Рішення № 81134341, 12.04.2019, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/287/19

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 квітня 2019 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі:

судді - Бутенка А.В.,

за участю секретаря - Філімоненко А.О.,

сторін:

представник позивачів - ОСОБА_1 (за довіреністю),

представник відповідача 1 - Гєрбєй Д.А. (за довіреністю),

представник відповідача 2 - Єзерова Т.М. (за довіреністю),

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_4 (АДРЕСА_1, ОСОБА_5 (АДРЕСА_3), ОСОБА_6 АДРЕСА_2) до Першотравневої сільської ради Лиманського району Одеської області (67541, Одеська область, Лиманський район, с. Першотравневе, вул. Миру, 5), Одеської обласної державної адміністрації (65032, м. Одеса, вул. пр.-т Шевченка, 4) про визнання протиправним та скасувати рішення від 07.08.2018 року № 484-VII та розпорядження № 845/А-2018 від 27.07.2018 року,

ВСТАНОВИВ:

Стислий зміст позовних вимог.

З адміністративним позовом до суду звернулись ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6 до Першотравневої сільської ради Лиманського району Одеської області, Одеської обласної державної адміністрації, в якому просить суд:

- Визнати протиправним та скасувати рішення сесії Першотравневої сільської ради від 07.08.2018р. за № 484-УІІ «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

- Визнати протиправним та скасувати розпорядження Одеської обласної державної адміністрації № 845/А-2018 від 27.07.2018 «Про внесення змін до розпорядження тимчасово виконуючого обов'язки голови Одеської обласної державної адміністрації від 05.12.2016 №923/А-2016», зокрема яким у назві та пункті 1 розпорядження виключено слова «Сичавської» та «Новобілярської селищної ради», і яким викладено висновок щодо відповідності Конституції та Законам України проектів рішень Визирської, Любопільської, Першотравневої сільських рад Лиманського району Одеської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад», затверджений розпорядженням у новій редакції.

Ухвалою суду від 23.01.2019 року відкрито провадження у справі та вирішено справу розглядати за правилами загального позовного провадження.

Виклад позиції позивачів та заперечень відповідачів.

В обґрунтування позову зазначено, що вказаними розпорядженням та рішенням були безпосередньо порушені права та законні інтереси Позивачів, як членів територіальної громади, а тому оскаржені рішення та розпорядження з доданим висновком є необґрунтованими і протиправними.

Позивачі зазначають, що кожен житель громади має право на участь у вирішенні питань місцевого значення. Рішення щодо об'єднання громад, щодо визначення центру об'єднаної громади є вирішенням життєво важливих для позивачів питань, зокрема питань доступності та якості публічних, соціальних послуг, питань покращення та розвитку соціальної інфраструктури села, а відтак і покращення рівня життя позивачів на території об'єднаної громади.

Оскарженим рішенням порушено статтю 5 Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 року, згідно з якою зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом, тобто чинним Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» (ст. 6 ч. 2), чинність якого відновлено рішенням Конституційного Суду України N 4-р/2018 від 26.04.2018, іншого шляху взагалі не передбачено.

На думку позивачів, центром об'єднаної територіальної громади (ОТГ), за задумом законодавця, має стати той населений пункт, який має вже готові приміщення для необхідної інфраструктури та яким є село Першотравневе. Першотравнева сільська рада в історичній ретроспективі довгий час була соціально-економічним та культурним центром навколишніх територіальних громад, має більшу територію, втричі більше населення, має набагато більший інфраструктурний розвиток, ніж Визирська сільська рада, про об'єднання з якою прийняте оскаржуване рішення.

Відтак, виходячи з вимог ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та п. 6 ОСОБА_1 формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214, вказане об'єднання територіальних громад на теперішній час носить характер дискримінаційного, а якість та доступність публічних послуг, що надаватимуться в об'єднаній територіальній громаді для 5780 жителів с. Першотравневого, і у тому числі для позивачів, очевидно будуть значно нижчими, ніж до об'єднання.

Крім того, позивачі обґрунтовують позовні вимоги тим, що процес добровільного об'єднання територіальних громад у форматі п'яти сільських рад, який було розпочато у 2016 році, завершено не було, оскільки двома громадами прийнято рішення про призупинення процесу об'єднання до певного часу. Незважаючи на те, що попередню процедуру добровільного об'єднання територіальних громад у Визирську об'єднану територіальну громаду у форматі 5 громад не було завершено, сесія Першотравневої сільської ради прийняла рішення від 04.05.2018 №423-УІІ, яким вирішила підтримати нову розпочату Визирською сільською радою ще одну процедуру добровільного об'єднання територіальних громад в іншому форматі шляхом внесення змін до виконаного рішення дворічної давності Першотравневої сільської ради № 156-УІІ від 11.08.2016 року «Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальної громади Першотравневої сільської ради Комінтернівського району Одеської області з громадою Визирської сільської ради», що не передбачено Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», суперечить вимогам ст. 19 Конституції України, ст. ст. 74, 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Позивачі вважають, що на теперішній час є два чинних рішення про об'єднання громад, у складі 5 громад та у складі 3 громад.

Також, зазначають, що прийняттю оскаржуваного рішення передували значні процедурні порушення при прийнятті попереднього рішення від 04.05.2018 року №423-УІІ та при здійсненні громадського обговорення питання стосовно об'єднання територіальних громад та визначення його центру. Під час організації та проведення громадського обговорення пропозиції Визирської сільської ради від 11.04.2018, вимоги Порядку Положення про порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад від 05.02.2015 № 157-УІІ, у тому числі щодо позивачів, були порушені. Сільським головою не були призначені конкретні особи, які забезпечують роботу з громадського обговорення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання громад, та громадське обговорення було призначено в робочий день і в робочий час (25.04.2018 о 17 год.), тобто з порушенням прав працюючих мешканців громади.

Також, окрім пропозиції голови Визирської сільської ради від 11.04.2018, мешканцями Першотравневої сільської ради 12.04.2018 до сільської ради було подано колективне звернення, яке підписали понад 1600 мешканців сіл Першотравневої сільської ради від 12.04.2018 з пропозицією щодо ініціювання громадського обговорення питання про створення Першотравневої об'єднаної територіальної громади у складі Першотравневої, Визирської, Кремидівської та Дмитрівської сільських рад з центром в с. Першотравневе. Однак, без внесення змін до розпорядження №53/2018-СР від 13.04.2018, голова ради дав оголошення в газеті «Слава хлібороба» від 21.04.2018, в якому вже зазначалось про громадське обговорення вивчення пропозицій щодо об'єднання територіальних громад без зазначення змісту колективного звернення більше 1600 мешканців. Відтак, оголошення з новим змістом пропозицій формату об'єднання було опубліковано 21.04.2018, а громадське обговорення проведено 25.04.2018, - внаслідок чого члени громади були позбавлені свого права протягом 5-ти днів з дня публікації подавати свої зауваження, пропозиції та ще протягом 5-ти днів після цього отримати на них відповіді, що є суттєвим порушенням процедури підготовки та проведення об'єднання територіальних громад.

Позивачі вважають, що Відповідачем-1 були порушені принципи добровільного об'єднання територіальних громад визначені Законом та були порушені передбачені Порядком правила щодо подання пропозицій та зауважень мешканцями громади, у т.ч. ці порушення були допущені щодо позивачів.

Щодо оскаржуваного рішення Відповідача 2, позивачі вважають, що належним чином не здійснено перевірку проекту рішення на відповідність проекту Конституції та законам України, всупереч порушенням процедур громадських обговорень, відповідачем-2 неправомірно було внесено зміни до розпорядження тимчасово виконуючого обов'язки голови Одеської обласної державної адміністрації від 05.12.2016 №923/А-2016, і затверджено новий висновок щодо відповідності Конституції та Законам України проектів рішень Визирської, Любопільської, Першотравневої сільських рад Лиманського району Одеської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

12.02.2019 року, представником Першотравневої сільської ради Лиманського району Одеської області (Відповідач 1) було надано відзив на позовну заяву, в якому Відповідач просив відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування підстав для відмови у задоволенні позову відповідач зазначає, що Позивачами, окрім посилань на те, що вони є членами громади та мають певні права, не доводиться які ж саме права, законні інтереси або свободи були порушені внаслідок прийняття оскаржуваного рішення Відповідача.

Не доведено Позивачами також й факту позбавлення чи обмеження будь-яких прав чи законних інтересів Позивачів саме внаслідок прийняття оскаржуваного рішення або порушення відповідної норми закону, що безпосередньо призвело до порушення права (за наявності причинно-наслідкового зв'язку). Законодавство України не передбачає, зокрема як стверджують Позивачі, вимог щодо центру об'єднаної територіальної громади, дня та часу, в який проводяться громадські обговорення. Подібні твердження щодо зменшення доступності публічних послуг лише є суб'єктивним припущенням того, що не відбулось і не основані на положеннях чинного законодавства

Відповідач 1 вважає, що викладені у позові підстави та вимоги, є такими що не відповідають положення чинного законодавства, у зв'язку з чим у задоволенні позову належить відмовити (а.с. 173-201 т. 1).

19.02.2019 року, представником Одеської обласної державної адміністрації (Відповідач 2), було надано відзив на позовну заяву, в якому Відповідач просив відмовити у задоволенні позову. В обґрунтування підстав для відмови у задоволенні позову також зазначає, що позивачами, окрім посилань на те, що вони є членами громади та мають певні права, не доводиться, які ж саме права, законні інтереси або свободи були порушені внаслідок прийняття виконуючим обов'язки голови Одеської обласної державної адміністрації оскаржуваного розпорядження. Наведені Позивачами обґрунтування позовних вимог жодним чином не вказують на порушення їх конкретних індивідуальних прав чи інтересів при виданні Одеською обласною державною адміністрацією оскаржуваного розпорядження.

Щодо розпорядження виконуючого обов'язки голови Одеської обласної державної адміністрації від 27.07.2018 № 845/А-2018 «Про внесення змін до розпорядження тимчасово виконуючого обов'язки голови Одеської обласної державної адміністрації від 05 грудня 2016 року № 923/А-2016», то відповідними сільськими радами вже прийняті рішення про добровільне об'єднання територіальних громад. У зв'язку з наведеним, висновок обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об'єднання, як акт одноразового застосування вичерпав свою дію, а тому його скасування є безпідставним, необгрунтованим та таким, що не спричинить жодних наслідків для Позивачів (а.с. 149-155 т. 2).

07.03.2019 року до суду від Позивачів, надійшла відповідь на відзив Відповідача 1, в якій Позивачі не погоджується з доводами відзиву та наполягають на задоволенні позову (а.с. 161-168 т. 2).

12.03.2019 року, від представника Відповідача 1 надійшли заперечення щодо відповіді на відзив, в яких зазначено, що наведені у відповіді на відзив доводи є такими, що повністю аналогічні зазначеним в позовній заяві, не спростовують заперечень Відповідача 1, зазначених у відзиві на позовну заяву, жодним чином не доводять наявність факту порушення прав, свобод або законних інтересів позивачів, у зв'язку з чим у задоволенні позовних вимог має бути відмовлено з підстав невідповідності вимог та підстав позову положенням чинного законодавства України та дійсним обставинам справи (а.с. 173-180 т. 2).

15.03.2019 року до суду від позивачів надійшла відповідь на відзив Відповідача 2, в якій Позивачі не погоджуються з доводами відзиву та наполягають на задоволенні позову (а.с. 220-224 т. 2).

04.04.2019 року, від представника Відповідача 2 надійшли письмові пояснення, в яких просять відмовити в задоволенні позову (а.с. 1-6 т. 3).

Інших заяв чи клопотань від сторін, до суду не надходило. Інші процесуальні дії судом не вчинялись.

Представник позивачів в судовому засіданні підтримав позовні вимоги у повному обсязі з підстав, зазначених у позові, відповідях на відзиви.

Представники відповідачів заперечували проти задоволення позову з підстав зазначених у відзивах на позов, запереченнях на відповіді на відзив та письмових поясненнях.

Обставини справи.

Позивачі є мешканцями с. Першотравневе та відповідно членами територіальної громади.

Рішенням сесії Першотравневої сільської ради від 07.08.2018 № 484-VІІ «Про добровільне об'єднання територіальних громад» вирішено добровільно об'єднатися з територіальними громадами: с. Визирка, с. Воронівка (Визирська сільська рада), с. Першотравневе, с. Міщанка, с. Порт, с. Нова Вільшанка, с. Зоря Труда, с. Кінне, с. Степанівка (Першотравнева сільська рада Лиманського району Одеської області) та с. Любопіль, с. Ранжеве (Любопільська сільська рада Лиманського району Одеської області) у Визирську сільську об'єднану територіальну громаду з центром в с. Визирка; схвалено План організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад; доручено сільському голові Визирської сільської ради О.П. Токменінову звернутися до Одеської обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Визирської сільської ради та Визирського сільського голови в установленому законом порядку; правонаступником активів та пасивів (зобов'язань) Першотравневої сільської ради визначено Визирську сільську раду (а.с. 23,т.1).

Ухваленню рішення передувало розпорядження Одеської обласної державної адміністрації. Так, розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації № 845/А-2018 від 27.07.2018 внесено зміни до розпорядження тимчасово виконуючого обов'язки голови Одеської обласної державної адміністрації від 05.12.2016 №923/А-2016, зокрема у назві та пункті 1 розпорядження виключено слова «Сичавської» та «Новобілярської селищної ради» і викладено висновок щодо відповідності Конституції та Законам України проектів рішень Визирської, Любопільської, Першотравневої сільських рад Лиманського району Одеської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад», затверджений розпорядженням у новій редакції.

Розпорядження прийнято за результатами висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень місцевих рад щодо добровільного об'єднання.

Вказане рішення прийняте, враховуючи висновок Одеської обласної державної адміністрації про відповідність Конституції України та Законам України раніше прийнятого проекту рішення "Про добровільне об'єднання територіальних громад" в редакції від 27.07.2018 року, а також раніше прийняте рішення від 04.05.2018 №423-УП "Про реалізацію положень Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад та внесення змін до рішення Першотравневої сільської ради №156-УІІ від 11.08.2016 "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальної громади Першотравневої сільської ради Комінтернівського району Одеської області з громадою Визирської сільської ради", зважаючи на прийняті рішення Визирської сільської ради від 05.04.2018 №774-УІІ "Про реалізацію положень Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад та внесення змін до рішення сесії Визирської сільської ради №848-УІ від 08.07.2015 "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад", із врахуванням рішень Перщотравневої, Визирської, Любопільської сільських рад, які прийняті раніше щодо реалізації положень Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад.

Судом встановлено, що прийняттю спірного рішення передували наступні обставини.

04.05.2018 сесією Першотравневої сільської ради прийнято рішення №423-УП "Про реалізацію положень Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад та внесення змін до рішення Першотравневої сільської ради №156-УІІ від 11.08.2016 "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальної громади Першотравневої сільської ради Комінтернівського району Одеської області з громадою Визирської сільської ради", яким вирішено надати згоду на здійснення добровільного об'єднання територіальних громад: с. Визирка, с. Воронівка (Визирська сільська рада), с. Першотравневе, с. Міщанка, с. Порт, с. Нова Вільшанка, с. Зоря Труда, с. Кінне, с. Степове (Першотравнева сільська рада), с. Любопіль, с. Ранжеве (Любопільська сільська рада) Лиманського району Одеської області у Визирську сільську об'єднану територіальну громаду з центром в с. Визирка шляхом внесення змін до рішення Першотравневої сільської ради №156-УІІ від 11.08.2016 року.

Так, за результатами обговорення пропозиції Визирської сільської ради щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад Першотравневої, Сичавської, Любопільської, Визирської сільських та Новобілярської селищної ради у Визирську об'єднану територіальну громаду сесією Першотравневої сільської ради 11.08.2016 прийнято рішення №156-УІІ "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальної громади Першотравневої сільської ради Лиманського району Одеської області з громадою Визирської сільської ради", яким вирішено надати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад та делегувати до спільної робочої групи представників Першотравневої сільської ради.

Рішенням сесії Першотравневої сільської ради від 26.08.2016 №159-УІ схвалено проект рішення Першотравневої сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Рішенням від 11.08.2016 №156-УІІ Першотравневою сільською радою розпочато процедуру добровільного об'єднання територіальних громад Першотравневої, Любопільської, Визирської сільських та Новобілярської селищної ради у Визирську об'єднану територіальну громаду, та вказане рішення є правовим актом індивідуальної дії.

Рішенням сесії Першотравневої сільської ради від 26.08.2016 №159-УІ схвалено проект рішення Першотравневої сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації від 05.12.2016 № 923/А-2016 затверджено висновок щодо відповідності Конституції та Законам України проектів рішень Визирської, Любопільської, Першотравневої, Сичавської сільських рад та Новобілярської селищної ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

09.12.2016 рішенням Лиманської районної ради №157-УІІ "Про схвалення моделей об'єднаних територіальних громад Лиманського району Одеської області", схвалено модель Визирської сільської об'єднаної територіальної громади у складі Визирської, Любопільської, Першотравневої, Сичавської сільських рад та Новобілярської селищної ради.

14.04.2017 сесією Першотравневої сільської ради прийнято рішення №261-УІІ "Про добровільне об'єднання територіальних громад", яким вирішено об'єднатись з територіальними громадами Визирської, Любопільської, Першотравневої, Сичавської сільських рад та Новобілярської селищної ради у Визирську об'єднану територіальну громаду з центром в с. Визирка.

Рішенням сесії Новобілярської селищної ради від 23.08.2017 року "Про визначення Новобілярської селищної ради щодо питання добровільного об'єднання територіальних громад" вирішено зупинити подальше об'єднання Новобілярської селищної ради у Визирську об'єднану територіальну громаду до закінчення терміну повноважень нинішнього складу депутатського корпусу та селищного голови.

Рішенням Новобілярської селищної ради від 27.02.2018 року №296-VII "Про визнання такими, що втратили чинність рішень Новобілярської селищної ради щодо процедури добровільного об'єднання територіальних громад у Визирську об'єднану територіальну громаду" було припинено подальше об'єднання Новобілярської селищної ради у Визирську об'єднану територіальну громаду.

Рішенням сесії Сичавської сільської ради від 16.03.2018 №336-VII вирішено призупинити дію рішення сесії Сичавської сільської ради від 27.02.2017 №166-VII "Про добровільне об'єднання громад" та повернутись до вказаного питання в 4 кварталі 2019 року.

26.03.2018 року Визирською сільською радою Лиманського району Одеської області було прийнято розпорядження №42/2018-ОД, яким було розпочато процедуру громадського обговорення щодо реалізації положень Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та внесення змін до рішення сесії Визирської сільської ради №848-VI від 08.07.2015 р. "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад" (т.1 а.с. 95).

11.04.2018 року сільським головою Визирської сільської ради на адресу сільського голови Першотравневої сільської ради було направлено лист №02-14/395 з проханням розглянути в порядку, передбаченому ч.2 ст. 6 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" пропозицію про добровільне об'єднання Визирської, Любопільської та Першотравневої сільських рад у Визирську об'єднану територіальну громаду шляхом внесення змін до рішення Першотравневої сільської ради №156-VII від 11.08.2016 "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальної громади Першотравневої сільської ради Комінтернівського району Одеської області з громадою Визирської сільської ради" (т.1 а.с. 93-94)

13.04.2018 року сільський голова Першотравневої сільської ради видав розпорядження №53/2018-СР "Про вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад", яким розпочав процедуру громадського обговорення стосовно вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад, з центром у с. Визирка

Вказане розпорядження було опубліковане в газеті "Слава хлібороба" №15 (9717) від 14.04.2018 року (т. 1 а.с. 102).

25.04.2018 року у селі Першотравневому відбулося громадське обговорення стосовно вивчення пропозицій щодо добровільного об'єднання громадян у формі громадських слухань, за результатами яких було вирішено надати згоду на добровільне об'єднання територіальних громад с. Визирка, с. Воронівка (Визирська сільська рада), с. Першотравневе, с. Міщанка, с. Порт, с. Нова Вільшанка, с. Зоря Труда, с. Кінне, с. Степове (Першотравнева сільська рада), с. Любопіль, с. Ранжеве (Любопільська сільська рада) (т.1 а.с.95-110).

04.05.2018 сесія Першотравневої сільської ради приймає рішення №423-VII, яким вирішує підтримати розпочату Визирською сільською радою процедуру добровільного об'єднання територіальних громад шляхом внесення змін до рішення Першотравневої сільської ради № 156-VII від 11.08.2016 "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальної громади Першотравневої сільської ради Комінтернівського району Одеської області з громадою Визирської сільської ради" (т.1 а.с. 124-128).

17.05.2018 року сільський голова Першотравневої сільської ради видав розпорядження №68/2018-СР "Про проведення громадського обговорення проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад у новій редакції".

Вказаний проект рішення було опублікований в газеті "Слава хлібороба" №20 (9722) від 19.05.2018 року, в якій також запропоновано мешканцям населених пунктів Визирської, Любопільської та Першотравневої сільської ради направляти пропозиції, рекомендації та зауваження протягом 10 календарних днів від дня опублікування оголошення (т. 1 а.с. 130).

04.06.2018 року Першотравневою сільською радою прийнято рішення №463-VII, яким схвалено проект рішення "Про добровільне об'єднання громадян", підготовлений спільною робочою групою, та доручено сільському голові Визирської сільської ради подати схвалений проект рішення Першотравневої сільської ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" до Одеської обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції і законам України.

Розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації від 27.07.2018 № 845/А-2018 було внесено зміни до розпорядження тимчасово виконуючого обов'язки голови Одеської обласної державної адміністрації від 05 грудня 2016 року №923/А-2016 та затверджено висновок щодо відповідності Конституції та Законам України проектів рішень Визирської, Любопільської, Першотравневої сільських рад Лиманського району Одеської області "Про добровільне об'єднання територіальних громад" .

Не погоджуючись із рішенням сесії Першотравневої сільської ради Лиманського району Одеської області від 07.08.2018 № 484-VІІ та Розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації від 27.07.2018 № 845/А-2018, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, мешканці с. Першотравневе звернулись до суду з вимогами про визнання їх протиправними та скасування.

Джерела права й акти їх застосування.

Оцінюючи рішення суб`єктів владних повноважень, суд виходить з приписів ч. 2 ст. 2 КАС України та доходить висновку про відмову в задоволені позовних вимог, виходячи з наступних підстав.

Відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення; з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно ст.140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до частини 1 статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулює Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" від 05.02.2015 року №157-VIIІ (далі - Закон України №157-VIIІ), яким встановлено процедуру здійснення об'єднання територіальних громад.

Відповідно до ч. 1 ст.3 Закону України №157-VIIІ суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Розділом ІІ Закону України №157-VIIІ визначено порядок добровільного об'єднання територіальних громад.

Так, згідно положень статті 5 вказаного Закону ініціаторами добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Пропозиція щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування.

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Частиною 1 статті 6 Закону України №157-VIIІ визначено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (ч. 2 ст. 6 Закону України №157-VIIІ).

Відповідно до ч. 3 ст.6 Закону України №157-VIIІ, у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.

Згідно частини 4 статті 6 Закону України №157-VIIІ спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Згідно з ч.1 ст. 7 Закону України №157-VIIІ, проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування;

3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Частиною 2 статті 7 Закону України №157-VIIІ визначено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Приписами частини 3-5 статті 7 Закону України №157-VIIІ передбачено, що схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина 4 статті 7 Закону України №157-VIIІ).

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад, Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

Висновки суду.

Суд враховує, що за результатами обговорення пропозиції Визирської сільської ради щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад Першотравневої, Сичавської, Любопільської, Визирської сільських рад та Новобілярської селищної ради у Визирську об'єднану територіальну громаду сесією Першотравневої сільської ради 11.08.2016 року було прийнято рішення №156-VII "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальної громади Першотравневої сільської ради Лиманського району Одеської області з громадою Визирської сільської ради". Аналогічні рішення були прийняті Сичавською, Любопільською, Визирською сільська радою та Новобілярською селищною радою.

Всі рішення вказаних територіальних громад з питань добровільного об'єднання територіальних громад за період 2016-2017 рік, а саме щодо вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадського обговорення, про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представників до спільної робочої групи, про громадське обговорення проекту рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, про схвалення проекту рішення селищної ради про добровільне об'єднання територіальних громад були спрямовані саме на добровільне об'єднання територіальних громад та погоджені всіма учасниками процесу. Таким чином, територіальні громади відкрито демонстрували свої наміри здійснити добровільне об'єднання та фактично вчиняли всі необхідні дії для такого об'єднання, передбачені положеннями Закону України №157-VIIІ.

Внаслідок прийняття Новобілярською селищною радою 27.02.2018 року рішення №296-VII, фактично на невизначений термін було унеможливлено об'єднання територіальних громад.

Таким чином, внесення Першотравневою сільською радою Лиманського району Одеської області змін до рішення Першотравневої сільської ради № 156-VІІ від 11.08.2016 "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальної громади Першотравневої сільської ради Комінтернівського району Одеської області з громадою Визирської сільської ради" та прийняття рішення від 07.08.2018 року № 484-VII «Про добровільне об'єднання територіальних громад», забезпечує можливість реалізувати охоронювані законом інтереси та законні очікування місцевої громади.

При цьому суд враховує рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, відповідно до висновків якого органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Як зазначено Верховним Судом у постанові від 13.02.2019р. (справа №504/3153/17), у випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб'єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення. Тобто обов'язковою підставою для задоволення позову є доведення позивачами та встановлення судом факту порушення прав членів територіальних громад.

Суд зазначає, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. При цьому, навіть порушення вимог закону не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

Враховуючи викладене, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Разом з тим, позивачі є мешканцями с. Першотравневе, членами його територіальної громади, проте повідомлені ними під час судового розгляду справи обставини жодним чином не свідчать про наявність у них повноважень виступати від імені всієї територіальної громади, та не вказують на порушення прав членів територіальних громад.

Також, суд звертає увагу на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 23 травня 2018 року (справа №219/7967/17), відповідно до яких порушення процедури громадського обговорення, саме по собі, не може бути підставою для скасування рішення, прийнятого за наслідками такого обговорення, якщо це не призвело до порушення індивідуальних прав позивача.

Виходячи з наданих сторонами пояснень, суть позовних вимог зводиться до незгоди позивачів із визначенням в результаті об'єднання територіальних громад центру в с.Визирка.

Суд зазначає, що перевірка доцільності не входить до компетенції адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства. Отже, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішення дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим КАС України критеріям, не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень. Про це зазначив й Верховний Суд в постанові від 09.11.2018р. у справі №816/988/17.

Також, позивачі обґрунтовують позов тими обставинами, що оскаржуваним рішенням було порушене їх право на належне отримання адміністративних та публічних послуг, право на їх соціальне та економічне забезпечення, оскільки питання щодо центру об'єднаної громади є також питанням забезпечення с. Першотравневе, але належних доказів вказаних обставин в матеріалах справи не міститься та під час судового розгляду справи не надано, отже такі аргументи є припущеннями.

Суд звертає увагу, що небезпеку порушення свої прав позивачі вбачає у ймовірному погіршенні в результаті об'єднання якості адміністративних та публічних послуг. Натомість предметом судового розгляду у справі є правомірність рішення сільської ради та розпорядження Одеської обсласної державної адміністрації, а не правомірність ймовірних наслідків фактичного подальшого об'єднання територіальних громад.

Предметом судового розгляду не є законність ймовірних наслідків оскаржуваних рішень, позаяк суд здійснює захист реально порушених прав, а не тих, які ймовірно може бути порушено у майбутньому.

Законність рішення сесії Першотравневої сільської ради Лиманського району Одеської області від 04.05.2018 423-VІІ "Про реалізацію положень Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад та внесення змін до рішення Першотравневої сільської ради № 156-VІІ від 11.08.2016 "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальної громади Першотравневої сільської ради Комінтернівського району Одеської області з громадою Визирської сільської ради", яким вирішено надати згоду на здійснення добровільного об'єднання територіальних громад: с. Визирка, с. Воронівка (Визирська сільська рада), с. Першотравневе, с. Міщанка, с. Порт, с. Нова Вільшанка, с. Зоря Труда, с. Кінне, с. Степове (Першотравнева сільська рада), с. Любопіль, с. Ранжеве (Любопільська сільська рада) Лиманського району Одеської області у Визирську сільську об'єднану територіальну громаду з центром в с. Визирка вже була предметом розгляду у справі № 815/2554/18.

13.12.2018р. П'ятим апеляційним адміністративним судом у справі № 815/2554/18, у спорі за участі тих же сторін прийнято постанову, якою у задоволенні позову відмовлено та зроблено висновок, що за умови фактичного блокування процесу добровільного об'єднання територіальних громад з боку Сичавської сільської ради та Новобілярської селищної ради, подальша неможливість здійснення об'єднання трьома територіальними громадами у порядку встановленому законом не відповідає принципам та засадам запровадження в рамках процесу децентралізації влади адміністративної реформи, отже суб'єкт владних повноважень має вживати дієві заходи щодо забезпечення утвердження й реалізації прав й законних інтересів громадян, приймати рішення які мають безпосередній вплив на права та інтереси кожного із місцевих жителів шляхом добровільного об'єднання територіальних громад.

Також, позивачами не доведено, яким чином обраний ними спосіб судового захисту призведе до відновлення порушених прав, законних інтересів чи свобод позивачів, оскільки визнання протиправним та скасування рішення сесії Першотравневої сільської ради Лиманського району Одеської області від 04.05.2018 року №423-VІІ жодним чином не призведе до зміни центру об'єднаної територіальної громади, оскільки Першотравневою сільською радою було прийнято рішення № 156-VІІ від 11.08.2016 "Про надання згоди на добровільне об'єднання територіальної громади Першотравневої сільської ради Комінтернівського району Одеської області з громадою Визирської сільської ради", яким також було визначено центр новоствореної об'єднаної територіальної громади у селі Визирка.

Відповідно до частини третьої статті 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» для надання висновку щодо відповідності проектів рішень сільських, селищних, міських рад про добровільне об'єднання територіальних громад Конституції та законам України обласним державним адміністраціям подаються схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування розпорядження Одеської обласної державної адміністрації № 845/А-2018 від 27.07.2018 «Про внесення змін до розпорядження тимчасово виконуючого обов'язки голови Одеської обласної державної адміністрації від 05.12.2016 №923/А-2016» суд дійшов висновку, що з урахуванням ч. 3 ст.7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», обласна державна адміністрація не наділена повноваженнями з урахуванням частини другої статті 19 Конституції України, зокрема, і щодо перевірки процедури проведення громадських обговорень при прийнятті відповідних рішень щодо добровільного об'єднання, тому скасування є безпідставним, необгрунтованим та таким, що не спричинить жодних наслідків для позивачів.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку щодо відсутності правових підстав для задоволення позову, оскільки приймаючи оскаржуване рішення щодо добровільного об'єднання, відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та Законом України №157-VIIІ.

Решта доводів та заперечень учасників справи висновків суду по суті позовних вимог не спростовують. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі "Серявін та інші проти України" від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Відповідно до ч. 1 ст. 72 та ч. 1 ст. 73 КАС України, доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.

Частиною 1 ст. 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Відповідно до ст. 242 КАС України, судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Керуючись ст.ст. 6, 72-73, 77, 139, 143, 241-246, 250-251 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_4 (АДРЕСА_1, ОСОБА_5 (АДРЕСА_3), ОСОБА_6 АДРЕСА_2) до Першотравневої сільської ради Лиманського району Одеської області (67541, Одеська область, Лиманський район, с. Першотравневе, вул. Миру, 5), Одеської обласної державної адміністрації (65032, м. Одеса, вул. пр.-т Шевченка, 4) про визнання протиправним та скасування рішення від 07.08.2018 року № 484-VII та розпорядження № 845/А-2018 від 27.07.2018 року - відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до П'ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги до суду першої інстанції в 30-денний строк з дня складення повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складений та підписаний 12.04.2019 року.

Суддя Бутенко А.В.

.