Рішення № 83322258, 30.07.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

30 липня 2019 року № 640/8212/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Келеберди В.І., розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «САГА 18» до Міністерства культури України, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Андріївська», Товариство з обмеженою відповідальністю «Сагайдачного», Товариство з обмеженою відповідальністю «КДД Інжиніринг» про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Обставини справи

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулося Товариство з обмеженою відповідальністю «САГА 18» з позовом до Міністерства культури України, в якому просить скасувати відмову Міністерства культури України від 31 січня 2019 року №26/10-2/72-19 у погодженні проектної документації; зобов'язати погодити подану ТОВ «САГА 18» проектну документацію по об'єкту «Будівництво ділового центру на вул. Петра Сагайдачного, 18 у Подільському районі м. Києва».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.05.2019 року дану позовну заяву залишено без руху та надано позивачу десятиденний строк з моменту отримання зазначеної ухвали про залишення без руху для усунення недоліків,

Так, на виконання ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.05.2019 року про залишення позовної заяви без руху, 31.05.2019 року через канцелярію суду від представника позивача Овсія Д.Ю. надійшла заява про усунення недоліків.

25.06.2019 року представником ТОВ «САГА 18» через канцелярію суду подана заява про збільшення позовних вимог, з урахуванням якої ТОВ «САГА 18» просить скасувати відмову Міністерства культури України від 31 січня 2019 року №26/10-2/72-19 у погодженні проектної документації; зобов'язати погодити подану Товариством з обмеженою відповідальністю «САГА 18» проектну документацію по об'єкту «Будівництво ділового центру на вул. Петра Сагайдачного, 18 у Подільському районі м. Києва; визнати протиправним і скасувати Припис Міністерства культури України №21/10-5/74-19 від 13.05.2019 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що право позивача щодо погодження проектної документації підтверджується Інвестиційним договором від 18.09.2017 року №1, натомість всупереч положенням Закону України «Про адміністративні послуги» та інформаційній картці, затвердженої наказом Міністерства культури України від 17.07.2014 року №562 (із змінами і доповненнями, внесеними наказами Міністерства культури України від 29.10.2015 року №850, від 30.11.2016 року №1122, від 14.06.2018 року №553) відповідач відмовив у такому погодженні. Наголошує, що відповідачем порушено процедуру проведення перевірки, тому оскаржуваний припис є необґрунтованим, незаконним та таким, що підлягає скасуванню. Вказує, що межі та режими використання історичного ареалу м. Києва, межі та режими використання зон охорони у м. Києві не затверджено у встановленому законом порядку, тому відсутні правові підстави вважати, що земельна ділянка за адресою вул. Петра Сагайдачного, 18 у Подільському районі м. Києва знаходиться у межах Центрального історичного ареалу.

Ухвалою суду від 25.06.2019 року відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено здійснювати розгляд справи одноособово за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін. Залучено до участі у справі в якості третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю «Андріївська», Товариство з обмеженою відповідальністю «Сагайдачного», Товариство з обмеженою відповідальністю «КДД Інжиніринг».

Ухвалою суду від 04.07.2019 року задоволено заяву Товариства з обмеженою відповідальністю «САГА 18» про забезпечення адміністративного позову, зупинено дію припису Міністерства культури України №21/10-5/74-19 від 13.05.2019 року.

Відповідачем до суду подано відзив на позовну заяву, в якому зазначено про безпідставність доводів позовної заяви та просить відмовити у задоволенні позову.

Згідно з частиною третьою статті 241 Кодексу адміністративного судочинства України судовий розгляд в суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду.

Враховуючи викладене, суд закінчує розгляд даної справи ухваленням рішення за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

Оцінивши наявні у справі документи і матеріали, належність, допустимість кожного доказу окремо, а також достатність та взаємний зв'язок наявних в матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, судом встановлено наступне.

Обставини, встановлені судом.

28 грудня 2018 року ТОВ «САГА 18» звернулось до Міністерства культури України із заявою №28/12-18 про погодження проектної документації по об'єкту «Будівництво ділового центру на вул. Петра Сагайдачного,18 у Подільському районі м. Києва», в якій просило надати дозвіл на початок циклу земляних та будівельних робіт по зазначеній земельній ділянці.

До даної заяви було долучено відповідну документацію та довідку-дозвіл Інституту археології НАН України на проведення циклу земляних робіт.

Міністерство культури України листом від 31 січня 2019 року №26/10-2/72-19 повідомило позивача про те, що йому відмовлено у погодженні даної проектної документації, оскільки подані матеріали не відповідають вимогам, визначеним в історико-містобудівному обґрунтуванні.

Позивач вважаючи відмову відповідача у погодженні проектної документації протиправною, такою що порушує його законні права та інтереси, звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Враховуючи викладене, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, суд дійшов до наступних висновків.

Відповідно до ч.ч.3, 4 ст.32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України. Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.

На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

З аналізу викладених норм вбачається, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 року № 878.

Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року № 318 (надалі - Порядок № 318).

Відповідно до п.4 Порядку №318 відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць (п. 5 Порядку №318).

Історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об'єкт містобудівного проектування (п. 10 Порядку № 318).

Суд зазначає, що в той же час межі та режими використання історичних ареалів у м. Києві не затверджені у встановленому законом порядку, а саме відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року № 318, та іншого відповідного законодавства, а тому забудовники не зобов'язані отримувати від Міністерства культури України будь-які дозволи або погодження, пов'язані із здійсненням капітального будівництва (погоджувати проектну документацію, отримувати дозвіл на земляні роботи тощо) у випадку відсутності належним чином затверджених меж історичних ареалів.

Відповідно до частин 1, 10 статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

З аналізу наведених норм вбачається, що Генеральний план м. Києва є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, яка затверджується Київською міською радою та не є науково-проектною документацією в розумінні положень статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 318.

Межі та режими використання історичних ареалів м. Києва визначені діючим Генеральним планом розвитку м. Києва на період до 2020 року, були затверджені рішенням Київради від 28.03.2002 року № 370/1804, і станом на момент розгляду справи відсутні відомості щодо подання історико-містобудівного опорного плану, який входить до складу згаданого Генерального плану м. Києва, на розгляд до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері охорони культурної спадщини.

Крім того, відповідно до інформації з офіційного сайту відповідача, дію наказу Мінкультури від 21.10.2011 року № 912/0/16-11 щодо затвердження меж та режимів використання історичних ареалів м. Києва зупинено.

Даний висновок підтверджується і правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 27.02.2019 року по справі № 826/5755/17, в якій вказується, що межі історичного ареалу міста Києва не затверджено Міністерством культури України у відповідності до вимог статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та Порядку № 318.

Враховуючи те, що межі та режими використання історичного ареалу м. Києва, межі та режими використання зон охорони у м. Києві не затверджено у встановленому законом порядку, суд дійшов до висновку, що відсутні правові підстави вважати, що земельна ділянка на Петра Сагайдачного, 18 у Подільському районі м. Києва знаходиться у межах Центрального історичного ареалу, тому посилання відповідача на дану обставину є необґрунтованим.

Посилання відповідача у відзиві, що земельна ділянка за адресою вул. Петра Сагайдачного,18 у Подільському районі м. Києва згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу «Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року», затвердженого рішенням Київради від 28.03.2002 року № 370/1804, входить до меж історичного ареалу міста Києва, а також розташовується в архітектурній та археологічній охоронних зонах, а також на те, що дана земельна ділянка розташована в безпосередній близькості до буферної зони об'єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО Київ: собор святої Софії та прилеглі чернечі будівлі, Києво-Печерська лавра не приймається судом, оскільки будь-яких доказів на підтвердження даної обставини не надано.

Крім того, посилання, що станом на дату прийняття рішення Київради від 28.03.2002 року № 370/1804 Міністерство культури України не мало обов'язку затверджувати межі історичного ареалу м. Києва не спростовує того, що такі межі на час розгляду справи є незатвердженими, що виключає порушення позивачем норм чинного законодавства в цій частині.

Також відповідачем не спростовано посилання на висновок Верховного Суду, викладеного у постанові від 27.02.2019 року по справі № 826/5755/17 по даному питанню.

Відповідно до ч.1 статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» проектна документація на будівництво об'єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.

Згідно ч.6 статті 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» проектна документація на будівництво об'єктів не потребує погодження державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами, утвореними такими органами.

Право позивача щодо погодження проектної документації підтверджується інвестиційним договором від 18 вересня 2017 року №1, яким йому делеговані повноваження щодо проведення дій, спрямованих на отримання вихідних даних та дозвільних документів, здійснення будівництва Об'єкта (ділового центру на вул. Петра Сагайдачного, 18 у Подільському районі м. Києва) на земельній ділянці, що належить ТОВ «Сагайдачного» та ТОВ «Андріївська» на праві власності (а.с.35-41).

Також позивачем надано копію витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно; копію декларації про початок виконання будівельних робіт (І черга будівництва); копію декларації про початок виконання будівельних робіт (II черга будівництва).

Наказом Міністерства культури України від 17 липня 2014 року №562 (із змінами і доповненнями, внесеними наказами Міністерства культури України від 29 жовтня 2015 року № 850, від 30 листопада 2016 року № 1122, від 14 червня 2018 року № 553) затверджено інформаційні та технологічні картки з видачі Міністерством культури адміністративних послуг у сфері охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей.

Додатком №7 до зазначеного наказу Міністерства є інформаційна картка адміністративної послуги Погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини.

У пункті 6 інформаційної картки наведений вичерпний перелік документів, -необхідних для отримання адміністративної послуги, а також вимоги до них, а саме:

заява, у якій зазначаються відомості про заявника:

- для фізичної особи - прізвище, ім'я та по батькові, місце проживання, контактний телефон;

- для юридичної особи - найменування юридичної особи, місцезнаходження, код платника податків згідно з СДРПОУ, прізвище, ім'я та по батькові керівника юридичної особи / уповноваженої особи, контактний телефон (факс);

- дата подання заяви та підпис заявника.

до заяви додається: науково-проектна, проектна документація у передбаченій договором на її розроблення кількості примірників, один з яких залишається в архіві Мінкультури.

Відповідно до пункту 10 інформаційної картки є наступні підстави для відмови у наданні адміністративної послуги: подання неповного комплекту документів згідно із встановленим вичерпним переліком, виявлення в поданих документах недостовірних відомостей; невідповідність вимогам щодо оформлення визначених законодавством та державно будівельними нормами.

Суд вказує, що всупереч вищенаведеним вимогам законів відмова, надана відповідачем не містить зазначення підстав, визначених пунктом 10 інформаційної картки для відмови у наданні адміністративної послуги, тому є необґрунтованою, адже відмова суб'єкта владних повноважень через невідповідність певним критеріям чи недостатністю документів повинна бути обґрунтованою, із зазначенням конкретних підстав та причин для відмови з посиланням на відповідні нормативно-правові акти.

При цьому відповідно до пункту 14 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини.

Відповідно до підпункту 68 пункту 4 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 вересня 2014 року №495 Міністерство культури України відповідно до покладених на нього завдань у межах повноважень, передбачених законом, погоджує, зокрема, програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об'єктах культурної спадщини.

Аналіз вказаних норм дає чіткий висновок про те, що до повноважень Міністерства культури України належить саме погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, тобто містобудівної документації, а не проектної документації на будівництво об'єктів, що вказує на протиправність оскаржуваної відмови.

З матеріалів справи вбачається, що ТОВ «Сагайдачного» отримало припис Міністерства культури України №21/10-5/74-19 від 13.05.2019 року про негайне припинення проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на даному об'єкті, оскільки відсутнє будь-яке погодження Міністерства культури України.

Згідно статтею 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить визначення меж територій пам'яток національного значення та затвердження їх зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток національного значення, припинення робіт на цих пам'ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них; а також надання дозволів на проведення робіт на пам'ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Як зазначено в оскаржуваному приписі відповідача від 13.05.2019 року, його винесено на підставі вимог частини першої статті 30 та пункту 18 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та повноважень, визначених Положенням про Міністерство культури України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 року № 495.

Відповідно до частини першої статті 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» органи охорони культурної спадщини зобов'язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Вимоги частини шостої статті 3 Закону встановлюють, що рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання юридичними і фізичними особами.

Згідно пункту 18 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток національного значення, припинення робіт на цих пам'ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, дозволів або з відхиленням від них.

З аналізу вищевикладених норм Закону України «Про охорону культурної спадщини» вбачається, що відповідача уповноважено на внесення приписів щодо: охорони пам'яток національного значення; припинення робіт на пам'ятках національного значення і їхніх територіях, в зонах їх охорони; припинення робіт на охоронюваних археологічних територіях та в історичних ареалах населених місць, за умови, якщо відповідні роботи здійснюються за відсутності затверджених або погоджених із відповідними органами охорони культурної спадщини передбачених цим Законом програм та проектів, дозволів або з відхиленням від них.

Згідно з положеннями статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини», пам'ятка культурної спадщини - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.

Разом із тим, у Державному реєстрі нерухомих пам'яток України відсутні дані про віднесення земельної ділянки за адресою м. Київ, вул. Петра Сагайдачного, 18 у Подільському районі до пам'яток культурної спадщини як національного значення, так і місцевого значення, занесених до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.

Відсутнє таке підтвердження і на офіційному інтернет-ресурсі відповідача за місцем розміщення посилань на Реєстр пам'яток національного значення.

Крім того, відповідно до положень статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини», історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України. Історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об'єкти культурної спадщини і пов'язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.

Суд дійшов до висновку, що відповідач не має встановлених законодавством підстав для винесення припису про припинення земляних та інших будівельних робіт зважаючи на відсутність належним чином затверджених меж історичного ареалу м. Києва, меж та режимів використання зон охорони у м. Києві.

Відповідно до частини першої статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, здійснюються за дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що видається виконавцю робіт - фізичній особі, і за умови реєстрації цього дозволу у відповідному органі охорони культурної спадщини.

Згідно пунктів 4, 5 Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, археологічній території, у зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 року №316, археологічні розвідки, розкопки, інші земляні роботи на об'єктах культурної спадщини проводяться лише за наявності дозволів, які видаються Мінкультури.

Дозвіл на проведення археологічних розвідок, розкопок Мінкультури видає на ім'я фізичної особи - наукового працівника за наявності у нього кваліфікаційного документа (відкритого листа), виданого Інститутом археології Національної академії наук, копія якого залишається у Мінкультури.

З вищевикладеного вбачається, що дозвіл Міністерства культури України для проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах, видається виконавцю робіт - фізичній особі, а не замовнику будівництва.

Вказана правова позиція підтверджується постановою Верховного Суду від 27.02.2019 року по справі № 826/5755/17, в якій суд касаційної інстанції дійшов висновку про те, що замовник та підрядник будівництва не повинні отримувати передбачений частиною першою статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» дозвіл на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на об'єкті будівництва. У відповідності до визначеного порядку такі дозволи мають бути отримані фізичною особою - виконавцем археологічних досліджень.

В даній постанові також викладено правову позицію, згідно з якою в частині першій статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а також у затвердженому постановою Кабінету Міністрів від 13.03.2002 року № 316 Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, у зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України поняття «інших земляних робіт» не визначено.

Враховуючи назву статті, а також предмет регулювання, Верховний Суд дійшов висновку, що загальний її контекст свідчить про необхідність отримання дозволу не на будь-які земляні роботи на території пам'ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а на ті, які безпосередньо пов'язані з охороною культурної спадщини.

Посилання відповідача, що дозвіл на проведення робіт в історичних ареалах населених місць України вирішує питання принципової можливості будівництва на зазначених територіях з урахуванням необхідності збереження об'єктів культурної спадщини, у тому числі тих, що можуть бути виявлені в ході таких робіт, традиційного характеру середовища окремих об'єктів культурної спадщини та історичних ареалів в цілому, а також умов проведення таких робіт, зокрема, необхідність проведення земляних робіт після завершення археологічних досліджень відповідної території судом не береться до уваги, оскільки: по-перше відповідачем не конкретизовано у чому саме полягає зазначена ним принциповість можливості будівництва; по-друге не доведено, що внаслідок такого будівництва не буде збережено об'єктів культурної спадщини, якщо такі є чи будуть виявлені в процесі будівництва.

Решта доводів відповідача щодо настання можливих негативних наслідків у зв'язку з будівництвом є припущеннями суб'єкта владних повноважень, які не підтверджуються належними доказами.

Також посилання відповідача на певні судові рішення спростовуються постановою Верховного Суду від 27.02.2019 року по справі № 826/5755/17.

Суд також дійшов до висновку, що відповідачем порушено процедуру проведення державного нагляду (контролю), передбачену статтею 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», та не дотримано принципу гарантування прав та законних інтересів суб'єкта господарювання, з огляду на наступне.

Згідно з пунктом 8 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 року № 495, Міністерство у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України, видає накази, здійснює організацію і контроль за їх виконанням.

Накази Міністерства культури, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Статтею 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877) визначені поняття, які вживаються у ньому. Зокрема, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Відповідно до статті 2 Закону №877 дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного контролю, митного контролю на кордоні, державного експортного контролю, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, банківського нагляду, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення.

Таким чином, Закон «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» підлягає застосуванню до спірних правовідносин.

Згідно статті 7 цього Закону, для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, яке підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою. Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов'язані пред'явити керівнику суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб'єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб'єкта господарювання. Суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред'явили документів, передбачених цією статтею. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб'єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства. В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб'єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями. Зауваження суб'єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід'ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю). У разі відмови суб'єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис. Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі-підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Разом із тим, в порушення вищевказаних вимог Закону № 877, відповідачем не видано наказу на проведення перевірки позивача як замовника будівництва, та ТОВ «КДД ІНЖИНІРИНГ» як генерального підрядника, а також не видано посвідчення на проведення перевірки.

Крім того, саме позивач звертався до відповідача за погодженням проектної документації, однак виданий даний припис стосується ТОВ «САГАЙДАЧНОГО» та ТОВ «АНДРІЇВСЬКА».

Також, в Єдиному державному реєстрі нерухомого майна та речових прав на нерухоме майно містяться відомості про те, що саме позивач є належним власником даної земельної ділянки та об'єктів незавершеного будівництва.

З урахуванням вищевикладеного, суд дійшов до висновку, що відповідач є органом державного нагляду (контролю) і зобов'язаний виконувати вимоги Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», зокрема щодо порядку проведення заходів державного нагляду (контролю).

Аналогічний висновок кореспондується із правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 13.02.2019 року по справі №826/16335/17, в якій зазначено, що відповідач є органом, який відповідно до пункту 2 частини першої статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» є дозвільним органом - суб'єктом надання адміністративних послуг, уповноваженим відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.

Суд дійшов до висновку, що матеріали справи та долучені докази підтверджують, що відповідачем порушено процедуру проведення перевірки, визначену Законом, тому оскаржуваний припис Міністерства культури України №21/10-5/74-19 від 13.05.2019 року є необґрунтованим, незаконним та таким, що підлягає скасуванню.

Посилання відповідача на обов'язковість винесеного припису нівелюється встановленими обставина про його протиправність з огляду на порушення процедури проведення перевірки. Доказів того, що перевірку було проведено з дотриманням норм законодавства та на підтвердження хибності позиції позивача надано не було.

Крім того, посилання відповідача на підтримку своєї правової позиції в даних питаннях з боку Державної регуляторної служби, яка викладена у відповідних листах, не може вказувати на правомірність дій та рішень суб'єкта владних повноважень, діяльність яких регулюється виключно законами України, Конституцією та іншими нормативно-правовими актам, якими зазначені листи не являються.

Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача погодити подану Товариством з обмеженою відповідальністю «САГА 18» проектну документацію по об'єкту «Будівництво ділового центру на вул. Петра Сагайдачного, 18 у Подільському районі м. Києва», суд зазначає наступне.

Зі змісту Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 року на 316-й нараді вбачається, що під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя.

При цьому, зазначена позовна вимога є саме втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Згідно з ч.2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Пунктом 10 частини другої статті 245 КАС України передбачено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Тобто, законодавець передбачив обов'язок суду змусити суб'єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Відтак, у даному випадку суд вважає, що належним способом захисту порушених прав позивача є зобов'язання Міністерства культури України повторно розглянути питання щодо погодження поданої ТОВ «САГА 18» проектної документації по об'єкту «Будівництво ділового центру на вул. Петра Сагайдачного, 18 у Подільському районі м. Києва» з урахуванням висновків суду викладених у рішенні.

З матеріалів справи вбачається, що між позивачем та ТОВ «Сагайдачного», ТОВ «Андріївська» укладено договір №1 від18.09.2017 року про інвестування та делегування функцій замовника.

Між позивачем та ТОВ «КДД Інжиніринг» (генеральний підрядник) укладено договір генерального підряду №01/11-2017-Г від 01.11.2017 року та на виконання якого укладено акт №1 приймання виконаних будівельних робіт за січень 2018 року.

Таким чином, позивачем з метою виконання своїх зобов'язань за укладеними договорами вчинено ряд правочинів, а саме: замовлення та розробку проектної документації на об'єкті будівництва (договір №2310/17ПР від 22.09.2017 року між ТОВ «САГА 18» та ТОВ «Терра Проджект» на виконання проектної документації); між позивачем та ДП «Державний науково-дослідний інститут будівельних конструкцій» укладено договір №5832 від 15.01.2018 року; між позивачем та Інститутом археології НАН України укладено договір №109-А-18 від 08.10.2018 року предметом якого є здійснення археологічних досліджень по земельній ділянці будівництва ділового центру на вул. Петра Сагайдачного, 18 у Подільському районі м. Києва.

Всі зазначені вище правочини та дії позивача підтверджують той факт, що на позивача покладено не лише права, а і обов'язки з виконання взятих на себе зобов'язань.

Суд зазначає, що позивач укладаючи відповідні договори, здійснюючу господарську діяльність та користуючись належним йому майном повинен мати впевненість у відсутності перепон з боку держави в особі суб'єктів владних повноважень у здійсненні такої діяльності, якщо вона відповідає нормам чинного законодавства, що узгоджується з гарантіями непорушності права власності.

Відповідачем не надано доказів того, що діяльність позивача порушує норми чинного законодавства, як не надано і доказів того, що позивач є неналежним власником Об'єкту будівництва, що знаходиться на вул. Петра Сагайдачного, 18 у Подільському районі м. Києва.

Натомість, враховуючи зміст укладених договорів, додаткових угод до даних договорів, актів приймання-передачі об'єктів незавершеного будівництва №1 від 05.02.2019 року та №2 від 05.02.2019 року, витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, саме позивач є власником даного об'єкту, а у відповідності до статті 321 Цивільного кодексу України право власності є непорушним, ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.

При цьому, Конституційний принцип непорушності права власності проявляється як засада впевненості власника у стабільному становищі у якому він перебуває і яке гарантовано йому державою з усім комплексом відповідних засобів, які остання для цього застосовує.

За таких обставин, суд дійшов до висновку щодо наявності підстав для часткового задоволення позовних вимог позивача про скасування відмови Міністерства культури України від 31 січня 2019 року №26/10-2/72-19 у погодженні проектної документації з огляду на її необґрунтованість, визнання протиправним і скасування припис Міністерства культури України №21/10-5/74-19 від 13.05.2019 року з огляду на його протиправність та порушення норм чинного законодавства при його винесені, та наявності підстав для зобов'язання Міністерства культури України повторно розглянути питання щодо погодження поданої ТОВ «САГА 18» проектної документації з урахуванням висновків суду викладених у рішенні.

Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Суд, аналізуючи рішення та бездіяльність суб'єкта владних повноважень в розрізі положень ст.2 КАС України дійшов до висновку, що оскаржуване рішення та бездіяльність прийнято/вчинено не на підставі, не у межах та не у спосіб визначений законодавством, а також без врахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення.

Згідно з частиною першою статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Частиною першою статті 72 КАС України встановлено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до частини другої статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.

Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання (частини перша та друга статті 76 КАС України).

Частинами першою та другою статті 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суд звертає особливу увагу, що протягом розгляду даної справи відповідачем не було подано належних доказів на спростування викладених у позовній заяві доводів, пояснення відповідача ґрунтувалися на загальних термінах, припущеннях та посилань на норми законодавства без спростування судової практики Верховного Суду про яку зазначено позивачем, а також без належної підтримки відповідними доказами своєї правової позиції, при цьому суд не наділений повноваженнями перебирати на себе право та обов'язок сторони по справі щодо вчинення дій спрямованих на це.

Суд, крім іншого вважає, що у межах вирішення даної справи повною мірою забезпечено право позивача на розгляд його адміністративного позову з дотриманням принципу рівності, справедливості та безсторонності, з урахуванням приписів частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, відповідно до яких кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення, з висновками щодо застосування цих положень, викладених у рішеннях ЄСПЛ «Бочан проти України» (№2), заява № 22251/08, рішення від 15 лютого 2015 року, «Волошин проти України», заява № 15853/08, рішення від 10 жовтня 2013 року, «Чуйкіна проти України», заява № 28924/04, рішення від 13 січня 2011 року.

Відповідно до ч.2 ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Таким чином, суд вважає, що судові витрати у розмірі 50% суми сплаченої за подання позовної заяви підлягають стягненню шляхом їх безспірного списання з рахунків Міністерства культури України за рахунок бюджетних асигнувань.

Керуючись статтями 9, 72-77, 90, 139, 242-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ВИРІШИВ:

1. Задовольнити частково адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю «САГА 18».

2. Визнати протиправною та скасувати відмову Міністерства культури України від 31 січня 2019 року №26/10-2/72-19 у погодженні проектної документації поданої Товариством з обмеженою відповідальністю «САГА 18» по об'єкту «Будівництво ділового центру на вул. Петра Сагайдачного, 18 у Подільському районі м. Києва».

3. Визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України №21/10-5/74-19 від 13.05.2019 року.

4. Зобов'язати Міністерство культури України повторно розглянути питання щодо погодження поданої Товариством з обмеженою відповідальністю «САГА 18» проектної документації по об'єкту «Будівництво ділового центру на вул. Петра Сагайдачного, 18 у Подільському районі м. Києва» з урахуванням висновків суду викладених у рішенні.

5. Присудити на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «САГА 18» (04080, м. Київ, вул. Кирилівська, 82, офіс 256, код ЄДРПОУ 41595244) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури України (01601, м. Київ, вул. І. Франка, 19, код ЄДРПОУ 37535703) понесені ним судові витрати у розмірі 2881,50 (дві тисячі вісімсот вісімдесят одна) грн 50 коп.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295-297 КАС з урахуванням п/п. 15.5 п. 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.

Повне найменування сторін:

Позивач: Товариство з обмеженою відповідальністю «САГА 18» (04080, м. Київ, вул. Кирилівська, 82, офіс 256, код ЄДРПОУ 41595244)

Відповідач: Міністерство культури України (01601, м. Київ, вул. І. Франка, 19, код ЄДРПОУ 37535703)

Суддя В.І. Келеберда