Ухвала суду № 82257770, 05.06.2019, Сумський окружний адміністративний суд

С У М С Ь К И Й О К Р У Ж Н И Й А Д М І Н І С Т Р А Т И В Н И Й С У Д

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

05 червня 2019 р. Справа № 480/1616/19

Cуддя Сумського окружного адміністративного суду Шаповал М.М., розглянувши матеріали адміністративного позову керівника Охтирської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави до відділу освіти Тростянецької районної державної адміністрації Сумської області, третя особа - Полянський навчально-виховний комплекс "загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Тростянецької районної ради Сумської області, про зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

08.05.2019 до Сумського окружного адміністративного суду звернувся керівник Охтирської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави з адміністративним позовом до відділу освіти Тростянецької районної державної адміністрації Сумської області, у якому просив суд зобов`язати відповідача вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки під будівлями та спорудами Полянського навчально-виховного комплексу "загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Тростянецької районної ради Сумської області площею 1,3 га, що знаходиться за адресою: вул. Гагаріна, 61, с. Семереньки, Тростянецький район, Сумська область, та площею 0,8 га, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .

Ухвалою суду від 13.05.2019 позовна заява була залишена без руху у зв`язку з її невідповідністю вимогам ст. 160 КАС України, та надано час керівнику Охтирської місцевої прокуратури Сумської області для обґрунтування підстав представництва відділу освіти Тростянецької районної державної адміністрації Сумської області в суді та звернення до суду з позовом в інтересах вказаного органу.

27.05.2019 на офіційну електронну адресу суду, а 04.06.2019 поштою, від керівника Охтирської місцевої прокуратури надійшов лист, у якому прокурор зазначив, що підставою представництва в суді інтересів держави прокурором є наявність порушень або загрози порушень інтересів держави. Оскільки відділ освіти Тростянецької районної державної адміністрації впродовж тривалого часу не здійснив належних та допустимих дій і заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій знаходиться Полянський навчально-виховний комплекс "загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Тростянецької районної ради Сумської області, вказане питання підлягає вирішенню в суді. Відповідно до Положення про Головне управління Держгеокадастру у Сумській області, відділ Держгеокадастру у Сумській області не має повноважень щодо проведення перевірок дотримання вимог земельного законодавства під час використання земель, які відносяться до комунальної власності органу місцевого самоврядування, у зв`язку з чим не може бути позивачем у судових спорах, предметом яких є земельні ділянки житлової та громадської забудови. Таким чином, у територіального органу Держгеокадастру відсутні повноваження виступати позивачем в судових спорах по земельним ділянкам вказаної категорії, розташованих на території населених пунктів Тростянецького району. Інший орган, уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, відсутній. На підставі викладеного, з метою захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства та з питань земельних відносин, вважає, що Охтирська місцева прокуратура має законні підстави для звернення до суду з цим позовом та набуває статус позивача відповідно до ст. 53 КАС України.

Проаналізувавши наведені прокурором обґрунтування, вважаю за необхідне матеріали позову повернути керівнику Охтирської місцевої прокуратури з таких підстав.

На офіційну електронну адресу суду від керівника Охтирської місцевої прокуратури надійшов лист, який не скріплений електронним цифровим підписом, тоді як, згідно зі ст. 7 Закону України "Про електронні документи та електронний документообіг" оригіналом електронного документа вважається електронний примірник документа з обов`язковими реквізитами, у тому числі з електронним підписом автора або підписом, прирівняним до власноручного підпису відповідно до Закону України "Про електронні довірчі послуги".

Статтею 1 Закону України "Про електронний цифровий підпис" визначено, що електронний підпис - електронні дані, які додаються підписувачем до інших електронних даних або логічно з ними пов`язуються і використовуються ним як підпис; користувачі електронних довірчих послуг - підписувачі, створювачі електронних печаток, відправники та отримувачі електронних даних, інші фізичні та юридичні особи, які отримують електронні довірчі послуги у надавачів таких послуг відповідно до вимог цього Закону.

Відповідно п. 2.2.7 до Інструкції з діловодства в адміністративних судах України, затвердженої наказом Державної судової адміністрації України від 17.12.2013 № 174, надсилання офіційного листа електронною поштою здійснюється за умови реєстрації документа та запису вихідного реєстраційного номера і дати документа у файл, що відповідає конкретному документу. Електронний лист є офіційним, якщо містить вкладення з текстом офіційного документа у вигляді файлу, скріпленого електронним цифровим підписом.

Згідно з п. 2.2.18 для підтвердження офіційного статусу документів, отриманих електронною поштою, не скріплених електронно-цифровим підписом, або отриманих каналами факсимільного зв`язку, повинні бути надані (надіслані) їх оригінали. До підтвердження оригіналами такі документи мають статус інформаційних.

Із надісланого на електронну адресу суду листа не вбачається можливості ідентифікувати підписувача та підтвердити цілісність вкладеного файлу, оскільки документ надіслано у вигляді файлу, який не скріплено електронним цифровим підписом. Оскільки оригіналу документа в паперовій формі до судом станом на 03.06.2019 не надано, надісланий електронною поштою без електронного цифрового підпису лист не може вважатися офіційним та братися судом до уваги.

Щодо обґрунтованості підстав звернення прокурора до суду з позовною заявою суд зазначає, що частиною 4 ст. 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з вимогами ч.ч. 3, 4 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Разом з тим, частиною 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз частин 3, 4 ст. 53 КАС України у взаємозв`язку з ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Таким чином, згідно з ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Крім того, у рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

У позовній заяві прокурор посилається на порушення відділом освіти Тростянецької районної державної адміністрації Сумської області положень Земельного кодексу України, Закону України "Про освіту", ст. 19 Закону України "Про охорону дитинства", ст.ст. 11, 38 Закону України "Про дошкільну освіту" щодо відсутності правовстановлюючих документів на земельну ділянку, яку використовує Полянський навчально-виховний комплекс "загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Тростянецької районної ради Сумської області, що створює передумови для зловживань щодо розпорядження земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та навчального процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.

Однак, в спірних правовідносинах мова йде про захист прав конкретних осіб, а саме дітей, які мешкають та навчаються на території Тростянецької районної ради, а не про інтерес держави як потребу у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Вказане означає, що в даному випадку правом на звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють), або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обґрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб`єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва.

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), N 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, N 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

У відповідності до п. 7 ч. 4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Так, у наданому обґрунтуванні прокурор не довів необхідність захисту інтересів держави саме прокурором, а також не обґрунтував підстави звернення до суду, зокрема з позовною заявою від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження або докази відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Зазначений висновок суду узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, щодо застосування вказаних норм права, викладеною в постанові від 10.05.2018 у справі № 806/1000/17, яка згідно з ч.ч. 4, 5 ст. 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та ч. 5 ст. 242 КАС України є обов`язковою для всіх суб`єктів владних повноважень та враховується іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм.

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку про те, що підстави для звернення прокурора з позовною заявою до суду в інтересах держави відсутні, а вказана позовна заява підлягає поверненню.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 169, 293, 295 КАС України, -

У Х В А Л И В:

Позовну заяву керівника Охтирської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави до відділу освіти Тростянецької районної державної адміністрації Сумської області, третя особа - Полянський навчально-виховний комплекс "загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів - дошкільний навчальний заклад" Тростянецької районної ради Сумської області, про зобов`язання вчинити дії - повернути позивачу.

Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Другого апеляційного адміністративного суду в п`ятнадцятиденний строк з дня складання повного тексту ухвали. Апеляційні скарги до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи подаються через Сумський окружний адміністративний суд.

Суддя М.М. Шаповал