Рішення № 83018759, 01.07.2019, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 липня 2019 року м. ПолтаваСправа № 440/1737/19

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Шевякова І.С.,

за участю:

секретаря судового засідання - Кривошапка Н.А.

представника позивача - Книш М.В.

представника відповідача - Псьол Є.В.

розглянув у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "СМНК-37" до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання дій протиправними.

Позовні вимоги:

визнання незаконними дій при проведенні перевірки дотримання вимог земельного законодавства ТОВ "СМНК-37" та складенні акту перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки № 1212-ДК/1652/АП/09/01/-18 від 21.12.2018.

Під час розгляду справи суд

В С Т А Н О В И В:

16 травня 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "СМНК-37" (надалі твуож - позивач, ТОВ "СМНК-37") звернулось до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (надалі також - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Полтавській області) про визнання дій протиправними.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року позовна заява прийнята до розгляду, відкрито провадження у справі, вирішено розгляд справи здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження.

Аргументи учасників справи

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що відповідачем проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства ТОВ "СМНК-37" з порушенням вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Так, на думку позивача, контролюючий орган під час проведення перевірки та складенні акта перевірки вчиняв дії поза межами своїх повноважень, без дотримання встановленої процедури та всупереч вказаному Закону України.

Позивачем повідомив, що всупереч вимогам Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", його не було повідомлено про проведення перевірки, керівнику позивача не пред`явлено направлення на проведення перевірки та посвідчення, перевірка проведена не за місцем здійснення діяльності позивача та не в присутності уповноважених керівником осіб, позивача не ознайомлено з актом перевірки, не надано примірника акта, не надано можливості позивачу подати свої зауваження щодо висновків перевірки, сам акт не відповідає уніфікованій формі.

У відзиві, що надійшов до суду 25 квітня 2019 року, відповідач проти задоволення позовних вимог заперечував /45-52/.

Зокрема ним вказано, що перевірка дотримання вимог земельного законодавства під час надання та використання земельної ділянки кадастровий номер 5310137000:15:007:0294 , наданої у користування позивачу, проведена відповідно до норм Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель". Вказано, що контроль та охорона земель є прямим обов`язком Держгеокадастру.

Відповідач наполягав на тому, що частина 4 статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" містить перелік державних органів, які здійснюють заходи контролю, і до цього переліку не включений Держгеокадастр, у зв`язку з чим необґрунтованим є посилання позивача на недотримання вимог вказаного Закону при прийнятті наказу та проведенні перевірки. Даний Закон, на думку відповідача, не поширюється на його діяльність. Окремо відповідач зазначив, що оцінка акту перевірки, а також самих висновків перевірки повинна надаватись уповноваженими законом органами влади при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта. Оскільки складений за результатами перевірки акт не породжує для позивача будь-яких правових наслідків, вимоги щодо його скасування є безпідставними.

07 червня 2019 року позивачем до суду надано відповідь на відзив /а.с. 70-74/, в якій останнім зазначено про помилковість твердження відповідача про нерозповсюдження на спірні правовідносини Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Зазначено, що перевірку позивача проведено на підставі нормативно-правових актів, які втратили законну силу. Акцентовано увагу на тому, що позивачем не заявлена вимога про скасування акту перевірки, а оскаржуються дії щодо проведення перевірки.

У судовому засіданні представник позивача підтримав позовні вимоги у повному обсязі та просив суд позов задовольнити.

Представник відповідача у судове засідання прибув, проти позову заперечував, в задоволенні позовних вимог просив відмовити.

Суд, заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши матеріали справи, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок наявних у справі доказів у їх сукупності, встановив наступне.

Обставини справи, встановлені судом

Судом встановлено, що 04.12.2018 до ГУ Держгеокадастру у Полтавській області надійшов лист Прокуратури Полтавської області з проханням провести перевірку законності надання та використання земельної ділянки кадастровий номер 5310137000:15:007:0294 по вул. П. Орлика, 26 у місті Полтаві /а.с. 61/.

Наказом ГУ Держгеокадастру у Полтавській області "Про здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм" від 10.12.2018 № 1212ДК у зв`язку зі зверненням Прокуратури Полтавської області вирішено здійснити державний контроль за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючістю ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства під час надання та використання земельної ділянки площею 3002 м2 з кадастровим номером 5310137000:15:007:0294 , наданої у користування на умовах оренди ТОВ "СМНК-37" для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення та підземним паркінгом, по вул.П. Орлика, 26 у місті Полтаві .

Перевірка була проведена працівником ГУ Держгеокадастру в Полтавській області одноособово.

За наслідками проведеної перевірки позивача контролюючим органом було складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 21.12.2018 № 1212-ДК/1652/АП/09/01/-18, яким встановлено порушення вимог статті 79-1 Земельного кодексу України, при формуванні земельних ділянок площею 0,0305 га кадастровий номер 5310137000:15:007:0059 , 0,1349 га кадастровий номер 5310137000:15:007:0291 , 0,1210 га кадастровий номер 5310137000:15:007:0268 та 0,0114 га кадастровий номер 5310137000:15:007:0265 .

Вважаючи неправомірними дії відповідача з проведення перевірки ТОВ "СМНК-37", позивач звернувся до суду із вказаним позовом.

Норми права, які підлягають застосуванню

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються, зокрема, Земельним кодексом України, Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".

Так, відповідно до статті 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно з положеннями статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

У свою чергу, пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення № 15), державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Полтавській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:

додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до статті 9 вказаного закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:

проведення перевірок;

розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;

участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;

розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;

проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:

давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

З аналізу наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", визначаються іншими нормативно-правовими актами.

Висновки щодо правозастосування

Судом встановлено, що наказом ГУ Держгеокадастру у Полтавській області від 10.12.2018 № 1212-ДК призначено здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Відповідач не спростовував факту того, що ця перевірка була проведена без відому та без участі позивача. Стверджував, що не мав правових підстав та обов"язку підприємство - позивача повідомляти та залучати до перевірки, бо перевіряв земельну ділянку, а не підприємство.

За результатами проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 21.12.2018 № 1212-ДК/1652/АП/09/01/-18.

Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 12 грудня 2003 року №312, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25.12.2003 року за №1223/8544 був затверджений Порядок планування та проведення перевірок з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Зазначений Порядок установлював процедуру планування та проведення перевірок, оформлення матеріалів за їх результатами, визначає підготовчі заходи, які необхідно здійснити перед початком проведення перевірки. Зазначений наказ втратив чинність, згідно з наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 лютого 2013 року №132.

В подальшому, наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25 лютого 2013 року №132, був затверджений новий Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, але вказаний наказ також визнаний таким, що втратив чинність, відповідно до Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20.01.2017 року.

Таким чином, на час проведення перевірки, законодавцем не було розроблено та затверджено окремої процедури та нового порядку здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства. На даний час питання врегульовані виключно нормами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Суд звертає окрему увагу при вирішенні цієї справи, що Кабінет Міністрів України видав Розпорядження від 10.03.2017 року №169-р "Про скасування деяких наказів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади", яким скасовані накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади як такі, що не відповідають Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", за переліком згідно з додатком 1, у якому зазначений наказ Мінагрополітики №132 від 25.02.2013 року.

Розпорядження Кабінету Міністрів України набрало законної сили 21.05.2017 року.

Вказане розпорядження Кабінету Міністрів України свідчить про те, що накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо здійснення державного нагляду (контролю) повинні відповідати Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Таким чином, при здійсненні державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, зокрема, за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель відповідач повинен був дотримуватися вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі Закон України №877-V).

Суд вважає помилковою позицію відповідача щодо того, що при здійснені органами Держгеокадастру функції державного контролю за використанням земель, останні не підпадають під дію вказаного Закону України.

Ці висновки суду відповідають правовій позиції Верховного Суду, висловленій у постанові від 10 липня 2018 року у справі № 818/1511/18.

Відповідно до частини 2 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

Частиною 5 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" передбачено, що перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання.

Згідно з частиною 6 статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

Судом встановлено, що відповідачем під час перевірки не дотримано вимог, визначених у статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а саме: не складено направлення на проведення перевірки, не повідомлено суб`єкта господарювання у належній формі про час проведення перевірки, перевірку проведено за відсутності представника суб`єкта господарювання, не ознайомлено суб`єкта господарювання з актом перевірки тощо.

Ці факти відповідачем визнані.

На цій підставі, суд приходить до висновку, що відповідач здійснив перевірку із суттєвим порушенням процедури, встановленої Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", наслідком чого є визнання дій щодо проведення такої перевірки протиправними.

Необґрунтованим є також твердження представника відповідача про те, що під час проведення перевірки відповідач не керувався Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", оскільки об`єктом перевірки є саме земельні ділянки, а не суб`єкти господарювання.

Суд зазначає, що перевірити об`єкт - земельну ділянку, яка знаходиться у власності або користуванні суб`єкта господарювання з метою встановлення її використання у відповідності до норм земельного законодавства неможливо без здійснення перевірки суб`єкта господарювання. Відповідно до ст. 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", визначені повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі. Зокрема цією статтею визначено повноваження щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням. Безпосередньо відносно вказаних суб`єктів перевірки складаються й відповідні документи, у тому числі розпорядчого характеру, посадовими особами Держгеокадастру.

З огляду на це, суд приходить до висновку, що перевірка дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель проведена ГУ Держгеокадастру у Полтавській області із суттєвим порушенням вимог законодавства, що є підставою для визнання дій щодо її проведення неправомірними.

Дії щодо складення акту перевірки, які позивач також просив визнати незаконними, не є самостійними діями, а охоплюються поняттям дій щодо проведення перевірки, є їх складовою частиною. Тому, на думку суду, вони не потребують окремої оцінки, загальна оцінка їм надана визнанням судом протиправними дій щодо проведення перевірки в цілому.

Не заслуговують на увагу аргументи відповідача про відсутність підстав для визнання протиправним акту перевірки, оскільки позивачем не заявлені у позові вимоги щодо визнання протиправним та скасування такого акта.

З огляду на викладене, суд доходить висновку, що у спірних правовідносинах владний суб`єкт не забезпечив реалізацію управлінської функції відповідно до норм діючого законодавства.

Відтак, вимога про визнання протиправними дій щодо проведення перевірки є обґрунтованою та підлягає задоволенню.

Розподіл судових витрат

Відповідно до частини 1 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Беручи до уваги те, що позивачем при поданні позовної заяви до суду сплачено судовий збір у розмірі 1921 грн і суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог, сума судових витрат зі сплати судового збору, яка підлягає присудженню позивачу за рахунок бюджетних асигнувань відповідача складає 1921 грн.

На підставі викладеного, керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "СМНК-37" (вул.Котляревського 22б оф.16 м.Полтава ЄДРПОУ 35026389) до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (вул.Уютна, 23 м.Полтава ЄДРПОУ 39767930) задовольнити.

Визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства Товариством з обмеженою відповідальністю "СМНК-37" 21 грудня 2018 року.

Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "СМНК-37" за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області витрати зі сплати судового збору у сумі 1 921,00 грн.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017 року.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 08 липня 2019 року.

Головуючий суддя І.С. Шевяков