Рішення № 82374911, 11.06.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 червня 2019 року м. Київ №826/9769/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів:

головуючого судді - Костенка Д.А., суддів: Донця В.А., Шрамко Ю.Т.,

розглянувши у порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позо-вом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 до Кабінету Міністрів України (далі - КМ України) про визнання неза-конною, нечинною і скасування постанови від 27.12.2017 №1077,

в с т а н о в и в:

У червні 2018р. позивачі звернулися до суду з даним позовом, в якому просять визна-ти незаконною, нечинною і скасувати постанову КМ України від 27.12.2017 №1077 "Про спостережну раду закладу охорони здоров`я та внесення змін до Типової форми контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я".

Підставою позову зазначено те, що оскаржувана постанова є суперечливою, оскільки механізм утворення спостережної ради не відповідає Конституції України і може нести кору-пційні наслідки, зокрема щодо прозорості та відкритості процесу обрання складу комісії, яка здійснює підрахунок голосів рейтингового голосування, вчинення членами комісії корупцій-них діянь, на підтвердження чого послалися на висновок науково-правової експертизи від 06.06.2018 №126/122-е.

Представник відповідача Шокун О.В. подав відзив на позов, в якому просить суд від-мовити в його задоволенні, оскільки оскаржувана постанова прийнята в межах повноважень відповідача, у спосіб та з підстав, визначених законодавством, й позивачами не зазначено і не надано доказів порушення їх прав. Заперечує проти висновку науково-правової експерти-зи від 06.06.2018 №126/122-е, оскільки ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 5 Закону України "Про наукову і науково-технічну експертизу" не передбачено проведення такої експертизи.

Позивачі подали відповідь на відзив, в якій вони послалися на ч. 3 ст. 5 Закону Украї-ни "Про наукову і науково-технічну експертизу", якою передбачено проведення експертизи інших об`єктів наукової і науково-технічної діяльності, щодо яких виникає потреба у про-веденні експертизи. Зазначивши зміст висновку науково-правової експертизи від 06.06.2018 №126/122-е, стверджують, що оскаржувана постанова не відповідає вимогам законодавства про запобігання корупції. Щодо порушення конкретних своїх прав зазначили, що згідно з наказом Київської міської клінічної лікарні швидкої медичної допомоги від 22.04.2016 №61 "Про поновлення складу та оптимізацію роботи Громадської Наглядової Ради КМКЛШМД", копію якого вони надали до суду, позивачів включено до складу цієї Ради, тобто реалізація положень оскаржуваної постанови порушує їх права.

Інших заяв по суті справи від сторін не надходило.

Відповідачем здійснено оголошення про оскарження постанови КМ України від 27.12.2017 №1077 в Офіційному віснику України (№60, 2018). Заяв від інших зацікавлених осіб про участь у справі до суду не надійшло.

Під час розгляду справи позивачі підтримали свій позов.

ОСОБА_1 пояснив, що не може бути членом спостережної ради, оскільки не є членом громадської організації, що вважає звуженням своїх прав на участь в управлінні в охороні здоров`я. Повноваження спостережної ради збільшилися, тому до її складу можуть увійти лобісти виробників лікарських засобів. Вважає, що спостережна рада має бути, але не у тому вигляді як передбачено Урядом .

ОСОБА_3 пояснила, що вона не заперечує законність оскаржуваної постанови, але її зміст є нечітким, недостатньо визначений у контексті статусу спостережної ради, вимог до кандидатів та оцінки їх відповідності, пославшись на те, що перевірка кандидата прово-диться після голосування. Вважає оскаржувану постанову низькою за своєю якістю.

ОСОБА_7 пояснив, що зважаючи на нечіткість вимог до кандидатів замовив антико-рупційну експертизу, за результатами якої з`ясувано, що п.п. 6, 8 носять корупційні ризики.

У відповідь на запитання суду щодо конкретних законодавчих приписів, яким не відповідає оскаржувана постанова, позивачі послалися на п. 5 ст. 36 Конституції України, ч. 7 ст. 28, ч. 1 ст. 61 Закону України "Про запобігання корупції". Зазначили, що без п.п. 6 і 8 оскаржувана постанова, фактично, не є дієвою, тому перед судом порушено питання про визнання її незаконною, нечинною і скасування в цілому.

Представник відповідача ОСОБА_6 заперечив проти позову з наведених у відзиві підстав. У своїх поясненнях також зазначив, що позивачі можуть бути членами спостережної ради, оскільки закон не вимагає освіти чи досвіду у сфері охорони здоров`я.

З огляду на те, що у своїх поясненнях позивачі зазначили про обставини, які вони не зазначали у позовній заяві, зокрема щодо відповідності оскаржуваної постанови конкретним нормам Закону України "Про запобігання корупції", нечіткість конкретних вимог до членів спостережної ради, суд запропонував представнику відповідача висловити свої міркування з цього приводу у додаткових письмових поясненнях.

Представником відповідача ОСОБА_6 подано додаткові письмові пояснення, в яких на спростування доводів позивачів він послався на п.п. 2, 31 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового зни-щення", якими надано визначення терміну "бездоганна ділова репутація"; зазначив про те, що необхідність професійних знань (а), вищої освіти (б), досвіду роботи у сфері охорони здоров`я, зокрема захисту прав пацієнтів (в) є альтернативними складовими однієї вимоги й більш чітка конкретизація буде мати наслідком обмеження для інших осіб; вважає суб`єктив-ними і безпідставними припущення позивачів про наявність корупційних ризиків при проведенні рейтингового голосування за кандидатів у члени спостережної ради, оскільки законодавство не містить стандартів, вимог чи обов`язкових умов щодо процедури прове-дення рейтингових голосувань; вважає необґрунтованими твердження про невідповідність оскаржуваної постанови принципу верховенства права.

Заслухавши позивачів та представника відповідача, розглянувши матеріали справи, суд встановив наступні фактичні обставини і відповідні їм правовідносини.

27 грудня 2017р. КМ України прийнято постанову №1077 "Про спостережну раду зак-ладу охорони здоров`я та внесення змін до Типової форми контракту з керівником державно-го, комунального закладу охорони здоров`я" наступного змісту:

"Відповідно до частини п`ятої статті 24 Основ законодавства України про охорону здоров`я Кабінет Міністрів України постановляє:

1. Затвердити такі, що додаються:

Порядок утворення спостережної ради закладу охорони здоров`я;

Типове положення про спостережну раду закладу охорони здоров`я.

2. Внести до Типової форми контракту з керівником державного, комунального закла-ду охорони здоров`я, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 р. № 642 "Про затвердження Порядку укладення контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я та Типової форми контракту з керівником держав-ного, комунального закладу охорони здоров`я" (Офіційний вісник України, 2014 р., № 96, ст. 2761), зміни, що додаються.

3. Ця постанова набирає чинності з 1 січня 2018 року.".

Спірні правовідносини стосуються законності постанови КМ України.

Суд зауважує, що спірні правовідносини не стосуються конституційності оскаржува-ної постанови, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України, оскільки таких вимог позов не містить, тому у суду були відсутні достатні підстави для закриття прова-дження у справі. Водночас, з огляду на юрисдикцію адміністративних судів, визначену у ст. 19 КАС України, і правила, закріплені у п. 1 ч. 1 ст. 264 КАС України, суд не може прийняти до уваги доводи позивачів про невідповідність оскаржуваної постанови Конституції України, зокрема п. 5 ст. 36 Конституції України, на який у своїх поясненнях послалися позивачі.

Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 113, ч. 1 ст. 117 Конституції України КМ України, ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 49 Закону України від 27.02.2014 №794-VII "Про Кабінет Міністрів України" КМ України є вищим органом у системі органів виконавчої влади; КМ України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Прези-дента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Консти-туції та законів України; в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.

Частиною 5 ст. 24 Закону України від 19.11.1992 №2801-XII "Основи законодавства України про охорону здоров`я" (у редакції Закону №2002-VIII від 06.04.2017) передбачено, що порядок утворення, права, обов`язки спостережної ради закладу охорони здоров`я і типове положення про неї затверджуються КМ України.

На виконання зазначених положень Міністерством охорони здоров`я України, як головним розробником, було підготовлено проект оскаржуваної постанови, який був погоджений без зауважень Міністерством фінансів України та Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Спільним представницьким органом сторони роботодавців на національному рівні. З Міністерством юстиції України проект погоджено із зауваженнями щодо невідповідності проекту акта вимогам нормопроектувальної техніки.

Зважаючи на викладене, суд дійшов висновку про те, що приймаючи оскаржувану по-станову відповідач діяв у межах своїх повноважень, що ніким з учасників справи не оспорю-валося.

У позовній заяві не зазначено обставин і аргументів порушення відповідачем проце-дури прийняття оскаржуваної постанови, які могли бути підставою для визнання її нечи-нною, а судом таких обставин не встановлено.

Частиною 2 ст. 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом право-відносин, у яких буде застосовано цей акт.

Згідно з наказом Київської міської клінічної лікарні швидкої медичної допомоги від 22.04.2016 №61 "Про поновлення складу та оптимізацію роботи Громадської Наглядової Ради КМКЛШМД", копія якого міститься у справі, позивачі включені до складу цієї Ради.

Зважаючи на те, що із створенням спостережної ради закладу охорони здоров`я припи-ниться робота громадської ради, членами якої є позивачі, а також з огляду на можливість претендування позивачів на входження до складу спостережної ради, суд дійшов висновку про можливість оскарження позивачами спірної постанови (окремих її положень).

Оцінюючи доводи сторін на предмет законності оскаржуваної постанови, суд вихо-дить з такого.

Статтею 24 Закону України від 19.11.1992 №2801-XII "Основи законодавства України про охорону здоров`я" (у редакції Закону №2002-VIII від 06.04.2017) визначено, що державні органи, заклади охорони здоров`я зобов`язані сприяти реалізації права громадян на участь в управлінні охороною здоров`я.

При державних та комунальних закладах охорони здоров`я, що надають медичну допомогу вторинного і третинного рівнів, з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення, за рішенням власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу) утворюються спостережні ради з обов`язковим залученням представників громадськості (за їхньою згодою). Спостережні ради також можуть утворюватися за рішенням власника при інших закладах охорони здоров`я.

Спостережні ради розглядають питання, зокрема, щодо дотримання прав та забезпечення безпеки пацієнтів, додержання вимог законодавства при здійсненні медичного обслуговування населення закладом охорони здоров`я, фінансово-господарської діяльності закладу охорони здоров`я.

До складу спостережної ради закладу охорони здоров`я, крім представників власника закладу охорони здоров`я (уповноваженого ним органу) та відповідних органів виконавчої влади та/або органів місцевого самоврядування, входять (за їхньою згодою) депутати місцевих рад, представники громадськості та громадських об`єднань, діяльність яких спрямована на захист прав у сфері охорони здоров`я, організацій, що здійснюють професійне самоврядування у сфері охорони здоров`я.

Порядок утворення, права, обов`язки спостережної ради закладу охорони здоров`я і типове положення про неї затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Позовна заява і відповідь на відзив не містять конкретного обґрунтування невідповід-ності нормам законів України певних положень постанови від 27.12.2017 №1077 та/або зат-верджених нею Порядку утворення спостережної ради закладу охорони здоров`я (далі - Порядок), Типового положення про спостережну раду закладу охорони здоров`я, Змін до Типової форми контракту з керівником державного, комунального закладу охорони здоров`я.

Доводи позивачів зводяться до цитування ними висновку науково-правової експертизи на запит адвоката ОСОБА_7 щодо корупційних ризиків від 06.06.2018 №126/122-е, копія якого надана до суду (а.с. 21-29). Як зазначено у висновку, його підготовлено Радою науково-правових експертиз при Інституті держави та права ім. В.М. Корецького HAH України відповідно до Закону України від 10.02.1995 №51/95-ВР "Про наукову і науково-технічну експертизу".

Згідно із ст. 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що об-ґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи (ч. 1). Ці дані встановлюються такими засобами: 1) пись-мовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свід-ків (ч. 2).

Даний висновок не є висновком експерта відповідно до ст. 101 КАС України або вис-новком експерта у галузі права відповідно до ст. 112 КАС України, а також не містить даних про обставини, що мають значення для правильного вирішення спору, тому не є письмовим, речовим чи електронним доказом відповідно до ст.ст. 94, 96, 99 КАС України.

Таким чином, наданий позивачами висновок не є доказом у справі. Проте оцінці підлягають аргументи сторін й позивачі не позбавлені права використовувати цей висновок як допоміжний (консультаційний) у доведенні переконливості своїх доводів.

Так, позивачі посилаються на те, що окремі положення Порядку сформульовані з використанням оціночних понять і є невизначеними, що в умовах відсутності будь-яких критеріїв для їх розуміння, передбачає дискреційний характер їх опрацювання (вимоги до бездоганної ділової репутації, оскільки як ділова репутація, так і її бездоганність є факторами, якісні характеристик яких нормативно-правовими актам не визначаються).

Пунктом 6 Порядку передбачено, що член спостережної ради повинен відповідати таким вимогам:

бездоганна ділова репутація;

відсутність реального або потенційного конфлікту інтересів, що може вплинути на об`єктивність і неупередженість прийняття рішень спостережною радою, зокрема відсутність трудових відносин із закладом охорони здоров`я;

наявність професійних знань, вищої освіти, досвіду роботи у сфері охорони здоров`я, зокрема захисту прав пацієнтів;

відсутність непогашеної судимості.

Погоджуючись з представником відповідача, суд зазначає, що визначення терміну "бездоганна ділова репутація" наведено у п. 31 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, або фінансуванню тероризму" та у п. 2 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення".

Також, погоджуючись з представником відповідача, суд вважає, що вимога наявності професійних знань не вимагає вищої освіти у цій сфері знань, оскільки вимоги: а) наявність професійних знань, б) вищої освіти, в) досвіду роботи у сфері охорони здоров`я, зокрема захисту прав пацієнтів є окремими складовими. Більш чітка конкретизація вимог щодо професійних знань та/чи досвіду роботи, буде мати наслідками обмеження для осіб, які б могли бути призначеними членами спостережних рад, що могло б поставити під сумнів саму можливість формування зазначених спостережних рад.

Позивачі посилаються на те, що порівняння визначеної у Порядку процедури рейтингового голосування з аналогічними процедурами формування наглядових рад при інших органах державної влади, свідчить про те, що окремі корупційні ризики у Порядку не подолані, а також вважають дискусійним встановлений порядок здійснення голосування.

З цього приводу доречними є заперечення представника відповідача про те, що законодавство України не містить стандартів, вимог чи обов`язкових умов щодо процедури проведення рейтингових голосувань, які б були порушені відповідачем при затвердженні Порядку. Погоджуючись з представником відповідача, суд вважає, що посилання позивачів на наявність інших процедур не може бути підставою для висновку про необхідність дотримання саме їх, чи ставити під сумнів прозорість та чесність інших процедур.

Суд зауважує, що використання оціночних понять не свідчить про порушення прин-ципу верховенства права та/або про незаконність оскаржуваної постанови, як і наявність у особи, яка здійснює оцінку відповідності кандидата визначеним вимогам, певних меж розсу-ду. Водночас можливе зловживання цією особою таким розсудом не є предметом розгляду.

Позивачі в усних поясненнях послалися на ч. 7 ст. 28 Закону України від 14.10.2014 №1700-VII "Про запобігання корупції", згідно з якою закони та інші нормативно-правові акти, що визначають повноваження державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, порядок надання окремих видів державних послуг та провадження інших видів діяльності, пов`язаних із виконанням функцій держави, місцевого самоврядування, мають передбачати порядок та шляхи врегулювання конфлікту інтересів службових осіб, діяльність яких вони регулюють.

Також, позивачі в усних поясненнях послалися на ч. 1 ст. 61 цього Закону, згідно з якою юридичні особи забезпечують розробку та вжиття заходів, які є необхідними та обґрунтованими для запобігання і протидії корупції у діяльності юридичної особи.

Однак, оскаржувана постанова не врегульовує питань виконання функцій держави чи місцевого самоврядування, а суть спору і предмет розгляду по справі не стосуються забезпечення певною юридичною особою розробки та вжиття заходів, які є необхідними та обґрунтованими для запобігання і протидії корупції у діяльності юридичної особи, тому посилання позивачів на вказані норми є безпідставними.

Оцінивши доводи позивачів щодо незаконності оскаржуваної постанови, суд дійшов висновку про їх необґрунтованість. Інших суттєвих доводів і доказів, які б підтверджували протиправність, незаконність оскаржуваної постанови, позивачами не зазначено, а судом таких не встановлено.

Зважаючи на недоведеність позивачем тих обставин, на які він посилається у під-твердження своїх вимог, суд дійшов висновку про необґрунтованість позову і відсутність підстав для його задоволення.

Керуючись ст.ст. 2, 5, 90, 139, 241-246, 250, 264, 265 КАС України, суд

в и р і ш и в:

Відмовити ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 у задоволенні адміністративного позову повністю.

Позивачі:

1) ОСОБА_1 ;

АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 .

2) ОСОБА_2 ;

АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_2

3) ОСОБА_3 ;

АДРЕСА_3 , РНОКПП НОМЕР_3 .

Відповідач:

Кабінет Міністрів України, вул. Грушевського, 12/2, м. Київ, 01008, код ЄДРПОУ відсутній.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку на апеляційне оскарження. Рішення суду може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду в порядку, встановленому ст.ст. 293-297 КАС України. Апеляційна скарга подається протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення. Дата рішення є днем його складення у повному обсязі.

Головуючий суддя Д.А. Костенко

Судді: В.А. Донець

Ю.Т. Шрамко