Рішення № 82537871, 13.06.2019, Хмельницький окружний адміністративний суд

Справа № 560/761/19

РІШЕННЯ

іменем України

13 червня 2019 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Блонського В.К.

за участю:секретаря судового засідання Василевської К.В. представника позивача, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ОСОБА_1 представника відповідача Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області Єгорової О.С. представника відповідача Західного офісу Держаудитслужби Білої Н.М. розглянувши адміністративну справу за позовом комунального ремонтно-будівельного шляхового підприємства , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - приватне підприємство "Строй-Сервіс-999" до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, Західного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування листа,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся в Хмельницький окружний адміністративний суд з позовом до відповідачів, в якому просить:

1) визнати протиправними дії Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області щодо формування висновків ревізії фінансово-господарської діяльності комунального ремонтно-будівельного шляхового підприємства, код ЄДРПОУ 32170306 за період з 01.01.2017 року по 31.12.2018 року, викладених в акті ревізії Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області від 03.09.2018 року № 19-8/32;

2) визнати протиправним та скасувати лист Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області від 21.09.2018 року № 13-22-19-17/4551 "Про усунення виявлених ревізією порушень".

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 04.04.2019 року відкрито провадження у даній справі за правилами загального позовного провадження, та призначено підготовче засідання.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 02.05.2019 року закрито підготовче провадження у даній справі, та призначено її до судового розгляду.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 13.06.2019 року вирішено закрити провадження по справі № 560/761/19 за позовом комунального ремонтно-будівельного шляхового підприємства , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - приватне підприємство "Строй-Сервіс-999" до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, Західного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування листа, в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області щодо формування висновків ревізії фінансово-господарської діяльності комунального ремонтно-будівельного шляхового підприємства, код ЄДРПОУ 32170306 за період з 01.01.2017 року по 31.12.2018 року, викладених в акті ревізії Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області від 03.09.2018 року № 19-8/32.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав повністю, та надав суду пояснення, посилаючись на обставини викладені в позовній заяві.

Представники відповідачів в судовому засіданні позовні вимоги не визнали повністю, та надали суду пояснення, в яких зазначили, що дії Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області при формуванні висновків ревізії фінансово-господарської діяльності комунального ремонтно-будівельного шляхового підприємства, код ЄДРПОУ 32170306 за період з 01.01.2017 року по 31.12.2018 року, є повністю правомірними, і лист Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області від 21.09.2018 року № 13-22-19-17/4551 "Про усунення виявлених ревізією порушень" також є правомірним.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, надав суду пояснення аналогічні за змістом пояснень представника позивача.

Суд, заслухавши пояснення учасників справи, дослідивши матеріали справи, вважає, що у задоволенні позову необхідно відмовити з наступних підстав.

Щодо правомірності підстав проведення даної ревізії суд зазначає наступне.

В судовому засіданні встановлено, що відповідно до ухвал Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області від 23.07.2018 року, від 03.08.2018 року, та від 17.08.2018 року по справі № 683/1461/18 1-кс/683/728/2018, на підставі направлень від 26.07.2018 року № 330, від 31.07.2018 року № 338 заступником начальника відділу взаємодії з правоохоронними органами Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області Білою Наталією Миколаївною та головним державним фінансовим інспектором відділу взаємодії з правоохоронними органами Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області Марисюк Людмилою Олексіївною в період з 30.07.2018 року по 27.08.2018 року проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності КП Старокостянтинівської міської ради "Комунальне ремонтно-будівельне шляхове підприємство" за період з 01.01.2017 року по 31 12.2017 року.

Частиною 1 статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон № 2939-ХІІ) визначено головні завдання органу державного фінансового контролю.

Відповідно до частини 2 статті 2 Закону № 2939-ХІІ, державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Частиною 1 статті 4 Закону № 2939-ХІІ встановлено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Статтею 11 Закону № 2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надано право проводити планові та позапланові виїзні ревізії.

Змістом пункту першого частини п`ятої, пункту п`ятого частини п`ятої статті 11 Закону № 2939-ХІІ визначено, що позаплановою виїзною ревізією вважається ревізія, яка не передбачена в планах роботи органу державного фінансового контролю і проводиться, серед іншого, у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Національної поліції, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю.

Частиною шостою статті 11 Закону № 2939-ХІ1 вказано, що позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду.

Ухвалою Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області по справі № 68/1461/18 1-кс/683/728/2018 від 23.07.2018 року про розгляд клопотання про надання дозволу на проведення перевірки у кримінальному провадженні, 15 грудня 2017 року внесеному до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 12017240000000252 за ч. 3 ст. 191 КК України, вирішено призначити у кримінальному провадженні позапланову виїзну ревізію з окремих питань діяльності комунального підприємства "Комунальне ремонтно-будівне шляхове підприємство" (ЄДРПОУ 32170306), в ході якої необхідно встановити дотримання вимог законодавства з наступних питань:

- законність та обґрунтованість укладання договорів між КП "Комунальне ремонтно-будівне шляхове підприємство" та ПП "Строй-Сервіс-999" упродовж 2017 року;

- стан виконання та фінансовий результат, отриманий від виконання зазначених договорів;

- повнота і достовірність відображення в бухгалтерському обліку комунального ремонтно-будівного шляхового підприємства операцій, проведених по виконанню договорів;

- наявність чи відсутність шкоди завданої КП "Комунальне ремонтно-будівне-шляхове підприємство" внесенням неправдивих відомостей до актів приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в, причинний зв`язок між внесенням неправдивих відомостей та завданою шкодою, її вираження, розмір, встановлення винних осіб, неналежні дії чи бездіяльність яких призвели до настання зазначеної шкоди.

Надано дозвіл управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області (адреса 29013, м. Хмельницький, провул. Маяковського, 19/1, код ЄДРПОУ 40479801) на проведення позапланової ревізії фінансово-господарської діяльності комунального підприємства "Комунальне ремонтно-будівне шляхове підприємство" терміном на 15 робочих днів з 30.07.2018 року.

Листом від 23.07.2018 року № 80-388-18 Старокостянтинівською місцевою прокуратурою повідомлено Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області про те, що нею здійснюється процесуальне керівництво у кримінальному провадженні №12017240000000252 від 15.12.2017 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 191 КК України, тому Старокостянтинівською місцевою прокуратурою на адресу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області направлено для відома та використання під час проведення ревізії, матеріали кримінального провадження №12017240000000252, та ухвалу Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області від 23.07.2018 у справі № 683/1461/18.

Ухвалою Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області по справі № 68/1461/18 1-кс/683/728/2018 від 23.07.2018 року про розгляд клопотання про надання дозволу на проведення перевірки в кримінальному провадженні № 12017240000000252 від 15.12.2017 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 191 КК України, вирішено надати дозвіл управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області (адреса 29013, м. Хмельницький, провул. Маяковського, 19/1, код ЄДРПОУ 40479801) на проведення зустрічної звірки в ПП "Строй-Сервіс-999" (код ЄДРПОУ 32170306) з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків в обліку комунального підприємства "Комунальне ремонтно-будівельне шляхове підприємство" за період з 01.01.2017 року по 31.12.2017 року.

Ухвалою Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області по справі № 68/1461/18 1-кс/683/728/2018 від 23.07.2018 року про розгляд клопотання про надання дозволу на проведення перевірки в кримінальному провадженні № 12017240000000252 від 15.12.2017 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3 ст. 191 КК України, вирішено надати дозвіл управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області (адреса 29013, м. Хмельницький, провул. Маяковського, 19/1, код ЄДРПОУ 40479801) на продовження проведення позапланової виїзної ревізії комунального підприємства "Комунальне ремонтно-будівельне шляхове підприємство" за період з 01.01.2017 року по 31.12.2017 року на 5 робочих днів.

Враховуючи викладені обставини, суд приходить до висновку, що управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області правомірно проведено позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності КП Старокостянтинівської міської ради "Комунальне ремонтно-будівельне шляхове підприємство" за період роботи з 01.01.2017 року по 31.12.2017 року, згідно частини 6 статті 11 Закону України № 2939-ХІ1, тобто на підставі рішення суду.

За результатами проведення ревізії, на підставі рішень Старокостянтинівського районного суду Хмельницької області, складено акт про позапланову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності КП Старокостянтинівської міської ради "Комунальне ремонтно-будівельне шляхове підприємство" за період роботи з 01.01.2017 року по 31.12.2017 року № 19-08/32 від 03.09.2018 року, у якому зафіксовано ряд порушень вимог фінансового законодавства, допущених підконтрольною установою.

Листом від 21.09.2018 року № 13-22-19-17/4551 "Про усунення виявлених ревізією порушень", надісланим на ім`я начальника комунального ремонтно-будівельного шляхового підприємства, позивачу пред`явлено вимогу усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку.

Зокрема, в даній вимозі зазначено, що під час ревізії в ході проведених контрольних обмірів проведених ПП "Строй-Сервіс-999" капітальних ремонтів встановлено завищення об`ємів відображених в актах приймання виконаних робіт форми КБ-2в від об`ємів фактично виконаних робіт, чим не дотримано вимоги п. 6.4.4.1 "Правил визначення вартості будівництва" ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлового господарства України від 05.07.2013 року № 293, що призвело до завищення вартості робіт по проведених капітальних ремонтів за 2017 рік на загальну суму 201 442,11 грн.

Не погоджуючись із вказаною вимогою відповідача, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Як вже зазначалося вище відповідно до частини 2 статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" № 2939-XII (далі - Закон №2939-XII), державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно частини 1 статті 4 Закону № 2939-XII, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Отже, акт ревізії лише фіксує обставини, встановлені під час проведення ревізії і факти виявлених порушень законодавства та не є остаточним документом, зобов`язуючим до вчинення будь-яких дій. Судження контролюючого органу є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не порушує законодавство. Тобто, акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень, так як не спричиняє порушення прав для осіб робота (діяльність) яких перевірялася і не обов`язковим для виконання, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Суб`єкт владних повноважень на підставі акту приймає рішення, яке може бути оскаржене перевіреним у випадку незгоди з цим рішенням.

Згідно підпункту 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Підпунктами 16, 23 пункту 6 Положення № 43 встановлено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями підпунктів 7, 10, 13 статті 10 Закону України № 2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - Закон), згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються (частина 2 статті 15 Закону).

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір в установленому законодавством порядку, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом пред`явлення вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, у органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

У справі, що розглядається, управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області пред`явило вимоги, які вказують на виявлені збитки та їхній розмір. Так як, збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, підстави та правильність їх обчислення перевіряє суд при розгляді справи за позовом про їх стягнення, а не в порядку визнання такої вимоги протиправною та її скасування.

Цей висновок суду відповідає правовій позиції, висловленій Верховним Судом України у постановах від 18 листопада 2014 року у справі № 21-461а14, від 25 листопада 2014 року у справі №21-442а14, від 20 січня 2015 року у справах №№ 21-601а14, 21-603а14, від 27 січня 2015 року у справі №21-436а14 та від 02 грудня 2015 року у справі №21-3609а15 (№826/80/13-а), а також Великою Палатою Верховного Суду у постанові № 826/9672/17 від 12.03.2018 року, Касаційним адміністративним судом у постановах № 822/2087/17 від 20 лютого 2018 року, № 826/26961/15 від 11 червня 2019 року, № 808/8247/15 від 28 березня 2019 року.

Із пояснень представників відповідачів судом встановлено, що позов до позивача про стягнення збитків встановлених ревізією, та розмір яких відображено у вимозі від 21.09.2018 року № 13-22-19-17/4551 "Про усунення виявлених ревізією порушень", до суду не подавався.

Вказані пояснення представником позивача в судовому засіданні не спростовані.

Таким чином, обгрунтованість і правомірність виявлених збитків може бути предметом позову органу державного фінансового контролю про їх стягнення, а не позову підконтрольної установи про визнання протиправними і скасування листа - вимоги № 13-22-19-17/4551 від 21.09.2018 року, який вказує на виявлені збитки в сумі 201 442,11 грн., та їх відшкодування. Тобто, суд урахуванням правових позицій Верховного Суду України, та Верховного Суду вважає, що позивач не довів позовні вимоги, а суб`єкт владних повноважень, який заперечує проти позову довів, діяв у межах закону, що підтверджено доказами, які перевірено судом, тому у задоволенні позову необхідно відмовити.

Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 244, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову комунального ремонтно-будівельного шляхового підприємства , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - приватне підприємство "Строй-Сервіс-999" до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, Західного офісу Держаудитслужби про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування листа, - відмовити.

Судові витрати розподілу не підлягають.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складене 21 червня 2019 року

Позивач:Комунальне ремонтно-будівельне шляхове підприємство (вул. Красовського, 1,Старокостянтинів,Хмельницька область,31100 , код ЄДРПОУ - 32170306) Відповідачі:Управління Західного офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області (пров. Маяковського, 19/1,Хмельницький,Хмельницька область,29013 , код ЄДРПОУ - 40913645) Західний офіс Держаудитслужби (вул. Костюшка,8, м. Львів, 79000, код ЄДРПОУ - 40479801)Третя особа:Приватне підприємство "Строй-Сервіс-999" (Сахнівці, Старокостянтинівський район, Хмельницька область, 31134 , код ЄДРПОУ - 36397204)

Головуючий суддя В.К. Блонський