Ухвала суду № 81638079, 10.05.2019, Рівненський окружний адміністративний суд

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

з питань забезпечення позову

10 травня 2019 року м. Рівне №460/533/19Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Борискін С.А., розглянувши заяву позивача в адміністративній справі за позовом

ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Білокриницька сільська рада Рівненського району Рівненської області прозабезпечення позову, В С Т А Н О В И В :

В провадженні Рівненського окружного адміністративного суду перебуває справа за позовом ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач 1), ОСОБА_2 (далі - Тараненко В.Г., позивач 2) до Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Білокриницька сільська рада Рівненського району Рівненської області (з урахуванням заяви про збільшення розміру позовних вимог) про:

1) визнання протиправними дій та бездіяльності голови Городищенської сільської ради щодо порушення п.п.2.1, 2.4, 2.5, 2.6, 3.6, 3.7 Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об`єднання територіальних громад на території Городищенської сільської ради, затверджених Рішенням Городищенської сільської ради №1012 від 06.09.2018;

2) визнання незаконним та скасування рішення Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області №1109 від 12.02.2019 "Про відміну рішення №1042 від 12 листопада 2019 року".

3) визнання незаконним та скасування рішення Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області №1110 від 12.02.2019 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до складу спільної робочої групи";

4) визнання незаконним та скасування рішення Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області №1129 від 12.02.2019 "Про розгляд ініціативи мешканців сіл Городищенської сільської ради про добровільне приєднання до міста обласного значення";

5) визнання незаконним та скасування рішення Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області №1131 від 09.04.2019 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад".

Ухвалою суду від 12.03.2019 відкрито загальне позовне провадження у справі №460/533/19.

Ухвалою суду від 24.04.2019 у справі №460/740/19 вирішено об`єднати у одне провадження адміністративну справу №460/740/19 зі справою №460/533/19.

Ухвалою суду від 08.05.2019 оголошено перерву в підготовчому судовому засіданні до 13.05.2019 до 14:30 год.

08.05.2019 позивачем 1 через ВДЗ (канцелярію) суду подано заяву про забезпечення позову шляхом:

1) зупинення дії рішення Городищенської сільської ради №1110 від 12.02.2019 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до складу робочої групи", яким надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради з територіальними громадами сіл Шубків, Котів , Гориньград Другий , Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради, сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у с. Біла Криниця;

2) зупинення дії рішення Городищенської сільської ради №1131 від 09.04.2019 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад";

3) зобов`язання Городищенської сільської ради провести опитування усіх жителів с.Городище та Кругле щодо добровільного об`єднання (приєднання) з громадами Білокриницької та Шубківської сільських рад, громадою міста Рівне, громадою Шубківської ОТГ;

4) заборони Городищенській сільській раді Рівненського району Рівненської області вчиняти будь-які дії щодо об`єднання територіальних громад сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради з територіальними громадами сіл Шубків, Котів , Гориньград Другий , Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради, сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з адміністративним центром у с. Біла Криниця - до набрання рішенням суду в даній справі законної сили.

В обґрунтування вказаної заяви позивач 1 зазначає, що оскаржувані рішення відповідача від 12.02.2019 №1109, №1110, №1129 та від 09.04.2019 №1131 є очевидно незаконними. Зокрема, вказує на те, що до Городищенської сільської ради надійшли звернення щодо добровільного об`єднання від Білокриницької сільської ради, Шпанівської сільської ради, Рівненської міської ради, а також письмові ініціативи приєднання до м.Рівне мешканців с.Городище, однак Городищенським сільським головою не забезпечено вивчення та громадського обговорення жодної з вказаних пропозицій. Наголошує, що лише після вивчення пропозицій та проведення громадських слухань голова Городищенської сільської ради мав право передавити ту чи іншу пропозицію щодо об`єднання територіальних громад на розгляд сесії сільської ради для голосування. Проте, питання об`єднання з Білокриницькою сільською радою поставлено на розгляд сесії 12.02.2019 без жодного громадського обговорення, що є очевидно незаконним. Також вказує на те, що пропозиція Білокриницької сільської ради від 10.08.2018 відхилена рішенням №1042 від 12.11.2018, а після 12.11.2018 в Городищенську сільську раду повторних пропозицій не надходило, а отже підстав розглядати на сесії і приймати оскаржувані рішення у відповідача не було. Зазначає, що оскаржуване рішення №1131 є очевидно незаконним, оскільки прямо суперечить рішенню про опитування усіх мешканців громади на предмет того, з якою з трьох територіальних громад хоче об`єднатись більшість жителів. Крім того, заявник вказує, що невжиття заходів забезпечення позову унеможливить виконання рішення суду, враховуючи, що процедура об`єднання завершується, а саме: 10.04.2019 рішення №1131 та проект рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад" направлено до Рівненської ОДА для надання висновку щодо його відповідності Конституції та Законам України. Вказує про те, що в разі продовження процедури об`єднання громад і прийняття рішення про об`єднання територіальних громад - повернути процедуру назад буде неможливо, оскільки законодавчо така можливість не передбачена. Також зазначає, що невжиття заходів забезпечення позову може унеможливити виконання рішення суду. Враховуючи викладене, просить суд вжити заходи забезпечення позову.

Розглянувши заяву про забезпечення позову, дослідивши необхідні для розгляду заяви матеріали адміністративної справи, суд дійшов висновку про відмову в задоволенні заяви, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що сільський голова Білокриницької сільської ради Т.Гончарук звернувся з зверненням до Городищенського сільського голови П.А. Павлюка з проханням розглянути пропозицію щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради, сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с.Біла Криниця. Додатками до звернення було долучено Ініціативу більшості депутатів Білокриницької сільської ради VI скликання та рішення Білокриницької сільської ради від 03.08.2018 №807 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад".

Рішенням Городищенської сільської ради від 12.11.2018 №1042 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад" вирішено відхилити пропозицію сільського голови Білокриницької сільської ради щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради, сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради, сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с. Біла Криниця, оскільки дана пропозиція не набрала необхідної кількості голосів.

Судом також встановлено, що 12.02.2019 Городищенською сільською радою було прийнято рішення №1109 "Про відміну рішення №1042 від 12 листопада 2018 року".

За результатами розгляду пропозиції щодо об`єднання Білокриницького сільського голови, результатів громадських обговорень громад сіл Городище та Кругле Городищенської сільської ради з територіальними громадами сіл Шубків, Котів, Гориньград Другий, Гориньград Перший, Дуби, Рисв`янка Шубківської сільської ради, сіл Біла Криниця, Антопіль, Глинки Білокриницької сільської ради в Білокриницьку об`єднану територіальну громаду з центром у с.Біла Криниця Городищенською сільською радою було прийнято рішення від 12.02.2019 №1110 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до складу спільної робочої групи". Зі змісту вказаного рішення вбачається, що Городищенська сільська рада вирішила надати згоду на добровільне об`єднання зазначених територіальних громад.

12.02.2019 відповідачем прийнято рішення №1129 "Про розгляд ініціативи мешканців сіл Городищенської сільської ради про добровільне приєднання до міста обласного значення", яким відхилено ініціативу членів громади від 11.02.2019 про добровільне приєднання до м.Рівне.

19.02.2019 Білокриницькою сільською радою прийнято розпорядження №25 "Про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад".

09.04.2019 Городищенською сільською радою прийнято рішення №1131 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад", яким за результатами розгляду розробленого спільною робочою групою проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", беручи до уваги результати його громадського обговорення, керуючись ч.2 ст.7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", ч.1 ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", вирішено схвалити проект рішення про добровільне об`єднання зазначених вище територіальних громад з адміністративним центром у селі Біла Криниця.

Не погоджуючись, з рішенням від 12.02.2019 №1109, №1110, №1129 та від 09.04.2019 №1131 позивачі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 оскаржили їх до суду.

Вирішуючи заяву про забезпечення позову, не надаючи оцінку правомірності оскаржуваних рішень, суд керується наступним.

Відповідно до ч.1 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст.150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (ч. 2 ст. 150 КАС України).

Отже, процесуальним законом встановлені виключні обставини, які можуть бути підставою для вжиття заходів забезпечення позову: існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; захист прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити ефективний захист; наявні ознаки очевидної протиправності оскаржуваного рішення, дій чи бездіяльності.

Згідно з ч.4 ст.150 КАС України подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.

За правилами ч.1 ст.151 КАС України, позов може бути забезпечено:

1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;

2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;

3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії;

4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;

5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Відповідно до ч.2 ст.151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Згідно з ч. 5 ст.151 КАС України зупинення дії нормативно-правового акта як захід забезпечення позову допускається лише у разі очевидних ознак протиправності такого акта та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.

З аналізу вказаних норм слідує, що при розгляді заяви про забезпечення позову суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити наявність хоча б однієї з передбачених ст.150 КАС України обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Більше того, оскільки у даній справі оскаржуються саме нормативно-правові акти органу місцевого самоврядування, тому відповідно до вимог ч.5 ст.151 КАС України суду необхідно встановити наявність очевидних ознак протиправності таких актів та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду з позовом щодо такого акта.

При розгляді заяви про вжиття заходів забезпечення позову суд оцінює обґрунтованість доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням: - розумності, обґрунтованості й адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; - забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників процесу; - наявності зв`язку між конкретним видом, що застосовується для забезпечення позову, і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий вид забезпечення забезпечити фактичне виконання рішення суду у разі його задоволення; - імовірності виникнення утруднень для виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; - необхідності у зв`язку із вжиттям заходів запобігти порушенню прав та інтересів інших осіб, в тому числі, й осіб, які не приймають участь у розгляді справи.

Фактично метою забезпечення позову є вжиття судом заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача, щоб забезпечити позивачу реальне та ефективне виконання судового рішення, якщо воно буде прийняте на користь позивача, в тому числі з метою запобігання потенційним труднощам у подальшому виконанні такого рішення.

Згідно з Рекомендаціями №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятими Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.

Вжиття заходів забезпечення гарантує виконання судового рішення в разі задоволення позовних вимог.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Європейський суд з прав людини у своїй прецедентній практиці виходить з того, що забезпечення позову є не тільки гарантією виконання судового рішення в разі задоволення позовних вимог, а й засобом запобігання порушення прав.

У рішенні від 31.07.2003 у справі "Дорани проти Ірландії" Європейський суд з прав людини зазначив, що поняття "ефективний засіб" передбачає запобігання порушенню або припиненню порушення, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права. Причому, як наголошується у рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Салах Шейх проти Нідерландів", ефективний засіб - це запобігання тому, щоб відбулося виконання заходів, які суперечать Конвенції, або настала подія, наслідки якої будуть незворотними. При вирішенні справи "Каіч та інші проти Хорватії" (рішення від 17.07.2008) Європейський Суд з прав людини вказав, що для Конвенції було б неприйнятно, якби ст.13 декларувала право на ефективний засіб захисту, але без його практичного застосування.

Як встановлено судом, позивачами оскаржуються рішення Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області, що стосуються добровільного об`єднання територіальних громад.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад регулює Закон України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 05.02.2015 №157-VIII (далі - Закон №157-VIII).

Згідно з ст. 3 Закону №157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.

Розділом II Закону №157-VIII визначено порядок добровільного об`єднання територіальних громад.

Наявність ознак протиправності рішень відповідача, на які посилається позивач 1 у своїй заяві про забезпечення позову, дотримання вказаного порядку добровільного об`єднання територіальних громад може бути встановлена судом тільки на під час з`ясування фактичних обставин справи, оцінки належності, допустимості та достовірності як кожного доказу окремо, так і достатності та взаємного зв`язку наявних у матеріалах справи доказів у їх сукупності, тобто за наслідками розгляду справи по суті.

Посилання заявника на відповідні норми чинного законодавства України щодо протиправності оскаржуваних рішень не може вважатись їхньою очевидною протиправністю.

Дослідивши додані до заяви та долучені до матеріалів справи докази, суд дійшов висновку про відсутність очевидних ознак протиправності рішень Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області від 12.02.2019 №1110 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до складу спільної робочої групи" та від 09.04.2019 №1131 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад".

Крім того, суд зазначає, що рішення Городищенської сільської ради Рівненського району Рівненської області від 12.02.2019 № 1110 та від 09.04.2019 №1131 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад" фактично вже реалізовані.

Порядок підготовки проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади регламентовано в статті 8-2 Закону №157-VIII.

Так, сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною сільською, селищною, міською радою об`єднаної територіальної громади рішення про надання згоди на добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади вживає заходів для підготовки проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

Проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади повинні, зокрема, містити: 1) найменування територіальної громади, яка має намір приєднатися, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) найменування об`єднаної територіальної громади, до складу якої є намір приєднатися; 3) план організаційних заходів щодо добровільного приєднання територіальної громади.

Питання про схвалення проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їхній розгляд.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради на наступній сесії приймають рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання.

Отже, процедура захисту інтересів територіальної громади в разі невідповідності проекту рішення про добровільне приєднання до об`єднаної територіальної громади Конституції та законам України встановлена безпосередньо Законом №157-VIII, а відтак відсутня необхідність у застосуванні судом заходів забезпечення позову з метою унеможливлення приєднання до об`єднаної територіальної громади з порушенням встановленого порядку.

Відповідно, забезпечення даного адміністративного позову шляхом зупинення рішень Городищенської сільської ради Рівненського району №1110 від 12.02.2019 та від 09.04.2019 №1131 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад" не матиме безпосереднього впливу на можливість виконання судового рішення в подальшому в разі його постановлення на користь позивача.

Обґрунтовуючи заяву про забезпечення позову позивач зазначає про можливе прийняття у майбутньому рішення про добровільне об`єднання територіальних громад.

Проте, прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад ще не свідчить про подію, яка неминуче настане, а є лише припущенням заявника, оскільки прийняттю рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад передує вчинення низки дій та прийняття рішень, передбачених Законом №157-VIII.

Таким чином, суд вважає, що в обґрунтування заяви про забезпечення позову заявником не надано суду доказів того, що до моменту ухвалення рішення в адміністративній справі існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, а захист цих прав, свобод або інтересів стане неможливим без вжиття заходів забезпечення, чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Забезпечення адміністративного позову є крайнім заходом, вжиття якого можливе виключно за наявності підстав, передбачених ч.2 ст. 150 КАС України.

Вжиття заходів та забезпечення позову шляхом заборони вчиняти будь-які дії щодо об`єднання територіальних громад та зобов`язання Городищенської сільської ради провести опитування усіх жителів с.Городище та Кругле щодо добровільного об`єднання не є співмірним з заявленими позовними вимогами та не узгоджується з метою застосування правового інституту забезпечення позову.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку про відсутність підстав для застосування заходів забезпечення адміністративного позову, а тому у задоволенні заяви слід відмовити повністю.

Керуючись статтями 150,151,154, 241, 256, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В :

В задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову у справі №460/533/19 відмовити повністю.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п`ятнадцяти днів з дня її складання. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Оскарження ухвали про забезпечення позову не зупиняє її виконання, а також не перешкоджає подальшому розгляду справи.

Повну ухвалу суду складено 10.05.2019

Суддя Борискін С.А.