Рішення № 82285178, 10.06.2019, Івано-Франківський окружний адміністративний суд

ІВАНО-ФРАНКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"10" червня 2019 р. справа № 300/970/19

м. Івано-Франківськ

Івано-Франківський окружний адміністративний суд в складі головуючого судді Микитюка Р.В., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Івано-Франківської єпархії Української Православної Церкви до Верховинської районної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання до вчинення дій, -

ВСТАНОВИВ:

06.05.2019 Івано-Франківська єпархія Української Православної Церкви (далі також - позивач) звернулася в суд з позовом Верховинської районної ради (далі також - відповідач) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання до вчинення дій.

Позовні вимоги мотивовані тим, що позивач звернувся до відповідача із запитом на доступ до публічної інформації, в якому просив: 1) надати копію звернення депутатів Верховинської районної ради до священників УПЦ МП району, парафіяльних церковних громад УПЦ МП району, яке було прийняте на XXV сесії Верховинської районної ради VII демократичного скликання 14 березня 2019, а також копію рішення, яким дане звернення було прийняте або затверджене; 2) надати копію інструкції з діловодства Верховинської районної ради; 3) надати копію регламенту Верховинської районної ради; 4) надати копію посадової інструкції голови Верховинської районної ради. За результатами розгляду вказаного запиту, Верховинською районною радою направлено лист за №02-21/226/2/05/10 від 15.04.2019, яким запит Івано-Франківської єпархії Української Православної Церкви було задоволено частково. Зокрема відповідачем надано відповідь на пп. 1, 3, 4 запиту на інформацію, водночас у наданні копії Інструкції з діловодства Верховинської районної ради (п.2 запиту) відповідачем відмовлено. В обґрунтування своєї відмови відповідач зазначив, що Інструкція з діловодства районної ради є внутрішньою службовою документацією і призначена для користування виключно працівників Верховинської районної ради.

Враховуючи наведене, позивач просить суд визнати протиправною бездіяльність Верховинської районної ради з приводу ненадання на запит Івано-Франківської єпархії Української Православної Церкви №101/19 від 03.04.2019 інформації в частині п. 2 запиту та зобов`язати відповідача надати вказану інформацію.

Відповідач своїм правом на подання відзив на позовну заяву не скористався.

Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10.05.2019 відкрито провадження у справі, розгляд справи ухвалено здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) (а.с. 1-2).

Суд, розглянувши у відповідності до вимог статті 263 КАС України справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні), дослідивши в сукупності письмові докази, якими сторони обґрунтовують позовні вимоги та відзив на позов, встановив наступне.

Позивач звернувся до Верховинської районної ради із запитом на доступ до публічної інформації за вих. № 101/19 від 03.04.2019, в якому зокрема просив: 1) надати копію звернення депутатів Верховинської районної ради до священників УПЦ МП району, парафіяльних церковних громад УПЦ МП району, яке було прийняте на XXV сесії Верховинської районної ради VII демократичного скликання 14 березня 2019, а також копію рішення, яким дане звернення було прийняте або затверджене; 2) надати копію інструкції з діловодства Верховинської районної ради; 3) надати копію регламенту Верховинської районної ради; 4) надати копію посадової інструкції голови Верховинської районної ради (а.с. 10).

Відповідач, 15.04.2019 за вих. №02-21/226/2/05/10 на адресу позивача направив лист, в якому зокрема зазначив, що у відповідь на Ваш інформаційний запит направляємо завірені копії:

- рішення XXV сесії районної ради VII демократичного скликання 14 березня 2019 "Про звернення районної ради щодо переходу парафій УПЦ МП району Православної Церкви України - на 2 арк.;

- Регламенту Верховинської районної ради сьомого демократичного скликання - на 10 арк.;

Відносно посадової інструкції голови районної ради повідомляємо, що керівник в своїй діяльності керується нормами Закону України "про місцеве самоврядування в Україні", зокрема, статтею 55. Окремої посадової інструкції для голови районної ради не розроблено.

Одночасно повідомляємо, що Інструкція з діловодства районної ради є внутрішньою службовою документацією і призначена для користування виключно працівників Верховинської районної ради (а.с. 11).

Позивач, вважаючи, що за результатами запиту на доступ до публічної інформації відповідачем направлено лист за №02-21/226/2/05/10 від 15.04.2019, яким запит Івано-Франківської Православної Церкви задоволено частково, звернувся до суду з відповідним адміністративним позовом.

Вирішуючи даний спір, суд виходив з таких мотивів та норм права.

Відповідно до статті 40 Конституції України, усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Крім цього, статтею 34 Конституції України передбачено, що кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

В даному випадку, порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України "Про доступ до публічної інформації" (надалі - Закон № 2939-VI).

Частиною 1 статті 1 Закону №2939-VI передбачено, що публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Із змісту наведеної норми слідує, що публічна інформація має наступні ознаки: 1) це готовий продукт інформації, який отриманий або створений лише в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством; 2) ця інформація заздалегідь відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях; 3) така інформація знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень або інших розпорядників публічної інформації.

Метою Закону № 2939-VI є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації (частина 1 статті 2 Закону №2939-VI).

Згідно з частиною 1 статті 5 Закону № 2939-VI, доступ до інформації забезпечується шляхом, зокрема, надання інформації за запитами на інформацію.

Суб`єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об`єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб`єктів владних повноважень; розпорядники інформації - суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону; структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації (частина 1 статті 12 Закону №2939-VI).

Розпорядниками інформації згідно з статтею 13 Закону № 2939-VI, визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

В даному випадку, запитувачем інформації є Івано-Франківська єпархія Української Православної Церкви, що підтверджується запитом на доступ до публічної інформації № 101/19 від 03.04.2019, а розпорядником інформації - Верховинська районна рада як орган місцевого самоврядування.

Відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації, регламентовані також Законом України "Про інформацію" (надалі - Закон №2657-ХIІ).

Так, частиною 1 статті 1 Закону № 2657-ХIІ визначено, що інформація - це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.

Відповідно до частини 1 статті 5 Закону № 2657-ХIІ кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.

За порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом (частини 1, 2 статті 20 Закону №2657-ХIІ).

Частиною 2 статті 1 Закону № 2939-VI також встановлено, що публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Стаття 6 Закону №2939-VI встановлює види інформації, до якої може бути обмежено доступ, - конфіденційна, таємна та службова інформація, та сукупність вимог, дотримання яких є обов`язковим для обмеження доступу до таких видів інформації.

Відповідно до частини 1 статті 7 Закону №2939-VI конфіденційна інформація - інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень, та яка може поширюватися у визначеному ними порядку за їхнім бажанням відповідно до передбачених ними умов. Не може бути віднесена до конфіденційної інформація, зазначена в частині першій і другій статті 13 цього Закону.

Вказане положення частини 1 статті 7 Закону № 2939-VІ не передбачає можливості для суб`єктів владних повноважень відносити інформацію до конфіденційної. Такі суб`єкти можуть обмежувати доступ до інформації лише шляхом віднесення її до службової або таємної відповідно до закону.

Згідно з частиною 1 статті 8 Закону №2939-VI таємна інформація - це інформація, доступ до якої обмежується відповідно до частини другої статті 6 цього Закону, розголошення якої може завдати шкоди особі, суспільству і державі. Таємною визнається інформація, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачену законом таємницю.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 9 Закону №2939-VІ до службової може бути віднесена інформація, що:

1) міститься в документах суб`єктів владних повноважень, які становлять внутрішньовідомчу службову кореспонденцію, зокрема, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов`язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішення;

2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контр розвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.

Частиною 2 статті 6 Закону №2939-VI встановлено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Як встановлено судом вище, Івано-Франківська єпархія Української Православної Церкви звернулась до Верховинської районної ради з запитом на доступ до публічної інформації № 101/19 від 03.04.2019, в якому просила відповідача надати 1) надати копію звернення депутатів Верховинської районної ради до священників УПЦ МП району, парафіяльних церковних громад УПЦ МП району, яке було прийняте на XXV сесії Верховинської районної ради VII демократичного скликання 14 березня 2019, а також копію рішення, яким дане звернення було прийняте або затверджене; 2) надати копію інструкції з діловодства Верховинської районної ради; 3) надати копію регламенту Верховинської районної ради; 4) надати копію посадової інструкції голови Верховинської районної ради.

Суд звертає увагу на те, що запитувана інформація в наведеному запиті позивача № 101/19 від 03.04.2019 не містить ознак інформації, до якої може бути обмежено доступ, тобто не є конфіденційною, таємною чи службовою.

Суд також вказує на те, що навіть в разі належності запитуваної інформації до конфіденційної, таємної або для службового користування на підставі статей 7, 8, 9 Закону № 2939-VІ відповідно, вказана обставина не є єдиною достатньою підставою для обмеження доступу до неї. Обмеження доступу до конкретної інформації допускається у разі, якщо за визначенням вона є конфіденційною або таємною або для службового користування та за умови застосування сукупності вимог пунктів 1- 3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ (частина друга статті 6, частина перша статті 8, частина перша статті 9, п. 2 частини першої статті 22 Закону №2939-VІ). Наявність підстав для такої відмови може бути встановлена лише шляхом застосування "трискладового тесту", алгоритм використання якого передбачено частиною 2 статті 6, пунктом 2 частини першої статті 22 Закону № 2939-VІ. Так само лише після застосування "трискладового тесту" допустиме обмеження доступу до публічної інформації, заборона на поширення якої встановлена безпосередньо законом.

Так, частиною 1 статті 22 Закону №2939-VІ передбачено, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.

Перелік підстав для відмови у задоволенні запиту на інформацію, закріплений частиною першою статті 22 Закону № 2939-VІ, є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає.

Згідно з частиною 2 статті 22 Закону №2939-VІ відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації.

Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 22 Закону №2939-VІ відмова у задоволенні запиту на інформацію повинна бути мотивованою, тобто у відмові розпорядник інформації зобов`язаний обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі, які становлять зміст "трискладового тесту". З відмови у доступі до публічної інформації повинно вбачатися:

1) якому з перелічених у пункті 1 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ інтересів відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам);

2) у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам); яким є причинно-наслідковий зв`язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди; чому ця шкода є істотною; яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації (пункт 2 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ);

3) чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні (пункт 3 частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ).

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї зі згаданих трьох підстав "трискладового тесту" означає, що законних підстав для обмеження доступу до інформації немає, а відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Згідно п.2 Розділу I "Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях", які затверджені Наказом Міністерства юстиції України №1000/5 від 18.06.2015, інструкція з діловодства - обов`язковий нормативний акт, що регламентує зміст та організацію виконання процесів з діловодства установи. Установи організовують діловодство відповідно до затвердженої інструкції з діловодства установи.

Відповідно Розділу I-VIII "Правил організації діловодства та архівного зберігання документів у державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях" Інструкція з діловодства регулює порядок документообігу в установі; особливості організації електронного документообігу; порядок виготовлення, засвідчення та видавання копій документів; встановлює переліки видів документів; порядок візування певних видів документів; види; порядок обліку і зберігання бланків установи; види і кількість печаток, штампів, що застосовуються тощо.

З огляду на вказане правове регулювання спірних правовідносин, які виникли з між запитувачем інформації та розпорядником публічної інформації - суб`єктом владних повноважень, суд дійшов таких висновків.

Щодо доводів відповідача про те Інструкція з діловодства районної ради є внутрішньою службовою документацією і призначена для користування виключно працівників Верховинської районної ради, то суд звертає увагу на те, що згідно з пунктом 1 частини 1 статті 22 Закону № 2939-VІ розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту у випадку, якщо він не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит.

Наведені обставини вказують на протиправність відмови Верховинської районної ради у наданні позивачу інформації на пункт 2 запиту № 101/19 від 03.04.2019.

Пунктом 6 частини 1 статті 14 Закону №2939-VІ встановлено обов`язок розпорядників інформації надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію.

Згідно частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідач, надаючи відповідь на інформаційний запит позивача на доступ до публічної інформації № 101/19 від 03.04.2019, діяв не на підставі Закону № 2939-VІ.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Отже, суд дійшов висновку, що позов Івано-Франківської єпархії Української Православної Церкви до Верховинської районної ради належить задовольнити повністю: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненадання інформації на пункт 2 запиту позивача на доступ до публічної інформації № 101/19 від 03.04.2019; зобов`язати Верховинську районну раду повторно розглянути запит Івано-Франківської єпархії Української Православної Церкви на доступ до публічної інформації № 101/19 від 03.04.2019 та надати позивачу інформацію на пункт 2 запиту на доступ до публічної інформації № 101/19 від 03.04.2019.

Щодо розподілу судових витрат між сторонами, то суд дійшов такого висновку.

Відповідно до частини 1 статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

В підтвердження судових витрат у справі позивачем подано квитанцію № ПН92905С1 від 06.05.2019 про сплату судового збору за подання позовної заяви до суду в розмірі 1921,00 грн. Доказів понесення позивачем інших судових витрат суду не подано.

Враховуючи те, що судове рішення ухвалене на користь позивача, то за рахунок бюджетних асигнувань Верховинської районної ради належить стягнути на користь Івано-Франківської єпархії Української Православної Церкви 1921,00 грн. судових витрат по сплаті судового збору за подання позовної заяви до суду.

Також суд відповідно до частини 1 статті 371 Кодексу адміністративного судочинства України дійшов висновку звернути до негайного виконання рішення суду в частині зобов`язання Верховинської районної ради повторно розглянути запит на доступ до публічної інформації № 101/19 від 03.04.2019 та надати Івано-Франківській єпархії Української Православної Церкви інформацію на пункт 2 запиту на доступ до публічної інформації № 101/19 від 03.04.2019.

На підставі статті 129-1 Конституції України, керуючись статтями 139, 241-246, 250, 263, 371 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

Позов задовольнити повністю.

Визнати протиправною бездіяльність Верховинської районної ради з приводу ненадання інформації на пункт 2 запиту Івано-Франківської єпархії Української Православної Церкви на доступ до публічної інформації № 101/19 від 03.04.2019.

Зобов`язати Верховинську районну раду повторно розглянути запит на доступ до публічної інформації № 101/19 від 03.04.2019 та надати Івано-Франківській єпархії Української Православної Церкви інформацію на пункт 2 запиту на доступ до публічної інформації № 101/19 від 03.04.2019.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Верховинської районної ради (код 04054352, смт. Верховина, Верховинський район, Івано-Франківська область, 78700) на користь Івано-Франківської єпархії Української Православної Церкви (код 20556047, вулиця Виноградна, 10, село Крихівці, місто Івано-Франківськ, 76493) - 1921 (одну тисячу дев`ятсот двадцять одну) гривню судових витрат по сплаті судового збору за подання позовної заяви.

Рішення суду в частині зобов`язання Верховинської районної ради повторно розглянути запит на доступ до публічної інформації № 101/19 від 03.04.2019 та надати Івано-Франківській єпархії Української Православної Церкви інформацію на пункт 2 запиту на доступ до публічної інформації № 101/19 від 03.04.2019, звернути до негайного виконання.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку.

Відповідно до статей 255, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на рішення суду подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Івано-Франківський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення рішення в повному обсязі.

Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручене у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження рішення суду, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Строк на апеляційне оскарження також може бути поновлений в разі його пропуску з інших поважних причин, крім випадків, визначених частиною другою статті 299 цього Кодексу.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Учасники справи:

позивач: Івано-Франківська єпархія Української Православної Церкви, код ЄДРПОУ 20556047, вулиця Виноградна, 10, село Крихівці, місто Івано-Франківськ, 76493.

відповідач: Верховинська районна рада, код ЄДРПОУ 04054352, вул. І.Франка, 20, смт Верховина, Івано-Франківська область, 78700.

Суддя Микитюк Р.В.