Рішення № 83213684, 22.07.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

22 липня 2019 року № 640/4273/19

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Каракашьяна С.К., при секретарі судового засідання Мині І.І., за участі представників сторін: від позивача - Різка М.О., від відповідача - Олексієнко В.М., від третьої особи - Палінчак А.О., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

За позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "МК-8" до за участі третьої особи Міністерства культури України Міністерства юстиції Українипро визання нечинним акту

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Товариство з обмеженою відповідальністю "МК-8" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, в якому просило визнати додаток №7 до наказу Міністерства Культури України від 17 липня 2014 року №562 (із змінами та доповненнями, внесеними наказами Міністерства культури України від 29.10.2015р. №850, від 30.11.2016р. №1122, від 14.06.2018р. №553) нечинним та таким, що не відповідає акту вищої юридичної сили.

Позовні вимоги мотивовано тим, що вищезазначений акт є нормативно - правовим актом, оскільки встановлює обов`язки позивача з подання певних документів, проте, встановлених процедур не проходив. Також позивач стверджує про те, що Законами України «Про охорону культурної спадщини», «Про регулювання містобудівної діяльності» та Положенням про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №495 від 03.09.2014р., до повноважень відповідача віднесено погодження містобудівної документації, а не проектної документації на будівництво об`єктів .

Відповідачем - Міністерством культури України, позовні вимоги заперечуються з тих підстав, що оскаржуваний акт не є нормативно - правовим, жодних прав позивача не встановлює, та повністю відповідає актам вищої юридичної сили.

При цьому, відповідач посилався на те, що Міністерством юстиції України було проведено перевірку позивача, за результатами якої не встановлено порушень під час видання та реєстрації актів, зокрема, і оскаржуваного.

За клопотанням відповідача судом було залучено в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору Міністерство юстиції України.

Третьою особою позовні вимоги заперечуються з посиланням на те, що оскаржуваний акт не підлягав реєстрації та оприлюдненню.

Представником відповідача було заявлено клопотання про залишення позовної заяви без розгляду, з огляду на пропуск позивачем строку звернення до адміністративного суду, встановленого статтею 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судом дане клопотання було відхилене з огляду на приписи статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України та відсутність доказів публікації наказу.

Розглянувши подані сторонами документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та заперечення, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд

ВСТАНОВИВ:

17 липня 2014 року Міністерством культури України було винесено наказ № 562 «Про затвердження інформаційних та технологічних карток з видачі Міністерством культури адміністративних послуг у сферах охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей», яким, відповідно до статті 8 Закону України "Про адміністративні послуги", у межах повноважень, визначених Положенням про Міністерство культури України, затвердженим Указом Президента України від 06.04.2011 №388, було затверджено інформаційні та технологічні картки з видачі Міністерством культури адміністративних послуг у сфері охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей.

Зокрема, даним Наказом (додаток №7) було затверджено інформаційну картку адміністративної послуги з погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.

Даною карткою було визначено, зокрема, вичерпний перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, а також вимоги до них (пункт 6), якими передбачено надання заяви, у якій зазначаються відомості про заявника: - для фізичної особи - прізвище, ім`я та по батькові, місце проживання, контактний телефон; - для юридичної особи - найменування юридичної особи, місцезнаходження, код платника податків згідно з ЄДРПОУ, прізвище, ім`я та по батькові керівника юридичної особи / уповноваженої особи, контактний телефон (факс); - дата подання заяви та підпис заявника.

Також, даним пунктом було передбачено додавання до заяви науково-проектної, проектної документації у передбаченій договором на її розроблення кількості примірників, один з яких залишається в архіві Мінкультури.

При цьому, пунктом 4 додатку 7 підставою визначено нормативні акти, якими регламентується надання адміністративної послуги - пункт чотирнадцятий частини другої статті 5, частина третя статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини", абзац шостий частини другої статті 6 Закону України "Про охорону археологічної спадщини".

Відповідно до пункту чотирнадцятого частини другої статті 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини", до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.

Частиною третьою статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

Абзацом шостим частини другої статті 6 Закону України "Про охорону археологічної спадщини" визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належать, зокрема, видача дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок на території пам`ятки, в зонах охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць, а також на дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею та водою.

Відповідно до частини 2 статті 8 Закону України «Про адміністративні послуги», інформаційна картка адміністративної послуги містить інформацію про:

1) суб`єкта надання адміністративної послуги та/або центр надання адміністративних послуг (найменування, місцезнаходження, режим роботи, телефон, адресу електронної пошти та веб-сайту);

2) перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги, порядок та спосіб їх подання, а у разі потреби - інформацію про умови чи підстави отримання адміністративної послуги;

3) платність або безоплатність адміністративної послуги, розмір та порядок внесення плати (адміністративного збору) за платну адміністративну послугу;

4) строк надання адміністративної послуги;

5) результат надання адміністративної послуги;

6) можливі способи отримання відповіді (результату);

7) акти законодавства, що регулюють порядок та умови надання адміністративної послуги.

Так, в оскаржуваному додатку 7 визначено нормативні акти, якими регламентується надання адміністративної послуги, проте, не визначено жодного нормативного акту, яким регламентовано умови отримання адміністративної послуги, тобто встановлено обов`язок отримувача адміністративної послуги з надання певних документів.

При цьому, з вищенаведених норм Законів України не випливає встановлення ними будь - яких умов отримання адміністративної послуги, тобто встановлення переліку документів, які мають бути надані для погодження відповідачу.

В Рішенні Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 визначено, що ознаками нормативності правових актів є невизначеність дії у часі та неодноразовість їх застосування (п.6).

Поняття регуляторного акту висвітлено законодавцем в ст.1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», де вказано, що регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

З аналізу наведених вище правових норм слідує, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб`єктів.

Частиною 2 ст.19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В той же час, відповідно до абз.1-3 ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Аналіз наведених норм дає змогу дійти висновку, що першочерговою умовою прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, яке має відповідати вимогам ч.2 ст.19 Конституції України, є вчинення таким суб`єктом владних повноважень юридично значимих дій в рамках публічних правовідносин з дотриманням визначеної процедури, а саме, прийняття рішень на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Одним з основоположних принципів забезпечення здійснення державної регуляторної політики є принцип оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, що одночасно є одним із етапів, що передує прийняттю регуляторного акту.

Порядок оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначений у статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», відповідно до якої кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до частини другої статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акту в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акту принципам державної регуляторної політики.

З наведеного слідує, що обов`язковість оприлюднення проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, що здійснюється з необхідності одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, є, по суті, забезпеченням публічного обговорення проекту регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта має бути оприлюдненим щонайменше 1 місяць до прийняття такого проекту.

Отже, внесення до оскаржуваного наказу положень, які є положеннями нормативно правового та регуляторного акту, поширює на нього необхідність дотримання процедур, зокрема, процедури оприлюднення. При цьому, недотримання такої процедури є підставою для визнання нечинним акту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а.

З огляду на те, що судом визнається наявність ознак нормативного та регуляторного акту, проте, оскаржується акт лише в частині додатку №7, позовні вимоги підлягають задоволенню.

Частиною 3 статті 264 КАС України передбачено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. Отже, діючою редакцією Кодексу адміністративного судочинства України, за правилами якої суд розглядає клопотання про залишення позову без розгляду, передбачено можливість оскарження нормативно - правового акту протягом всього строку його дії, у зв`язку з чим судом відхилене клопотання про залишення позову без розгляду.

Відповідно до пункту 65 пункту 4 затвердженого Указом Президента України від 6 квітня 2011 року №388/2011 Положення про Міністерство культури України, Мінкультури України, у межах повноважень, зокрема, погоджує програми та проекти містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, будівельних, меліоративних, шляхових, земляних робіт у межах території, на якій розташовані пам`ятки національного значення, та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програми та проекти, в результаті реалізації яких може змінитися стан об`єктів культурної спадщини та проекти відведення земельних ділянок, питання щодо зміни власника земельної ділянки (землекористувача) у межах території, на якій розташовані пам`ятки, та в їх охоронних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Суд погоджується з твердженнями позивача про те, що, вищезазначеною нормою Положення, яке було чинним на момент видання оспорюваного акту було передбачено погодження відповідачем містобудівних умов та обмежень використання земельних ділянок, натомість оскаржуваним актом передбачено погодження проекту будівництва, що є значним розширенням повноважень відповідача.

Суд доходить висновків, що таке розширення порушує права осіб, які звертаються за погодженням, навіть з огляду на обсяг документації, яка має надаватися для погодження, згідно з умовами оспорюваного акту.

З огляду на викладене та керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

1. Позов Товариства з обмеженою відповідальністю "МК-8" задовольнити повністю.

2. Визнати незаконним та нечинним додаток №7 до наказу Міністерства Культури України від 17 липня 2014 року №562 (із змінами та доповненнями, внесеними наказами Міністерства культури України від 29.10.2015р. №850, від 30.11.2016р. №1122, від 14.06.2018р. №553).

3. Витрати по сплаті судового збору в сумі 1921 (одна тисяча дев`ятсот двадцять одна) грн. відшкодувати на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "МК-8" (вул. Каземира Малевича, 8,Київ 38,03038, код ЄДРПОУ 41738693) за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури України (вул. Франка 19,Київ,01601, код ЄДРПОУ37535703).

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.

Повний текст рішення складено 24.07.2019.

Суддя С.К. Каракашьян