Рішення № 80628966, 21.03.2019, Черкаський окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 березня 2019 року справа № 2340/4936/18

17 годин 48 хвилин м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі: судді - Трофімової Л.В., за участі секретаря - Безпалого А.В., розглянувши у відкритому судовому за правилами загального позовного провадження адміністративну справу № 2340/4936/18

за позовом ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1) [позивач - не прибув]

до виконавчого комітету Черкаської міської ради (вул. Байди Вишнивецького, 36, м.Черкаси ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 04061547) [представник відповідача Власенко А.В. - за довіреністю]

третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: громадська організація «Захист прав обманутих споживачів» (вул. Громова, 138/14, м. Черкаси, Черкаська область, 18016, ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 39117228) [представник третьої особи - не прибув]

про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13.11.2018 № 1029, прийняв рішення.

17.12.2018 ОСОБА_1, звернувшись до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Черкаської міської ради, з урахуванням уточнення позовної заяви, поданої у порядку усунення недоліків 26.12.2018, просить: визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13.11.2018 № 1029 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси» (а.с.32).

Ухвалою від 02.01.2019 відкрито загальне провадження у справі та призначено підготовче судове засідання 17.01.2019. Протокольною ухвалою від 17.01.2019 оголошено перерву у підготовчому судовому засіданні до 14.02.2019. Протокольною ухвалою від 14.02.2019 оголошено перерву у підготовчому судовому засіданні до 28.02.2019 до 15 год. 00 хв. 28.02.2019 протокольною ухвалою судом частково задоволено усне клопотання позивача від 17.01.2019 та залучено до участі у справі у якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача громадську організацію «Захист прав обманутих споживачів». Ухвалою від 28.02.2019 закрито підготовче провадження у справі, справу призначено до судового розгляду по суті на 11.03.2019. Ухвалою від 11.03.2019 відкладено розгляд справи до 20.03.2019. Ухвалою від 20.03.2019 призначено судові дебати на 21.03.2019 о 15 год. 30 хв.

У судовому засіданні 17.01.2019 позивачем заявлено клопотання про залучення до участі у справі у якості третіх осіб ДП «Чарз Авто» та ПрАТ «Черкасиавтотранс». Відповідно до частини 4 статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України у заявах про залучення третіх осіб і у заявах третіх осіб про вступ у справу на стороні позивача або відповідача зазначається, на яких підставах третіх осіб належить залучити до участі у справі. Суд зазначає, що підставою залучення третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, є обґрунтоване припущення, що судове рішення може вплинути на права і обов'язки осіб, які не є стороною у справі. Судове рішення може вплинути на права або обов'язки третьої особи, якщо між цією третьою особою і стороною, на боці якої вона бере участь у справі, існують певні правовідносини (права і обов'язки), які за наслідками вирішення справи можуть змінитися або припинитися, або якщо на підставі рішення суду між стороною і третьою особою виникнуть нові правовідносини (права і обов'язки). Позивач, який клопоче про залучення третіх осіб, повинен обґрунтувати: у яких правовідносинах (пов'язаних зі справою) вона перебуває з особою, про залучення якої клопоче, або які правовідносини за участю третьої особи виникнуть внаслідок судового рішення; як рішення суду може вплинути на ці правовідносини, зокрема які права або обов'язки сторони або третьої особи виникнуть, зміняться або припиняться. Позивачем не обґрунтовано як судове рішення може вплинути на права або обов'язки третіх осіб, чи існують правовідносини (права і обов'язки), що за наслідками вирішення справи можуть змінитися або припинитися.

Представником відповідача зазначено, що 13.12.2018 до Черкаського окружного адміністративного суду звернулося дочірнє підприємство «Чарз-Авто» АДРЕСА_1 з адміністративним позовом до виконавчого комітету Черкаської міської ради (18000, м. Черкаси, вул. Б.Вишнивецького, 36), в якому просить: визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13 листопада 2018 року № 1029 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування»; 02.01.2019 повернуто позовну заяву у справі № 2340/4897/18. В ухвалі від 25.01.2019 у справі № 580/246/19 зазначено, що до Черкаського окружного адміністративного суду звернулось дочірнє підприємство «Чарз-Авто» (вул. Різдвяна, буд. 290, м. Черкаси, 18036) із позовною заявою до виконавчого комітету Черкаської міської ради (вул. Б. Вишневецького, 36, м. Черкаси, 18001), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача приватне підприємство «Медіт-Сервіс» (вул. Смілянська, 127, м. Черкаси, 18008), в якій просить: визнати протиправним та скасувати рішення конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради з визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Черкаси, оформлене протоколом №4 від 28.12.2018, в частині недопущення позивача до участі у конкурсі, що відбувся 28.12.2018, на об'єкти конкурсу №№20, 16, 12 та 21; визнати протиправним та скасувати рішення конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради з визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Черкаси, оформлене протоколом №4 від 28.12.2018, щодо визнання переможцем конкурсу на об'єктах конкурсу №№16 та 12 перевізника-претендента ПП «Медіт-Сервіс»; зобов'язати конкурсний комітет виконавчого комітету Черкаської міської ради з визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Черкаси визнати переможця конкурсу переможця конкурсу на об'єктах конкурсу №№20, 16, 12 та 21 з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів відповідно до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 №1081 (далі - Порядок № 1081) та Закону України «Про автомобільний транспорт» від 05.04.2001 №2344-III (далі - Закон № 2344). З 21.01.2019 у справі № 580/159/19 за зверненням приватного акціонернного товариства «Черкасиавтотранс» розглядаються позовні вимоги до виконавчого комітету Черкаської міської ради: визнати протиправним і скасувати рішення конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради з визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Черкаси оформлене протоколом від 28.12.2018 №4, яким не допущено позивача до участі в конкурсі з перевезення пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування № 8 «Центр-вулиця Сурікова» в м. Черкаси; зобов'язати відповідача провести у найкоротші терміни на підставі поданих до 28.12.2018 перевізником-претендентом приватним акціонерним товариством «Черкасиавтотранс» пакету документів конкурс з перевезенням пасажирів на міському автобусному маршруті загального користування № 8 «Центр-вулиця Сурікова» в м. Черкаси та допустити до участі в цьому конкурсі в якості претендента - приватне акціонерне товариство «Черкасиавтотранс».

Протокольною ухвалою від 17.01.2019 позивачеві відмовлено у задоволенні клопотання про залучення третіх осіб, оскільки публічне оголошення 21.08.2018 (а.с.66) про те, що «у Черкасах формують новий комітет з визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів» могло зацікавити значне коло осіб, проте позивачем не обґрунтовано чому саме ці 2 підприємства позивач просить залучити до участі у справі у якості третіх осіб, у яких правовідносинах позивач перебуває із зазначеними особами, як рішення суду може вплинути на правовідносини між позивачем та ДП «Чарз-Авто», ПрАТ «Черкасиавтотранс», які права або обов'язки сторони або третьої особи виникнуть, зміняться або припиняться.

У обґрунтування позовних вимог зазначено, що метою подання позову є захист законних прав та інтересів позивача через неможливість надати зауваження і пропозиції до проекту регуляторного акта та надання своєї кандидатури як очільника громадської організації до конкурсного комітету з відбору підприємства для здійснення функцій робочого органу під час проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, чим було порушено законодавство з дотримання процедури прийняття регуляторного акта у зв'язку із прийняттям рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13.11.2018 № 1029 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси». У порушення вимог статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не було оприлюднено у встановленому законом порядку проект рішення, тому наявне порушення процедури прийняття регуляторного акта. Позивач вважає, що під час прийняття оскаржуваного рішення відповідачем недотримано процедуру оприлюднення регуляторного акту, у зв'язку чим, на думку позивача, порушено права позивача на інформацію, на доступ до публічної інформації. У обґрунтування позовних вимог позивач посилається на лист державної регуляторної служби України від 19.02.2019 № М-28/29, що адресований ОСОБА_1 (за результатами розгляду звернення від 31.01.2019 щодо віднесення до категорії регуляторних актів рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13.11.2018 № 1029 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси» повідомлено, що з урахуванням вимог статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13.11.2018 № 1029 містить норми регуляторного характеру, а його прийняття потребувало реалізації передбачених цим Законом процедур). Позивач у судове засідання не прибув, звернувся до суду із заявою про розгляд справи за його відсутності.

Відповідач позовні вимоги не визнав, 15.01.2019 подав до суду відзив на позовну заяву, 15.03.2019 - пояснення, де зазначив, що рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13.11.2018 № 1029 не є регуляторним актом, оскільки не має обов'язкових ознак регуляторного акта: багаторазове застосування, дія не вичерпується одноразовим виконанням. Відповідачем зазначено, що згідно статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», його дія не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям актів, якими доводяться до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань рішення органів, які є вищестоящими по відношенню до органів, які приймають ці акти. У разі необхідності прийняття органом місцевого самоврядування рішення про виконання постанови Кабінету Міністрів України прямої дії, то таке рішення не вважається регуляторним актом. Відповідно до Порядку № 1081, організатор перевезень, тобто виконавчий комітет Черкаської міської ради, затверджує умови конкурсу, у тому числі обов'язкові, відповідно до статті 44 Закону № 2344. Організатор може затверджувати додаткові умови конкурсу, встановлює вимогу щодо забезпечення роботи на об'єкті конкурсу, що включає міські автобусні маршрути загального користування, транспортних засобів, пристосованих для перевезення осіб з інвалідністю та інших груп населення, у кількості до 35 відсотків загальної кількості автобусів до 31.12.2019 та до 50 відсотків - з 01.01.2020. Відповідач зазначив, що відповідно до частини 2 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. Оскаржуване рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13.11.2018 № 1029 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси» є разовим і після реалізації вичерпало свою дію. Відповідно до пункту 5.4. Регламенту виконавчого комітету Черкаської міської ради, затвердженого рішення виконавчого комітету від 07.11.2011 № 1680 рішення виконавчого комітету готуються у паперовому вигляді на бланках встановленого зразка. Обов'язковою є вимога щодо дотримання правил друкування та стабільного порядку розміщення реквізитів. Етапи роботи з рішеннями: складання проекту рішення, його візування, розгляд на засіданні виконкому, обговорення, прийняття, реєстрація, розсилка, оприлюднення на сайті. 06.02.2018 на офіційному сайті Черкаської міської ради було опубліковано проект оскаржуваного рішення виконавчого комітенту Черкаської міської ради «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси». Розробником проекту рішення було також розміщено проект договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом, що разом з проектом пройшов правову експертизу та погодження відповідних виконавчих органів Черкаської міської ради. Проект договору та умови проведення конкурсу відповідають Порядку № 1081 та Закону № 2344. Відповідачем зазначено про відповідь державної регуляторної служби України від 19.02.2019 № М-28/29, що позивачем не зазначено у запиті від 31.01.2019 чи надсилав ОСОБА_1 спірне рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13.11.2018 № 1029 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси» чи разом з додатками. Ненадання відповідних додатків до рішення унеможливлювало б надання Державною регуляторною службою України повного та всебічного роз'яснення щодо змісту оскаржуваного рішення виконавчого комітету. Відповідачем зазначено, що 21.08.2018 на офіційному веб-порталі Черкаської міської ради опубліковано оголошення «у Черкасах формують новий комітет з визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів». Департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради звернувся до громадських організацій, які бажають делегувати свого представника до складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси з метою формування відповідних заявок. Пропозиції приймались більше місяця - до 10.09.2018, після чого заявки були запропоновані на розгляд виконавчого комітету. Відповідач зазначає, що позивач не скористався своїм правом подати свою кандидатуру та/або кандидатуру громадської організації для формування складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси, не подав заявку. Представник відповідача у судовому засіданні 21.03.2019 просила відмовити у задоволенні позову повністю.

Третьою особою надано пояснення щодо позовних вимог і аргументи до позиції відповідача (а.с.130-133), представника у судове засідання не направлено, про дату, час та місце судового засідання повідомлено належним чином. Згідно заяви від 21.03.2019 повідомлено про повну підтримку позовних вимог і проведення судових дебатів без участі третьої особи.

Розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши повідомлені позивачем та відповідачем аргументи щодо обставин справи, належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів сукупно, суд дійшов висновку, що у задоволенні позову належить відмовити з огляду на таке.

Конституцією України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Надаючи правову оцінку твердженням позивача щодо порушення права позивача подавати «свою кандидатуру до конкурсного комітету з відбору підприємства для здійснення функцій робочого органу під час проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування» як очільника громадської організації із захисту прав споживачів у контексті спірного рішення суд зазначає про таке.

Право на судовий захист гарантоване статтею 55 Конституції України. Відповідно до статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. За правилами частини п'ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень мають особи, права, свободи та інтереси яких відповідні рішення, дії чи бездіяльність порушують. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на звернення до суду передбачає можливість отримати захист порушеного права, обумовлене тим, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. «Порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду, за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 № 18-рп/2004 має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес»: правовий феномен, що: виходить за межі змісту суб'єктивного права; є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним». Згідно офіційного тлумачення частини 1 статті 55 Конституції України, наданого у рішенні Конституційного Суду України від 25.12.1997 № 9-зп: частину 1 статті 55 Конституції України треба розуміти так, що кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку. Суд не може відмовити у правосудді, якщо особа вважає, що права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Отже, для того, щоб особа могла реалізувати своє право на судовий захист, необхідно встановити, що оскаржуваними рішенням чи діями суб'єкта владних повноважень порушено права, свободи чи інтереси саме цієї особи або особи в інтересах якої вона звертається.

Конституційний Суд України у рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Згідно статті 57 Конституції України кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними. Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування у межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, що є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Позивачем зазначено про наміри, що «є більш аніж слушними, оскільки він очолює єдину в Черкасах громадську організацію із захисту прав споживачів» (а.с.3)/про існування проекту спірного акта ні позивач «ні інші жителі м.Черкаси не знали, що позбавило споживача послуг з перевезення пасажирів, як співзасновника та керівника громадського об'єднання «Захист прав обманутих споживачів» (39117228) вносити пропозиції і зауваження з приводу змісту регуляторного акта, які відповідач зобов'язаний врахувати і дати їм оцінку» (а.с.31), однак не надає у додатках до позову на підтвердження звернення до суду в інтересах громадської організації, яку залучено третьою особою, ні доручення, ні статуту, ні доказів щодо наявних пропозицій з метою оцінки намірів позивача та/або третьої особи у захисті інтересів споживачів послуг, ні пояснень щодо тези про необізнаність «інших жителів м.Черкаси». Суд відхиляє зазначені доводи з огляду на таке.

Судом встановлено та матеріалами справи підтверджено, що адміністративний позов було подано фізичною особою від свого імені як споживача і особи з правом на пільговий проїзд, в якому позивач наголошував на порушення безпосередньо його власних інтересів. Доказів надання доручення на представництво інтересів у судах від інших осіб позивачем не надано. У рішенні виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13.11.2018 № 1029 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси» не йдеться про встановлення тарифів на перевезення, скасування пільг. Відповідно до Закону України «Про захист прав споживачів» не вбачається, що керівник громадської організації уповноважений представляти у судах інтереси споживачів інакше, ніж поза відносинами представництва (споживачі під час придбання, замовлення або використання продукції, що реалізується на території України, для задоволення своїх особистих потреб мають право на: об'єднання в громадські організації споживачів (об'єднання споживачів); об'єднання споживачів мають право: представляти і захищати інтереси споживачів в органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування згідно із законодавством; відповідно до законодавства захищати у суді права споживачів, які не є членами громадських організацій споживачів).

Згідно статті 59 Кодексу адміністративного судочинства України повноваження представників сторін та інших учасників справи мають бути підтверджені такими документами: довіреністю фізичної або юридичної особи. Представник, який має повноваження на ведення справи в суді, здійснює від імені особи, яку він представляє, її процесуальні права та обов'язки. Згідно частини 3 статті 5 цього кодексу до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України, в межах позовних вимог (частина 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України). Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Наприклад, у контексті позиції Великої Палати Верховного Суду (ЄДРСР 78977479), яка вважає, що громадська організація відповідно до положень Орхуської конвенції та Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про громадські об'єднання», «Про благодійну діяльність та благодійні організації», а також відповідно до свого статуту має право на представництво у суді екологічних інтересів суспільства та окремих його членів з метою захисту порушених екологічних прав людини та громадянина або з метою усунення порушень вимог екологічного законодавства. Законом України «Про захист економічної конкуренції» визначено, що економічна конкуренція (конкуренція) - змагання між суб'єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб'єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб'єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб'єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку. Натомість, у позові не йдеться і не є предметом даного спору антиконкурентні узгоджені дії, зокрема, що можуть стосуватися результатів конкурсу.

У постанові Верховного Суду зазначено, що нормативно-правовими актами, що регулюють питання включення до конкурсного комітету не передбачено критерії, за якими до складу конкурсного комітету включаються представники громадських організацій. Чинним законодавством України не передбачено кількості представників громадських організацій, які можуть брати участь в конкурсному комітеті з визначення перевізника. В пункті 24 Порядку №1081 визначено, що чисельність складу конкурсного комітету визначається організатором за поданням наведених у пункті 23 цього порядку органів та організацій. Із складу конкурсного комітету 50 відсотків - представники органів виконавчої влади та (або) органів місцевого самоврядування, інші - представники громадських організацій (ЄДРСР 79974000).

Судом встановлено, що згідно реєстраційних даних співзасновником, керівником, кінцевим бенефіціарним власником Громадської організації «Захист прав обманутих споживачів» (код 39117228) значиться ОСОБА_1 з видом діяльності за кодом КВЕД 94.99 - діяльність інших громадських організацій (основний). Дата запису 28.02.2014, номер запису:10261020000014823 (а.с.36-37, а.с.111-112).

Суд дійшов висновку про те, що прийняття оскаржуваного рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради №1029 не порушило прав та інтересів позивача і третьої особи, а доказів того, що ОСОБА_1 звертався з позовом саме як уповноважений керівник громадської організації в інтересах споживачів, не надано.

Відповідно до висновків Європейського суду з прав людини право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може належати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності. Такі обмеження не можуть зашкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтовано пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі Peretyaka and Sheremetyev проти України, 21.12.2010, №45783/05).

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з такого.

Статтею 19 Конституції У країни встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Причиною виникнення спору стало питання розумних сумнівів у учасників провадження щодо наявності чи відсутності підстав для визнання недійсним рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13.11.2018 № 1029 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси» (а.с.55-62), різного підходу у тлумаченні позивачем і відповідачем процедури прийняття оспорюваного акта органом місцевого самоврядування, оцінки обставин щодо реалізації права на інформацію і доступ до публічної інформації особи.

Згідно статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк. Згідно із статтею 15 Закону України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 № 393 органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).

Матеріали справи не містять доказів щодо звернення позивача та/або третьої особи до відповідача з питань врегулювання спірних правовідносин, надання пропозицій про включення кандидата до складу конкурсного комітету.

Натомість, судом встановлено, що 27.08.2018 на адресу міського голови подано: заяву від громадської організації «Союз перевізників України» про включення до складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси представника громадської організації «Союз перевізників України» (а.с.84) - 05.10.2018 вих. № 15903-01-18 надано повідомлення про включення запропонованого кандидата до проекту рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м.Черкаси» (а.с.83); заяву відокремленого підрозділу «Регіональне представництво Всеукраїнської громадської організації «Громадський комітет транспортної безпеки» у Черкаській області» про включення до складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси представника зазначеної громадської організації (а.с.86) - 05.10.2018 вих. № 15945-01-19 надано повідомлення про включення запропонованого кандидата до проекту рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м.Черкаси» (а.с.85); заяву федерації профспілок Черкаської області про включення до складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси голову обласної організації профспілки працівників автомобільного транспорту та шляхового господарства (а.с.87 - зворотній бік) - 05.10.2018 вих. № 15675-01-19 надано повідомлення про включення запропонованого кандидата до проекту рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м.Черкаси» (а.с.87); заяву Черкаського обласного осередку Громадської організації «Сокіл Свободи» про включення до складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси їх кандидата (а.с.88 - зворотній бік) - 04.10.2018 вих. № 16165-01-19 надано повідомлення про включення запропонованого кандидата до проекту рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м.Черкаси» (а.с.88); заяву Черкаського обласного осередку ГО «Українська Студентська Свобода» про включення до складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси активіста громадської організації (а.с.89 - зворотній бік) - 04.10.2018 вих. № 16166-01-19 надано повідомлення про включення запропонованого кандидата до проекту рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м.Черкаси» (а.с.89); заяву Черкаського обласного відділення Всеукраїнської громадської організації «Всеукраїнська асоціація автомобільних перевізників» про включення до складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси їх представника (а.с.90 - зворотній бік) - 05.10.2018 вих. № 15958-01-19 надано повідомлення про включення запропонованого кандидата до проекту рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м.Черкаси» (а.с.90); заяву голови Ради регіону учасників АсМАП України Чернігівської, Черкаської та Кіровоградської областей про його включення до складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси (а.с.91 - зворотній бік) - 08.10.2018 вих. № 16402-01-13 надано повідомлення про включення запропонованого кандидата до проекту рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м.Черкаси» (а.с.91); заяву громадської організації «Спілка батьків молоді з інвалідністю «Перспектива» про включення до складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси представника громадської організації (а.с.92 - зворотній бік) - 27.11.2018 вих. № 16474-01-13 надано повідомлення, що на даний час рішення «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м.Черкаси» не розглядалось, про прийняте рішення та склад комітету буде повідомлено додатково (а.с.92); заяву громадської організації «Об'єднання Українок «Яворина» про включення до складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси їх представниці (а.с.94 - зворотній бік) - 02.10.2018 вих. № 16232-01-13 надано повідомлення про включення запропонованого кандидата до проекту рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м.Черкаси» (а.с.94); заяву громадської організації «Народна позиція» про включення до складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси їх кандидатури (а.с.95 - зворотній бік) - 08.10.2018 вих. № 16314-01-19 надано повідомлення, що на даний час рішення «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м.Черкаси» не розглядалось, про прийняте рішення та склад комітету буде повідомлено додатково (а.с.95); заяву громадської організації «Автомайдан - Черкаси» про включення до складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси їх кандидатури (а.с.96 - зворотній бік) - 08.10.2018 вих. № 16233-01-19 надано повідомлення, що на даний час рішення «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м.Черкаси» не розглядалось, про прийняте рішення та склад комітету буде повідомлено додатково (а.с.96).

Суд дійшов висновку, що публічне оголошення від 21.08.2018 про організацію проведення конкурсу і формування пропозицій до складу конкурсного комітету було відомо значному колу осіб - громадських організацій, які з огляду на наявні відомості здійснювали комунікацію з відповідачем, починаючи з 27.08.2018 до 27.11.2018 щодо участі в організації і проведенні конкурсу з перевезення пасажирів.

Повноваження органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів визначаються, зокрема Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Абзацом 11 частини першої статі 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виконавчі органи рад - це органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами. Частиною 1 статті 11 цього ж Закону передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради (частина перша статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Підпунктами 1, 2 пункту «б» частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв'язку віднесено: здійснення заходів щодо розширення та вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв'язку та здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства тощо. Згідно з частиною 6 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

Відповідно до частин 1, 2 статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету. Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Судом встановлено, що проект рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси» (а.с.159-166) разом із додатками до нього був оприлюднений на офіційному порталі сайті Черкаської міської ради, міського голови і виконавчого комітету (а.с.167) у розділі «Нормативні акти» «Проекти рішень виконавчого комітету» за адресою: http://chmr.gov.ua/ua/files.php?s=2&s1=27&s2=362&p=61 .

Рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2016 № 2-581 затверджено Положення про офіційний веб-портал Черкаської міської ради (далі - Положення № 2-581), передано безоплатно зі статутного фонду комунального підприємства «Муніципальне інформаційне агентство «Черкаси» Черкаської міської ради офіційний портал міської ради, міського голови, виконавчого комітету (електронна адреса http://www.rada.cherkasy.ua) та доменні імена (rada.ck.ua, rada.cherkassy.ua, rada.cherkasy.ua) на баланс департаменту організаційного забезпечення Черкаської міської ради та визначено офіційний портал міської ради, міського голови, виконавчого комітету, який функціонує у мережі Інтернет за адресою http://www.rada.cherkasy.ua, офіційним веб-порталом Черкаської міської ради - http://www.rada.cherkasy.ua.

Згідно пункту 1 Положення № 2-581 - це Положення розроблено на підставі Конституції України, Законів України «Про інформацію», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації»; Указу Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості у діяльності органів державної влади», регламентів Черкаської міської ради та виконавчого комітету. Пунктом 2 Положення № 2-581 встановлено, що веб-портал Черкаської міської ради (www.rada.cherkasy.ua) є офіційним веб-сайтом Черкаської міської ради (надалі - міська рада), її виконавчого комітету та виконавчих органів (департаментів, управлінь, відділів, служб), міського голови, його заступників, секретаря міської ради (надалі - веб-портал). Пунктом 4 Положення 2-581 встановлено, що на веб-порталі розміщуються та оприлюднюється, зокрема: інформація та матеріали, що належать оприлюдненню відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» та інших нормативно-правових актів, рішень Черкаської міської ради та її виконавчого комітету, розпоряджень міського голови; результати голосувань міської ради, протоколи засідань міської ради та її органів (постійних та інших комісій, виконавчого комітету тощо) зі всіма додатками.

Згідно частини 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Суд зазначає, що позивач є фізичною особою і звернення з даним позовом до суду не направлено на захист прав та інтересів інших осіб, які не уповноважили позивача з метою відновлення порушеного права, у зв'язку з чим оскаржуване рішення виконкому Черкаської міськради від 13.11.2018 №1029 прав позивача жодним чином не порушує. Згідно частини 12 статті 59 акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Позивач зазначає, що у відповідь на звернення від 31.01.2019 (копію звернення надано - а.с.122-123, 128-129) під час розгляду справи чи є спірне рішення регуляторним актом отримано лист Державної регуляторної служби України від 19.02.2019 №М-28/29 про те, що рішення виконкому Черкаської міськради від 13.11.2018 №1029 містить норми регуляторного характеру, а його прийняття потребувало реалізації передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедур. Суд критично оцінює заяву на адресу Державної регуляторної служби України, де у додатках зазначено про копію рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13.11.2018 № 1029 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси» без зазначення кількості аркушів і йдеться про зміст опублікованого оголошення у газеті «Черкаський край» від 28.11.2018, яким затверджено умови організації та проведення конкурсу з перевезення (додаток 1); склад конкурсного комітету (додаток 2); кошторис витрат (додаток 3); форма договору (додаток 4). Укладення тимчасових договорів перевезення Порядком №1081 не передбачено, натомість мають діяти договори перевезення, укладені з переможцем конкурсу.

Пунктом 28 Порядку №1081 встановлено, що організатор або робочий орган публікує в друкованих засобах масової інформації не пізніше ніж за 30 календарних днів до початку конкурсу оголошення про конкурс, яке повинне містити певну інформацію. Зміст оголошення, строк (конкурс проведено 28.12.2018) та порядок його опублікування відповідає вимогам пункту 28 Порядку № 1081.

Офіційний сайт Державної регуляторної служби України містить роз'яснення «Щодо здійснення місцевими державними адміністраціями регуляторної діяльності з питань перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування»: у разі, якщо проектом рішення місцевої державної адміністрації передбачається лише затвердження умов конкурсу з перевезення пасажирів на конкретно визначений об'єкт конкурсу, такий проект нормативно-правового акту може не мати ознак регуляторного акта. http://www.drs.gov.ua/regulatory_policy/shhodo-zdijsnennya-mistsevymy-derzhavnymy-administratsiyamy-regulyatornoyi-diyalnosti-z-pytan-perevezennya-pasazhyriv-na-avtobusnomu-marshruti-zagalnogo-korystuvannya/

Суд зазначає, що у листі Державної регуляторної служби України від 17.03.2016 № 1629/0/20-16 (а.с.196-197) про надання роз'яснень зазначено, що визначення регуляторності того чи іншого документа можливе лише після здійснення його всебічного аналізу на предмет встановлення, змінення чи скасування ним норм права, виявлення сфери застосування документу або окремих його положень на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання. Віднесення будь-яких документів до категорії регуляторних актів можливе лише за умови надання їх тексту.

Суд зазначає, що листом від 22.10.2018 № 10323/0/20-18 державна регуляторна служба України надала виконавчому комітету Покровської селищної ради Покровського району Дніпропетровської області пропозиції щодо удосконалення проекту регуляторного акта, зокрема, що пунктами 22-27 Порядку № 1081 регламентовано порядок утворення та основні засади діяльності конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників.

З огляду на те, що подібність не є тотожністю у контексті «містить норми регуляторного характеру» і «є регуляторним актом», то варто врахувати позицію Верховного Суду (ЄДРСР 79997697) у справі, де досліджувалось рішення виконкому Черкаської міської ради від 14.06.2016 № 745 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси» та роз'яснення Міністерства інфраструктури України від 07.09.2016 № 07/09-02-16, і зазначено: носять рекомендаційний характер, надані на запит конкретної особи та не можуть тлумачити норми права.

Згідно частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України під час вибору і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Верховним Судом (у справі №335/12370/17) зазначено: виконавчий комітет міської ради, приймаючи оскаржувані рішення, діяв у межах повноважень, наданих законами України. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, за зверненням Державна регуляторна служба України розглянула рішення виконавчого комітету міської ради від 19.07.2017 № 389 «Про затвердження конкурсної документації для проведення конкурсу з призначення управителя багатоквартирних будинків м. Запоріжжя та внесення змін до складу конкурсної комісії» на предмет віднесення цього рішення до категорії регуляторних актів та повідомила, що з врахуванням статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» вищезазначене рішення виконавчого комітету Запорізької міської ради містить норми регуляторного характеру, а його прийняття потребувало реалізації передбачених цим Законом процедур. Така процедура є подібною до процедури оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій, та може вважатися однією з форм відкритих обговорень проекту регуляторного акта. Також в даному поясненні Державної регуляторної служби України зазначено, що якщо проект рішення був розміщений на офіційному сайті міської ради не менше одного місяця, зацікавлені особи мали можливість ознайомитися із його повним текстом та надати свої коментарі та пропозиції на офіційну адресу міської ради або її виконавчого комітету. Проект рішення був оприлюднений в установленому чинним законодавством порядку, коментарі чи зауваження на проект даного рішення не надійшли, процедура прийняття рішення не порушена, у зв'язку з чим оспорюване рішення є законним і скасуванню не належить.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування. Пунктом 19 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Відповідно до частини 1 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Як зазначає Конституційний Суд України у своєму рішенні від 16.09.2009 № 7-рп/2009 до нормативних належать акти, що встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

Згідно абзацу 2 статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» дія цього Закону не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям, зокрема: актів, що містять індивідуально-конкретні приписи, за винятком актів, у яких одночасно містяться нормативні та індивідуально-конкретні приписи; актів, якими доводяться до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань рішення органів, які є вищестоящими по відношенню до органів, які приймають ці акти.

Оскаржуване рішення міської ради норм права не створює, а тому не є нормативно-правовим актом, а є актом розпорядчого характеру, спрямованим на виконання постанови Кабінету міністрів України №1081 та законів України. Порядком № 1081 передбачено: організатор затверджує лише умови конкурсу, в тому числі обов'язкові, відповідно до статті 44 Закону № 2344 (пункт 10), конкурс на перевезення пасажирів проводиться із залученням представників відповідних органів виконавчої влади, а також представників громадських організацій (пункт 23).

Стандарт ДСТУ 4163-2003, затверджений наказом Держспоживстандарту України 07.04.2003 № 55 поширюється на організаційно-розпорядчі документи - постанови, розпорядження, накази, положення, рішення, протоколи, акти, листи тощо, створювані у результаті діяльності: органів державної влади України, органів місцевого самоврядування.

Відповідно до пункту 22 Порядку №1081 персональний склад конкурсного комітету затверджується організатором, який призначає голову, його заступника та секретаря. Секретар конкурсного комітету призначається організатором з числа представників організатора або робочого органу і включається до складу конкурсного комітету без права голосу. Пунктом 23 Порядку № 1081 встановлено, що до складу конкурсного комітету входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, Укртрансбезпеки, Національної поліції, територіального органу з надання сервісних послуг МВС та громадських організацій. При цьому кількість представників громадських організацій, діяльність яких пов'язана з автомобільним транспортом, повинна становити не менш як 50 відсотків загальної кількості представників громадських організацій. До складу конкурсного комітету не можуть входити представники суб'єктів господарювання - автомобільних перевізників, які є перевізниками-претендентами або які провадять діяльність на ринку перевезень пасажирів, а також представляють інтереси окремих автомобільних перевізників.

Суд зазначає, що позивач у даній справі № 2340/4936/18 також є представником ДП «Чарз-Авто» у адміністративній справі № 2340/4897/18 за позовом ДП «Чарз-Авто» про повернення судового збору у справі за адміністративним позовом ДП «Чарз-Авто» до виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13.11.2018 № 1029 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування», що підтверджується змістом ухвали від 04.01.2019 у адміністративній справі № 2340/4897/18: « 02.01.2019 до Черкаського окружного адміністративного суду від представника дочірнього підприємства «Чарз-Авто» - ОСОБА_1 надійшла заява про повернення сплаченого судового збору та залишення без розгляду позовної заяви».

Позивачем (як фізичною особою) у позовній заяві у справі № 2340/4936/18 зазначено адресу місця перебування аналогічну адресі, зазначеній позивачем ДП «Чарз-Авто» у адміністративній справі № 2340/4897/18: «АДРЕСА_1».

Надаючи правову оцінку твердженням позивача щодо порушення права позивача подавати зауваження та пропозиції до проекту спірного рішення суд зазначає про таке.

Законом № 2344 передбачено, що автобусний маршрут загального користування - автобусний маршрут, на якому здійснюють регулярні пасажирські перевезення (стаття 1); органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території (стаття 6); забезпечення організації пасажирських перевезень покладається: на міських автобусних маршрутах загального користування - на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту (стаття 7).

Відповідно до статті 35 Закону № 2344 перевезення пасажирів автобусами в режимі регулярних пасажирських перевезень здійснюють автомобільні перевізники на автобусних маршрутах загального користування на договірних умовах із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Згідно зі статтею 43 Закону № 2344 визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. Об'єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів).

Згідно статті 44 Закону № 2344 (у редакції станом на час організації та проведення конкурсу) організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Пункт 1 Порядку №1081 визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування і є обов'язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками.

Відповідно до пунктів 6, 7 Порядку №1081, об'єктом конкурсу може бути: маршрут (кілька маршрутів) та/або оборотний рейс (кілька оборотних рейсів) міжміського автобусного сполучення; маршрут (кілька маршрутів) міського або приміського автобусного сполучення; сукупність оборотних рейсів міського або приміського автобусного сполучення за умови, що кількість таких рейсів на об'єкті конкурсу становить не менш як 50 на день; сукупність маршрутів приміського та маршрутів або оборотних рейсів міжміського сполучення. Об'єкт конкурсу визначається організатором перевезень відповідно до встановленого порядку як самостійно, так і за зверненням підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, а також фізичних осіб - підприємців і громадян.

У пункті 12 Порядку №1081 визначено перелік підстав, за якими не допускаються до конкурсу перевізники претенденти. Вказаний перелік є остаточним та не належить розширенню чи доповненню іншими умовами, за рішенням органів місцевого самоврядування.

Згідно статті 44 Закону №2344 передбачено залучення для організації забезпечення і підготовки матеріалів для проведення засідань конкурсного комітету органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування на конкурсних умовах за договором підприємство (організацію), що має фахівців та досвід роботи не менше трьох років з питань організації пасажирських перевезень. що у даному випадку робочий орган до організації конкурсу не залучався, і, відповідно, функції з підготовки матеріалів щодо умов конкурсу, паспортів автобусних маршрутів, аналізу одержаних пропозицій та їх оцінки, договорів з переможцями конкурсу та інших матеріалів виконувалися організатором безпосередньо, що жодних прав позивача не порушило.

У судовому засіданні встановлено, що на підставі прийнятого рішення від 13.11.2018 №1029 виконавчим комітетом Черкаської міської ради в газеті «Черкаський край» від 28.11.2018 (а.с.63-65) оголошено конкурс з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що повинен був відбутись 28.12.2018. Зазначеним рішенням: затверджено умови організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси (додаток 1); затверджено склад конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах у м. Черкаси (додаток 2); затверджено кошторис витрат, пов'язаних з підготовкою та проведенням конкурсу для перевізника - претендента (додаток 3); затверджено форму договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом (додаток 4); визнано таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету Черкаської міської ради від 13.02.2018 № 69 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування в м. Черкаси».

Щодо доводів і пояснення на стадії дебатів про оголошення - оцінка друкованих ЗМІ (у газеті «Черкаський край» від 28.11.2018 (а.с.63-65), де розміщено публікацію про конкурс з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що повинен був відбутись 28.12.2018) та офіційності сайтів суд зазначає таке. 06.02.2018 у рубриці «проекти рішень» виконавчого комітету розміщено відомості «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м.Черкаси» (а.с.167). 21.08.2018 на офіційному порталі виконавчого комітету Черкаської міської ради розміщено оголошення «у Черкасах формують новий комітет з визначення переможця конкурсу з перевезень», де зазначено, що Департамент житлово-комунального комплексу звертається до громадських організацій про направлення свого представника до складу конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради для визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах. Листи з інформацією про претендентів приймаються до 10.09.2018 (а.с.66). Зазначений портал розміщено у домені «gov.ua».

Відповідно до пункту 1.1 Порядку функціонування веб-сайтів органів виконавчої влади, затвердженого наказом Державного комітету інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України, Державного комітету зв'язку та інформатизації України організація функціонування веб-сайту органу виконавчої влади передбачає затвердження його внутрішнього Порядку інформаційного наповнення з визначенням конкретних структурних підрозділів та посадових осіб, відповідальних за своєчасну підготовку і подання інформації та її зміст за кожним тематичним напрямом, відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 04.01.2002 № 3 «Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади» з урахуванням вимог цього Порядку.

Пунктом 2 постанови Кабінету Міністрів України від 04.01.2002 № 3 «Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади» встановлено, що оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади здійснюється шляхом: розміщення і постійного оновлення міністерствами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади інформації відповідно до вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» та цього Порядку на офіційних веб-сайтах. Суд зазначає, що Рішенням Черкаської міської ради від 13.05.2016 № 2-581 затверджено положення про офіційний веб-портал Черкаської міської ради (а.с.74).

Відповідачем згідно Порядку № 1081 приймалися рішення: від 14.06.2016 № 745 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси» (рішення втратило чинність, у зв'язку із прийняттям рішення від 13.02.2018 № 69); від 13.02.2018 № 69 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси» (рішення втратило чинність, у зв'язку із прийняттям рішення 13.11.2018 № 1029). Позивач зазначає, що його права порушено як споживача, пільговика - пасажира, проте не обґрунтовує у чому саме виявилось порушення його прав з боку відповідача у контексті критеріїв частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства.

Натомість, відповідачем у контексті реалізації обов'язку доказування надано переконливі і достатні докази на підтвердження правомірності підготовки і реалізації рішення №1029 з дотриманням процедур для таких актів виконавчого комітету.

Пунктом 5.1 Регламенту виконавчого комітету Черкаської міської ради, затвердженого рішенням від 07.11.2011 № 1680 (далі - Регламент № 1680) визначено, що для забезпечення виконання власних та делегованих повноважень, здійснення управлінської діяльності виконавчий комітет приймає рішення. Згідно пункту 5.2 Регламенту № 1680 рішення - нормативно-правовий акт, що приймається в колегіальному порядку з питань компетенції виконавчого комітету, носить нормативний, індивідуальний характер або має загальне значення. Підготовка проекту рішення починається з роботи над документами, що є підставами для прийняття рішення та вивчення законодавчої бази, існуючих розпорядчих документів з цього питання. Рішення може бути ініціативним. В цьому випадку ініціатором готується пояснювальна записка до проекту з обґрунтуванням необхідності його прийняття (пункт 5.3 Регламенту № 1680). Згідно пункту 5.24 Регламенту № 1680 одразу після завершення візування проекту рішення виконавець направляє його у відділ з питань роботи виконкому в електронному вигляді на електронну адресу відділу (vykonkom@rada.ck.ua) дотримуючись затверджених правил роботи з електронною поштою. Тема електронного листа повинна містити посилання на виконком і назву рішення. Рішення, а також всі додатки, зображення, таблиці, та інші матеріали є одним файлом з розширенням «.doc» або «.docx». Назва файлу повторює заголовок до рішення і не повинна перевищувати 30 знаків включно з пробілами. Відповідно до пункту 5.29 Регламенту № 1680 не пізніше наступного робочого дня після підписання рішення у електронному вигляді надсилається до відділу зв'язків з громадськістю для його оприлюднення.

Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно Кодексу адміністративного судочинства України (частина 1 статті 77) кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України. Відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України (частина 2 статті 77) у адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суд зазначає, що у розділі 4 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) встановлено, що справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставини кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

ЄСПЛ зазначив, що право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може належати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі Перетяка та Шереметьєв проти України від 21.12.2010, заява №45783/05).

Зі змісту адміністративного позову та досліджених матеріалів справи не встановлено, якими самими діями чи бездіяльністю, процедурами підготовки і реалізації рішення №1029 було порушено права позивача.

Суд зазначає про вичерпання дії оскаржуваного рішення від 13.11.2018 № 1029 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси», оскільки конкурс відбувся 28.12.2018, що підтверджується, зокрема оскарженням рішення конкурсного комітету виконавчого комітету Черкаської міської ради з визначення переможця конкурсу з перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Черкаси, що оформлене протоколом від 28.12.2018 №4 і є предметом розгляду у справі № 580/159/19 за позовом приватного акціонерного товариства «Черкасиавтотранс» до виконавчого комітету Черкаської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення, та зобов'язання вчинити певні дії.

Враховуючи системний аналіз норм законодавства, встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, суд дійшов висновку, що відповідач, приймаючи рішення від 13.11.2018 № 1029 «Про організацію проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування у м. Черкаси» діяв на підставі, у межах повноважень, у спосіб - з дотриманням регламентованої процедури, добросовісно і розсудливо, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для вчинення дії, а тому, за відсутності встановленого діями відповідача порушення прав позивача як фізичної особи, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні адміністративного позову.

ЄСПЛ у рішенні від 10.02.2010 у справі Серявін та інші проти України, № 4909/04, пункт 58 зазначив, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 ЄКПЛ зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення (рішення у справі Ruiz Torija проти Іспанії від 09.12.1994, № 303-A, пункт 29).

З огляду на те, що позивачу, звільненому від сплати судового збору відповідно до пункту 10 частини 1 статті 5 Закону України «Про судовий збір», відмовлено у задоволенні позову до органу владних повноважень, відсутні підстави для вирішення питання розподілу судових витрат згідно статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись статтями 2, 6-16, 19, 73-78, 90, 118, 139, 242-245, 255, 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Копію рішення направити учасникам справи.

Рішення набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, що може бути подана протягом тридцяти днів з дня проголошення рішення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи у порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення може бути оскаржене у апеляційному порядку повністю або частково за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України через суд першої інстанції до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 частини 1 Розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України.

Учасники справи:

позивач: ОСОБА_1 АДРЕСА_1, реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1];

відповідач: виконавчий комітет Черкаської міської ради [вул. Байди Вишнивецького, 36, м.Черкаси ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 04061547];

третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача: громадська організація «Захист прав обманутих споживачів» [вул. Громова, 138/14, м. Черкаси, Черкаська область, 18016, ідентифікаційний код юридичної особи в ЄДРПОУ 39117228].

Повне судове рішення складено 22.03.2019.

Суддя Л.В. Трофімова