Ухвала суду № 81611998, 07.05.2019, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

07 травня 2019 року м. Київ № 320/2159/19

Суддя Київського окружного адміністративного суду Панченко Н.Д., розглянувши в місті Києві позовну заяву керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Виконавчого комітету Броварської міської ради та Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Альянс Новобуд», про визнання протиправними дій та бездіяльності, скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

керівник Броварської місцевої прокуратури Київської області звернувся до Київського окружного адміністративного суду в порядку частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, в інтересах держави, з позовом до Виконавчого комітету Броварської міської ради та Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Альянс Новобуд», в якому просить суд:

- визнати протиправними дії Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради Київської області, яке є виконавчим органом та структурним підрозділом виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області (вул. Гагаріна, 15, м. Бровари, Київська область, 07400, код ЄДРПОУ - 04054932), щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, з кадастровим номером 3210600000:00:015:0548, № 63 від 08.09.2015 та змін до них № 10 від 03.03.2016 за адресою: Київська область, м. Бровари, вул. Чорновола В'ячеслава на території ІУ житлового району;

- визнати протиправними та скасувати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 63 від 08.09.2015 та змін до них № 10 від 03.03.2016 видані Управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради на розробку проектно-кошторисної документації для багатоквартирного житлового будівництва з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями за адресою: Київська область, м. Бровари, вул. Чорновола В'ячеслава на території ІУ житлового району;

- визнати протиправною бездіяльність Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі її територіального органу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (б-р. Л. Українки, 26, м. Київ, 01133, код ЄДРПОУ - 37471912), яка виразилась у непроведенні позапланової перевірки відповідно до ст. 411 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» за зверненнями (вимогами) прокуратури Київської області та Броварської місцевої прокуратури за фактами порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 63 від 08.09.15 та змін до них № 10 від 03.03.16 та надачі на їх підставі, дозволу на виконання будівельних робіт за № ІУ 115162661252 від 22.09.16;

- скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт за № ІУ 115162661252 від 22.09.16 виданий Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, щодо об’єкта - «Будівництво багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями у м. Бровари по вул. Чорновола В'ячеслава на території ІУ житлового району».

Відповідно до приписів частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема: чи має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Цією ж статтею передбачено, що суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.

Вирішуючи питання щодо відкриття провадження в адміністративній справі за даним позовом, суд виходить з такого.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що адміністративний позов пред'явлений прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів. На думку суб'єкта звернення, порушення державних інтересів, у даному випадку, полягає у порушенні вимог містобудівного законодавства, державних стандартів, норм і правил під час надання містобудівних умов та обмежень, а також надання дозволу, без урахування державних та громадських інтересів, на проведення будівельних робіт, що дають право на забудову спірної земельної ділянки. Крім того, прокурор зазначає, що вказані правопорушення зачіпають інтереси великого числа громадян.

Частиною четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це у позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п’ята статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України). Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до пункту третього частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф. В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Крім цього, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської ОСОБА_1 Європи від 27.05.2003 № 1604(2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор має право здійснювати представництво інтересів держави в суді, є наявність порушення або загроза порушення інтересів держави та за умови не здійснення (неналежного здійснення) захисту таких інтересів належним суб'єктом владних повноважень. Відтак, ключовими для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави», захист якого не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження та/або у разі відсутності такого органу.

Тобто прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який, всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор зобов’язаний навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом владних повноважень і які є підставами для звернення прокурора до суду.

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави» порушенням, на його думку, законності містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки, що видані Управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради 08.09.2015 за № 63 та змін до них за № 10 від 03.03.2016.

З огляду на невідповідність зазначених містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки містобудівному законодавству, будівельним нормам, стандартам і правилам, а також надання дозволу на проведення будівельних робіт, Броварською місцевою прокуратурою, на підставі статей 7, 29, 41, 411 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698, скеровано в адресу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області вимоги від 09.01.2018 № 05/3-10вих18; 05.04.2018 № 05/3-163вих18; 09.07.2018 № 05/3-264вих18, в яких прокурор просив вжити відповідних заходів державного архітектурно-будівельного контролю шляхом проведення позапланової перевірки. Про результати розгляду та вжиті заходи прокурор просив інформувати прокуратуру області, а винних осіб притягнути до встановленої законом відповідальності.

З листів Департаменту ДАБІ у Київській області № 10/10-32/2401/09/01 від 24.01.2018; № 10/10-34/1405/09/01 від 14.05.2018; № 10/10-50/2008/09/01 від 20.08.2018 вбачається, що контролюючий орган встановив порушення Порядку здійснення технічного нагляду, затвердженого постановою КМУ № 903 від 11.07.2007 та склав відповідний акт від 11.05.2018; повідомлено, що плануються організаційні заходи щодо проведення позапланових перевірок під час виконання будівельних робіт генеральною та субпідрядною будівельною організацією; скеровано лист до Броварської міської ради з метою отримання оспорюваних містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, змін до них та документів, що стали підставою для їх видачі для проведення документальної перевірки.

У подальшому, Броварською місцевою прокуратурою направлено до Департаменту ДАБІ у Київській області запит від 05.02.2019 за № 997вих-19 щодо остаточних результатів розгляду вищевказаних листів прокуратури області та інформування з приводу ініціювання відповідних заходів державного архітектурно-будівельного контролю (результатів позапланової перевірки).

З листа Департаменту ДАБІ у Київській області від 15.02.2019 № 10/10- 50/1502/09/01 вбачається, що з метою проведення документальної перевірки, до Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради лише 27.08.2018 направлено лист №10/10-33/2708/09/01 про надання належним чином завіреної копії оспорюваних містобудівних умов та обмежень, змін до них, а також документів, що стали підставою для їх видачі. Зазначено також, що ДАБІ України в особі Департаменту ДАБІ у Київській області понад 1 рік не спромоглося отримати від Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради необхідні документи для проведення документальної перевірки.

Тобто прокурор фактично звернувся у цій справі із позовом на захист прав та інтересів Державної архітектурно-будівельної інспекції України, яка є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.

Слід зазначити, що прокурор, у межах даного провадження, не заперечує тієї обставини, що спеціально уповноваженим органом державного контролю (нагляду) у сфері містобудування є Державна архітектурно-будівельна інспекція України, яка, відповідно до тверджень прокурора, вчиняє протиправну бездіяльність щодо не усунення виявлених прокурором порушень.

Водночас прокурор, окрім іншого, оскаржує також і бездіяльність цієї ж Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі її територіального органу - Департаменту ДАБІ у Київській області, як відповідача по справі, що виявилась у неналежному виконанні функціональних обов’язків та повідомляє, що оскільки предметом даного позову є вимога про визнання протиправною бездіяльності ДАБІ України в особі Департаменту ДАБІ у Київській області та те, що даний суб’єкт владних повноважень визначений в позові як відповідач, тому Броварська місцева прокуратура не може звертатися до суду в інтересах держави в особі даного органу.

На переконання суду, слід відокремити позовні вимоги про:

- визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмеження забудови земельної ділянки № 63 від 08.09.2015 та змін до них № 10 від 03.03.2016 видані Управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради на розробку проектно-кошторисної документації для багатоквартирного житлового будівництва з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями за адресою: Київська область, м. Бровари, вул. Чорновола В'ячеслава на території ІУ житлового району;

- скасування дозволу на виконання будівельних робіт за № ІУ 115162661252 від 22.09.16 виданого Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, щодо об’єкта - «Будівництво багатоквартирних житлових будинків з вбудовано-прибудованими нежитловими приміщеннями у м. Бровари по вул. Чорновола В'ячеслава на території ІУ житлового району»;

- визнання протиправною бездіяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі її територіального органу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (б-р. Л. Українки, 26, м. Київ, 01133, код ЄДРПОУ - 37471912), яка виразилась у непроведенні позапланової перевірки відповідно до ст. 411 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» за зверненнями (вимогами) прокуратури Київської області та Броварської місцевої прокуратури за фактами порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 63 від 08.09.15 та змін до них № 10 від 03.03.16 та надачі на їх підставі, дозволу на виконання будівельних робіт за № ІУ 115162661252 від 22.09.16;

- та про визнання протиправними дій Управління містобудування та архітектури Броварської міської ради Київської області, яке є виконавчим органом та структурним підрозділом виконавчого комітету Броварської міської ради Київської області (вул. Гагаріна, 15, м. Бровари, Київська область, 07400, код ЄДРПОУ - 04054932), щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, з кадастровим номером 3210600000:00:015:0548, № 63 від 08.09.2015 та змін до них № 10 від 03.03.2016 за адресою: Київська область, м. Бровари, вул. Чорновола В'ячеслава на території ІУ житлового району.

Водночас, яким чином позовна вимога про визнання протиправною бездіяльності Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі її територіального органу Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області направлена на захист інтересів держави та відновить порушений державний інтерес, прокурором взагалі не обґрунтовано.

Слід зазначити, що така позовна вимога фактично направлена на захист порушеного суб'єктивного права прокурора у зв'язку із реагуванням Департаменту не у порядок та спосіб, який передбачав прокурор.

Відтак, у цій частині прокурором не наведено жодних порушень інтересів держави, а лише обґрунтовано свій власний інтерес як учасника суспільних відносин.

Крім цього, у пункту 7 Правових висновків Верховного Суду про банкрутство за листопад-грудень 2018 року, суд визнав необхідним зауважити на тому, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 КК України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).

Однак прокурором не надано жодних доказів неналежного виконання своїх повноважень державним органом, в тому числі шляхом надання одного із перелічених документів.

Крім того, під час дослідження матеріалів позовної заяви на відповідність її вимогам процесуального закону судом встановлено таке.

Відповідно до частин першої, третьої статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України, сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.

Юридична особа, суб’єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, бере участь у справі через свого керівника або члена виконавчого органу, уповноваженого діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення (самопредставництво юридичної особи), або через представника.

В силу вимог частини першої статті 59 Кодексу адміністративного судочинства України, повноваження представників сторін та інших учасників справи мають бути підтверджені такими документами: довіреністю фізичної або юридичної особи.

Частиною першою статті 12 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» передбачено, що у системі прокуратури України діють місцеві прокуратури, перелік та територіальна юрисдикція яких визначається в Додатку до цього Закону. Місцеву прокуратуру очолює керівник місцевої прокуратури, який має першого заступника та не більше двох заступників.

Таким чином, керівник суб’єкта владних повноважень (юридичної особи) має право на звернення до суду від його/її імені лише на підставі документів, що безпосередньо підтверджують його повноваження.

Відповідно до частини п’ятої статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України, учасник справи, який подає письмові докази в копіях (електронних копіях), повинен зазначити про наявність у нього або іншої особи оригіналу письмового доказу.

Із вступної частини позовної заяви вбачається, що позивачем у даній справі є керівник Броварської місцевої прокуратури. На підтвердження повноважень на ведення справи, керівник Броварської місцевої прокуратури надав суду ксерокопію наказу від 20.09.2018 № 145-к про призначення на посаду ОСОБА_2 як керівника прокуратури, яка засвідчена особою ОСОБА_3, посадове становище, у тому числі й на засвідчення копій документів якого не встановлено і жодними письмовими доказами не підтверджено, і, який не є учасником даної справи, тому суд не приймає незасвідчену в належний спосіб ксерокопію наказу від 20.09.2018 № 145-к як документ на підтвердження повноважень керівника Броварської місцевої прокуратури.

Суд також виходить з правової позиції, викладеної Верховним Судом за тотожних обставин в ухвалі від 25.05.2018 у справі № 826/4872/16, відповідно до якої звернення до суду передбачає, зокрема, надання суду належних доказів дійсної волі учасника справи, на уповноваження певної особи на представництво. Такі докази повинні виключати будь-які сумніви стосовно справжності та чинності такого уповноваження на момент вчинення певної процесуальної дії (докази повинні бути надані в оригіналі або у формі копії, якісно оформленої особою, що є учасником справи), а також стосовно охоплення такої дії дійсним колом повноважень, делегованих представнику.

Ураховуючи, що при зверненні до суду прокурором порушені вимоги положень частин четвертої, п’ятої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України, не зазначено уповноважений орган, який здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах, не надано належних та допустимих доказів неналежного виконання відповідним суб'єктом владних повноважень власних повноважень, зважаючи на відсутність зазначення порушеного державного інтересу щодо позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності, на захист якого звернувся прокурор, а також те, що до позовної заяви не було надано жодних належних доказів, які підтверджують право ОСОБА_2 підписувати від імені позивача позовну заяву, суд вважає за необхідне застосувати до позовної заяви положення статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 169, 171, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Позовну заяву керівника Броварської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави до Виконавчого комітету Броварської міської ради та Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Товариство з обмеженою відповідальністю «Альянс Новобуд», про визнання протиправними дій та бездіяльності, скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та зобов'язання вчинити певні дії, – повернути позивачеві без розгляду разом із доданими до неї документами.

Роз'яснити позивачеві, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Копію ухвали надіслати позивачу.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п’ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII “Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Панченко Н.Д.