи, зокрема, визначеної п.п.5 п.4 Положення про ДКЗ.

Суд вважає за необхідне зазначити, що позивачем ставиться питання про протиправність протоколу ДКЗ від 25.10.2018 №4556 лише з підстав формулювання та аргументації, тоді як не вказується жодної норми закону, яка була порушена, або якій не відповідає цей протокол.

Крім того, сам протокол №4556 від 25.10.2018 не є самостійним нормативно-правовим актом, а є лише доповненням до протоколу ДКЗ від 11.09.1962 №3768, стосовно якого позивач не ставить питання про його протиправність та про його оскарження.

Суд зазначає, що спірні правовідносини регулюються Кодексом України про надра, Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок №615), Положенням про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України 22.12.1994 №865 (далі - Положення №865), Порядком державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженим наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14.06.2013 №263 (далі - Порядок №263).

Підпунктом 1 пункту 8 Порядку №615 передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.

Відповідно до вказаного пункту, для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1, згідно з п.2 якого, крім іншого, подаються копії протоколів, завірені заявником, Державної комісії по запасах про затвердження (апробацію) запасів у повному обсязі.

Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.

Дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів (пункт 4 Порядку №615).

Надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин та акта про надання гірничого відводу здійснюється після державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин (п.28 Положення №865).

Вказані норми свідчать про те, що наданню спеціального дозволу на користування надрами повинно передувати проведення експертизи та погодження ДКЗ.

Дійсно, п.16 Положення №865 передбачено, що матеріали геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин подаються до ДКЗ користувачами надр або уповноваженими ними особами.

Державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (далі - РДГВН) - офіційне свідчення про доцільність здійснення певних видів і обсягів робіт, які спрямовані на збільшення повноти геологічної, гідрогеологічної, інженерно-геологічної, геофізичної, еколого-геологічної та геохімічної вивченості надр здійснює Держгеонадра (п.1.3 Порядку реєстрації РДГВГН та п.п.9 п.4 Положення про Державну службу геології та надр, затвердженого Постановою КМУ №1174 від 30.12.2015).

Відповідно до п.1 порядку №615, користувачами надр можуть бути особи, визначені ст.13 Кодексу України про надра (далі - надрокористувачі).

У пункті 1.2 Порядку № 263 зазначено: "Дія цього Порядку регулює відносини, що виникають під час здійснення господарської діяльності з геологічного вивчення, у тому числі на стадії дослідно-промислової розробки, яка провадиться на ділянках надр, і поширюється на суб`єктів господарювання незалежно від форми власності, які мають намір проводити роботи і дослідження з геологічного вивчення надр у межах території України та її континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони. Для цілей цього Порядку виконавцями РДГВН вважаються користувачі надр, визначені статтею 13 Кодексу України про надра."

Згідно з ч.1 ст.13 Кодексу України про надра, користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.

Пунктом 1.4 Порядку №263 передбачено, що державній реєстрації підлягають РДГВН, що проводяться на основі:

діючого спеціального дозволу на користування надрами;

затвердженого в установленому порядку пооб`єктного плану виконавця РДГВН;

висновку щодо доцільності розподілу раніше затверджених запасів корисних копалин родовища (ділянки) на окремі об`єкти надрокористування, затвердженого в установленому порядку.

Як встановлено з п.1.7 Порядку №263, для проведення державної реєстрації виконавець РДГВН направляє заяву, до якої додаються, крім іншого, копія документа, на основі якого проводяться РДГВН (спеціальний дозвіл на користування надрами, пооб`єктний план геологорозвідувальних робіт, геологічне (технічне) завдання, висновок щодо доцільності розподілу запасів тощо).

Тобто реєстрація РДГВН проводиться не виключно на основі діючого спеціального дозволу на користування надрами, а і висновку щодо доцільності розподілу запасів.

Державну реєстрацію РДГВН здійснює Державна служба геології та надр України відповідно до вимог цього Порядку шляхом проставлення відтиску штампа на переліку об`єктів робіт та досліджень з геологічного вивчення надр за формою N3-гр (далі - Перелік РДГВН) згідно з додатком до цього Порядку та внесення запису в журнал державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр (п.1.3 Порядку №263).

Таким чином, для здійснення робіт і досліджень з геологічного вивчення, що визначені відповідною державною реєстрацією, ТОВ "Гарбо Плюс" є користувачем надр, згідно ст.13 Кодексу України про надра, оскільки є виконавцем РДГВН.

Пунктом 3.9 Порядку №263 передбачено, що звітні матеріали про результати робіт, які виконані без державної реєстрації або не відповідають реєстраційним даним, не приймаються до розгляду Державної комісії України по запасам корисних копалин.

Таким чином суд вважає, що ТОВ "Гарбо Плюс" мало право подати, а ДКЗ не мала підстав відмовити у прийнятті матеріалів геолого-економічної оцінки запасів за відсутності у третьої особи спеціального дозволу для геологічного вивчення надр.

Враховуючи вищевикладене, суд відхиляє доводи прокурора щодо неможливості проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин і погодження надання спеціального дозволу на користування надрами без чинного спеціального дозволу на користування надрами.

Крім того, варто зауважити, що на момент прийняття рішення від 18.12.2018 №1350 спірний протокол ДКЗ, як і на даний час, не був визнаний протиправним.

ТОВ "Габро Плюс" відповідно до «Методичних рекомендацій щодо змісту, оформлення і порядку подання на розгляд Державної комісії по запасах корисних копалин матеріалів геолого-економічних оцінок родовищ металічних та неметалічних корисних копалин» затверджених наказом ДКЗ 21.07.2015 за №293 (далі за текстом - Методичні рекомендації), до ДКЗ були подані на експертизу геологічні звіти з підрахунком запасів та ресурсів корисних копалин, матеріали геолого-економічних оцінок ділянок надр.

Відповідно до Класифікації запасів і ресурсів корисних копалин державного фонду надр, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 05.05.1997 №432, геолого- економічна оцінка ділянки надр - це періодичний аналіз результатів кожної стадії геологічного та техніко-економічного вивчення ресурсів корисних копалин ділянки надр з метою встановлення та/або зміни промислового значення їх запасів на підставі інформації про фактичні технологічні схеми, техніко-економічні показники і фінансові результати видобування корисних копалин в межах такої ділянки. Попередня геолого-економічна оцінка (ГЕО-2) - обґрунтування доцільності промислового освоєння родовища (покладу) корисних копалин та інвестування геологорозвідувальних робіт з його розвідки і підготовки до експлуатації.

У Положенні №865 також наводиться зміст матеріалів геолого-економічної оцінки запасів корисних копалин, серед яких визначено наявність документів, що засвідчують право на користування надрами.

ТОВ "Габро Плюс" за власні кошти здійснило апробацію в ДКЗ та за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ, виконало усі передбачені вимоги для отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин відповідно до п.п.1 п.8 Постанови №615, яким передбачено отримання спеціального дозволу без проведення аукціону.

11.12.2018 у Житомирську обласну раду органом, що здійснює видачу спеціальних дозволів - Державною службою геології та надр України, надіслано на розгляд документи (вих. №24938/03/12-18).

Як вказує представник цього відповідача - у обласну раду надано повний пакет документів, що передбачений Порядком, за результатами його розгляду у строки, встановлені чинним законодавством України, обласною радою прийнято рішення від 18.12.2018 №1350 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11.12.2018 №24938/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Габро Плюс». Порядком не передбачено жодних додаткових дій, які мають вчинятися обласними радами, як органом, що здійснює погодження, окрім строку розгляду документів і виду документу, яким надається погодження. На час прийняття оскаржуваного рішення обласної ради не існувало жодного судового рішення, яким би було встановлено незаконність протоколу ДКЗ України №4556 від 25.10.2018. Розгляд звернення Держгеонадр України, на підставі якого прийнято оскаржуване рішення здійснено у відповідності до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон) та Регламенту роботи Житомирської обласної ради 7 скликання, затвердженого рішенням обласної ради від 26.11.2015 №17 (далі - Регламент).

Як зазначає вказаний представник відповідача, відповідно до п.4 ст.47 Закону, постійною комісією обласної ради з питань екології, охорони навколишнього середовища та використання природних ресурсів на засіданнях 13.12.2018 та 18.12.2018 розглянуто звернення Державної служби геології та надр України від 11.12.2018 №24938/03/12-18 та погоджено надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Габро Плюс». Проект рішення з даного питання рекомендовано внести на розгляд двадцять першої сесії обласної ради, що узгоджується із приписами Регламенту та повноваженнями постійної комісії. Відповідно до п.7 ст.47 Закону, при розгляді питання на засіданні постійної комісії депутатами було враховано лист від 13.12.2018 №3700/1-7/1-1-2101 управління екології та природних ресурсів облдержадміністрації, в якому не зазначено про будь-які порушення природоохоронного законодавства у документах, отриманих від Держгеонадр України. Відповідно до п.9 Порядку, дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу, тому залучати до розгляду і вимагати надання додаткових документів від ТОВ «Габро Плюс» ані постійна комісія, ані обласна рада не мала законних підстав.

Пояснює далі, що з урахуванням повноважень, визначених п.12 ст.47 Закону, з метою вивчення питання про погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Габро Плюс» на засідання комісії було запрошені та приймали участь у її роботі: ОСОБА_2 - начальник управління екології та природних ресурсів облдержадміністрації, ОСОБА_3. - в.о. директора департаменту агропромислового розвитку та економічної політики облдержадміністрації, ОСОБА_1. - заступник начальника управління - начальник відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, ОСОБА_5 . - начальник Державної екологічної інспекції Поліського округу, ОСОБА_4. - голова ліквідаційної комісії Державної екологічної інспекції у Житомирській області, ОСОБА_6 - член правління ГО "Ветерани повітряно-десантних військ, Союз десантників Житомирської області", ОСОБА_7 - голова ГО "Правозахисна організація "Джерело довіри", ОСОБА_8 - заступник голови Житомирської спілки учасників бойових дій та АТО „УВО", ОСОБА_9 - голова громадської організації "Рада "Вільний Рух". Таким чином, постійною комісією використано коло повноважень передбачених ст.47 Закону. Для всебічного вивчення питання, отримання пропозицій та зауважень при розгляді документів, направлених Держгенадрами України та відповідного проекту рішення були присутні представники громадських організацій, так і відповідні спеціалісти. Зауважень та обставин, які б свідчили про недоцільність прийняття рішення обласною про погодження надання спецдозволу не надавалося.

Суд приймає пояснення представника Житомирської обласної ради, та вважає, що спірне рішення від 18.12.2018 №1350 прийняте відповідно до вимог чинного законодавства.

Щодо наявності підстав та повноважень у прокуратури Житомирської області на звернення із даним позовом до суду, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Прокурором зазначено, що на даний час відсутній державний орган, до повноважень якого належить контроль за законністю рішень місцевих, зокрема, обласних рад у сфері надрокористування, і нагляд за додержанням законності під час розгляду ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та оскарження протоколів ДКЗ, і який наділений повноваженнями щодо звернення до суду із відповідною категорією позовів про скасування таких рішень і протоколів, прокурор самостійно звертається з даним позовом на захист інтересів держави.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо ЄСПЛ вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону "Про прокуратуру". Відтак, Суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" порушенням, на його думку, порядку надання дозволу на спеціальне користування надрами. Посилаючись на ст. 4 Кодексу України про надра, за якою надра є виключною власністю Українського народу, що здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду АРК і місцеві ради, заступник прокурора області у позовній заяві зазначив, що інтереси держави, за захистом яких він звернувся, полягають у безпідставності та незаконності рішення обласної ради у сфері надрокористування, протиправності спірного протоколу ДКЗ. Порушені безпосередні інтереси держави у вигляді недотримання відповідачами визначеної законодавством процедури.

Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з`ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у справі.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

У разі вирішення справи по суті, безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового рішення, що набрало законної сили, лише у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України.

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17.

У справі, що розглядається, приводом для звернення прокурора з позовом до суду стало запобігання незаконному наданню надр в користування (що є суспільно значимим питанням) з порушенням встановленої державою процедури (неправильним застосуванням законодавства) та з порушенням норм природоохоронного законодавства і відсутність державного органу, до повноважень якого належить контроль за законністю прийняття рушень обласними радами у сфері надрокористування, та додержанням законності під час розгляду ДКЗ матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ і прийняття протоколу ДКЗ, та який наділений повноваженнями до звернення до суду із відповідною категорією позовів.

Дане обґрунтування позивача спростовується наступними статтями Кодексу України про надра.

У статті 11 вказано, що державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.

Статтею 61 визначено органи, що здійснюють державний контроль і нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною: державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр; державний нагляд за веденням робіт з геологічного вивчення надр, їх використанням та охороною, а також використанням і переробкою мінеральної сировини (державний гірничий нагляд) здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці; державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Враховуючи наведене, суд вважає, що прокурор не довів суду незаконність протоколу №4556 від 25.10.2018 засідання колегії ДКЗ та порушення під час прийняття рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання №1350 від 18.12.2018 «Про розгляд звернення Державної служби геології та надр України від 11.12.2018 №24938/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Габро Плюс», при цьому судом встановлено відсутність правових підстав представництва прокурором інтересів держави з цим позовом до суду.

Таким чином суд дійшов висновку, що позов прокурора є необґрунтованим та таким, що задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 77, 90, 139, 242-246, 250-251, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

вирішив:

У задоволенні адміністративного позову заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави (вул. Святослава Ріхтера, 11, м. Житомир, 10008. РНОКПП/ЄДРПОУ: 02909950) до Державної комісії України по запасах корисних копалин (вул. Кутузова, 18/7, оф.816, м. Київ-133, 01133. РНОКПП/ЄДРПОУ: 01432865), Житомирської обласної ради (майдан ім. С.П.Корольова, 1, м. Житомир, 10014. РНОКПП/ЄДРПОУ: 13576948), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Габро Плюс" (10025, м. Житомир, вул. Корольова, 7, оф.33, код ЄДРПОУ 42367335), про визнання протиправними та скасування протоколу та рішення - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.

Повне судове рішення складене 31 липня 2019 року.

Головуюча суддя О.В. Єфіменко