Ухвала суду № 82680463, 03.06.2019, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД У Х В А Л А

про залишення позову без розгляду

03 червня 2019 року Справа № 320/939/19

Київський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Лиска І.Г., при секретарі судового засідання Васковець М.С., за участю: представників сторін, розглянувши в підготовчому засіданні за правилами загального позовного провадження клопотання відповідача про залишення позовної заяви без розгляду в адміністративній справі за позовом Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури до Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду звернувся Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури з позовом до Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2019 відкрито провадження по даній справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання на 13.03.2019.

У зв`язку з клопотанням представника відповідача підготовче засідання яке призначено на 13.03.2019 відкладено на 15.04.2019.

В подальшому, з 15.04.2019 підготовче засідання відкладалось на 08.05.2019, 27.05.2019 та 03.06.2019.

В судове засідання призначене на 03.06.2019 прибули усі учасники справи. Представник відповідача в судовому засідання просив залишити позов без розгляду у зв`язку з пропуском строків звернення до суду. Оскільки оскаржуване рішення прийняте 30.08.2018, а позовна заява прокурором датовано 07.02.2019, тобто більше ніж 5 місяців.

Представник позивача заперечував щодо задоволення клопотання представника відповідача, оскільки вважає, що строки звернення не пропущені.

Заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши матеріали справи суд зазначає наступне.

Як вбачається із матеріалів справи, Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Крюківщинської сільської ради про визнання протиправним та скасування рішення Крюківщинської сільської ради Києво- Святошинського району Київської області № 2 від 30 серпня 2018 року «Про затвердження детального плану території багатоквартирної житлової забудови на земельних ділянках загальною площею 5 га по вул. Одеська в межах населеного пункту села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області».

Києво-Святошинська місцева прокуратура звернулася з даним позовом до суду на захист інтересів держави самостійно в порядку визначеному ч. 5 ст. 53 КАС України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у зв`язку з відсутністю органу, уповноваженого здійснювати функції держави. Таким чином, вона фактично діє як суб`єкт владних повноважень у спірних правовідносинах.

В адміністративному судочинстві строки звернення до адміністративного суду встановлено статтею 122 КАС України. Відповідно до частини першої цієї статті позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Згідно абзацу другого частини другої вказаної статті для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Шестимісячний строк, що передбачений абзацом першим частини другої цієї статті, поширюється на звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи (не суб`єкта владних повноважень) та обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Суд зазначає, що рішення Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 30.08.2018 р. № 2 «Про затвердження детального плану території кварталу багатоквартирної житлової забудови на земельних ділянках загальною площею 5 га по вул. Одеська в межах населеного пункту села Крюківщина Києво-Святошинського району Київської області» за своїми ознаками є актом індивідуальної дії (не нормативно-правовим актом).

Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції України і законів держави. Конституція України передбачає, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (стаття 140).

Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо.

Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення. Діяльність цих органів здійснюється у відповідних правових і організаційних формах. Одним із проявів таких форм діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування є розробка та прийняття правових актів. При цьому правові акти, як і організаційна діяльність у цілому, виконують різні функції у здійсненні місцевого самоврядування. Правові акти виступають і як форма діяльності органів місцевого самоврядування, і як засіб реалізації покладених на них функцій.

Правові акти місцевого самоврядування належать до єдиної системи правових актів в Україні. Вони мають багато спільних рис, які споріднюють їх з актами інших органів держави, та водночас характеризуються рядом притаманних лише їм особливостей, що відрізняють їх від інших юридичних актів. Ці особливості зумовлені специфікою завдань місцевої нормотворчості, характером взаємодії органів місцевого самоврядування з системою органів державного управління та місцем і роллю органів місцевого самоврядування у механізмі державного управління.

Статтею 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти.

За юридичними властивостями правові акти місцевого самоврядування поділяються на два види: нормативні та індивідуальні (не нормативні). Визначальною рисою співвідношення нормативних і ненормативних актів є відмінності між ними. Головною з них є властивий нормативним актам правотворчий зміст, нормативний характер їх приписів. Ці акти встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, застосовуються неодноразово, встановлюють правила поведінки, що регулюють не конкретні відносини, а певний вид суспільних відносин, яких мають дотримуватися громадяни, посадові особи, державні та громадські організації в разі вчинення дій, передбачених цими нормами.

Головною особливістю індивідуальних (не нормативних) актів є їх спрямованість на регулювання конкретних відносин. Зазвичай вони є правозастосовними актами індивідуального характеру. В юридичній літературі їх часто називають актами застосування норм права. Такі акти призначені для одноразового застосування та містять приписи, адресовані конкретному колу осіб чи певній особі. Суттєвою характеристикою актів індивідуальної дії є те, що їхнє юридичне значення фактично вичерпується їх виконанням.

На відміну від нормативних актів як актів, розрахованих на багаторазове застосування, індивідуальні акти конкретизують правові норми чи визначають їх дійсний зміст і мають форму правозастосовного або інтерпретаційного акта.

Крім того, у статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) зазначено, що нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України); індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Необхідно звернути увагу і на юридичну позицію Конституційного Суду України, який у рішенні №7-рп/2009 дійшов висновку, що: «... в Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають

Таким чином, оскільки оскаржуване рішення за своїми ознаками є актом індивідуальної дії (не нормативно-правовим актом), то до вказаного провадження не можуть бути застосовані положення статті 264 КАС України «Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень» та статті 265 КАС України «Наслідки визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним».

Положення частини третьої статті 264 КАС України щодо строку оскарження нормативно-правових актів протягом всього строку їх чинності так само не поширюються на правовідносини, що досліджуються.

Окрім того, з огляду на приписи статті 44 Кодексу адміністративного судочинства України позивач, який діє як суб`єкт владних повноважень, однак, має однаковий обсяг процесуальних прав та обов`язків поряд з іншими учасниками справи, маючи намір добросовісної реалізації належного йому права на звернення до суду з адміністративним позовом, повинен забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно подання позовної заяви в межах строку звернення до суду, її форми та змісту для чого, як особа, зацікавлена у її поданні, повинен вчиняти усі можливі та залежні від нього дії, використовувати усі наявні засоби та можливості, передбачені законодавством, в тому числі, вирішувати питання, пов`язані з організацією претензійно - позовної роботи, зокрема, передавати супроводження судових справи іншим компетентним працівникам тощо.

Суд зазначає, що прокурор ні в позовній заяві, ні в подальшому (в підготовчих засіданнях) не звертався до суду з заявою про поновлення строку звернення до суду.

Таким чином суд дійшов висновку, що рішення Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області № 2, що було прийнято 30 серпня 2018 року, як вказується вище, є актом індивідуальної дії, а не нормативно-правовим актом, а тому Прокуратурою порушено строк на пред`явлення позову про скасування рішення Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області №2 прийнятого 30 серпня 2018 року.

Частиною 3 ст. 123 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено що, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після вікриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущенного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Згідно з вимогами п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду з підстав, визначених ч.ч. 3, 4 ст. 123 цього Кодексу.

Враховуючи, що Києво-Святошинська місцева прокуратура Прокуратури Київської області звернулась до суду з позовом який датований 07 лютого 2019 року. В той же час, оскаржуване рішення Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області № 2 прийнято 30 серпня 2018 року, тобто, більше ніж за три місяці до звернення прокуратури з позовом про скасування рішення, суд дійшов висновку, що Першим заступником керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури пропущено строк звернення до суду та про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

Крім того, суд звертає увагу і на можливість участі прокуратури в судовому провадженні та дотримання принципу рівності та справедливого балансу.

Так, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду своїм рішенням від 30.01.2019 року залишив без задоволення касаційну скаргу заступника прокурора Харківської області у справі № 47/66-08.

Суд зазначив, що зміст п. З ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. З ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Крім того, Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф. В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява №61517/00, п. 27).

У справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009 p., заява №42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (неофіційний переклад): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана лише за певних обставин».

У рекомендаціях Парламентської асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 року № 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Прокурор звертається до суду в порядку реалізації своїх владних управлінських повноважень, а саме – представництво інтересів держави.

Відповідно до ч.4 ст.5 Кодексу адміністративного судочинства України, - суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Прокурором самостійно в заяві зазначено, що він звертається в порядку ч.3 ст.53 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до ч.3 ст.53 Кодексу адміністративного судочинства України, - у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до ст.4 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII, - Організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

Так, відповідно до ст.131-1 Конституції України в редакції Закону України від 02.06.2016 р. №1401-VIII, - в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Таким чином Конституцією України передбачено дві обов`язкові вимоги для виникнення у Прокурора права на представництво інтересів держави: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

Що таке «виключні випадки» дає розуміння ст.23 Закону України «Про прокуратуру», яка регулює питання представництва прокуратурою інтересів держави.

Відповідно до ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», - Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», - наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

З вищезазначеного слідує, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підмінювати суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а має на меті – спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Відтак, як слідує, з зазначеної вище норми спеціального Закону, для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави імперативними є 2 умови: 1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади); 2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

На противагу вимогам законодавства України, заява прокурора не містить обґрунтувань в чому саме полягає інтерес держави (а не місцевої громади).

Разом з тим і за таких умов адміністративна справа за позовом прокурора не може бути розглянута через відсутність (не доведення) у заявника адміністративної дієздатності для звернення з цим адміністративним позовом.

Керуючись статтями 240, 243, 248 КАС України, суд

у х в а л и в:

клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду - задовольнити.

Адміністративну справу №320/939/19 за позовом Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури до Крюківщинської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання протиправним та скасування рішення - залишити без розгляду.

Копію ухвали направити (надати) особам, які беруть участь у справі.

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженнні, набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII “Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Повний текст ухвали виготовлений 20.06.2019.

Суддя Лиска І.Г.