Ухвала суду № 80570926, 18.03.2019, Донецький окружний адміністративний суд

Україна

Донецький окружний адміністративний суд

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

18 березня 2019 р. Справа №200/2494/19-а

приміщення суду за адресою: 84122, м.Слов'янськ, вул. Добровольського, 1

Суддя Донецького окружного адміністративного суду Буряк І.В., розглянувши матеріали позовної заяви Заступника прокурора Донецької області в інтересах держави в особі Міністерства енергетики та вугільної промисловості України до Торецького міського відділу Державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Донецькій області, третя особа на стороні позивача ОСОБА_1 підприємство «Торецьквугілля», про визнання протиправними дій, зобов’язання утриматися від вчинення дій, визнання протиправною та скасування постанови, -

В С Т А Н О В И В:

Заступник прокурора Донецької області в інтересах держави в особі Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, третя особа на стороні позивача ОСОБА_1 підприємство «Торецьквугілля» звернувся до Донецького окружного адміністративного суду із позовом до Торецького міського відділу Державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Донецькій області (далі – Відповідач) за змістом якої просить суд:

- визнати протиправними дії Торецького міського відділу Державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Донецькій області, що полягають у зверненні стягнення на нерухоме майно ДП «Торецьквугілля», а саме цілісно-майнового комплексу у складі 80 об’єктів, нежитлової будівлі «залу засідань» площею 612,7 м2, нежитлової будівлі «котельні» площею 98.7 м2, які розташовані за адресою: вул. Чернишевського, сел. Південне, м. Торецьк, Донецька область, у виконавчому провадженні №56459661 в рамках зведеного виконавчого провадження №7131024;

- зобов’язати Торецький міський відділ Державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Донецькій області утриматися від вчинення дій, пов’язаних зі зверненням стягнення на нерухоме майно у складі 80 об’єктів, нежитлової будівлі «залу засідань» площею 612,7 м2, нежитлової будівлі «котельні» площею 98.7 м2, які розташовані за адресою: вул. Чернишевського, сел. Південне, м. Торецьк, Донецька область;

- визнати протиправною та скасувати постанову начальника Торецького міського відділу Державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Донецькій області ОСОБА_2 від 23.05.2018 року про опис та арешт майна боржника – Державного підприємства «Торецьквугілля», а саме цілісно-майонового комплексу у складі 80 об’єктів, нежитлової будівлі «залу засідань» площею 612,7 м2, нежитлової будівлі «котельні» площею 98.7 м2, які розташовані за адресою: вул. Чернишевського, сел. Південне, м. Торецьк, Донецька область у виконавчому провадженні №56459661 в рамках зведеного виконавчого провадження №7131024.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2019 року вказану позовну заяву залишено без руху та надано позивачу строк для усунення виявлених недоліків протягом десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху, шляхом надання до суду підтвердження підстав для здійснення представництва, а також заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, із відповідним обґрунтуванням та доказами.

На виконання вимог ухвали суду від 21 лютого 2019 року прокурором надано лист з обґрунтуванням власної позиції від 12.03.2019 № 05/1 – 182 вих.19, де зазначається наступне:

Щодо вимог ухвали про підтвердження повноважень.

Конституція України, Закон України «Про Прокуратуру», інші закони України не містять порядку підтвердження нездійснення або здійснення неналежним чином відповідних повноважень уповноваженим органом, зокрема шляхом внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань щодо вчинення правопорушення на підставі ст. 367 Кримінального кодексу України; вироком суду щодо службових осіб; доказами накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов’язків тощо.

Щодо строків звернення суду повідомлено наступне.

У даному випадку прокурор звертається до суду у звязку з порушенням законних інтересів держави, відповідно ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», та не є учасником виконавчого провадження або особою, яка залучається до проведення виконавчих дій.

Крім того, предметом позову є визнання дій протиправними та зобов’язання утриматися від вчинення певних дій, які порушують інтереси держави у сфері державної власності.

За таких обставин, прокурор вважає, що справа має розглядатись у порядку загального позовного провадження. Відлік строку повинен здійснюватися за правилом передбаченим ст. 122 КАС України з 14.12.2018, коли прокуратурою отримано лист Міністерства енергетики та вугільної промисловості № 02/12-11083.

Правова позиція суду обґрунтована наступним.

Щодо обґрунтування підстав для здійснення повноважень.

В ухвалі суду від 21 лютого 2019 року в достатній мірі, із посиланням на відповідні положення Конституції України, законів України, практику ЄСПЛ, Конституційного суду України та Верховного Суду роз’яснено в який спосіб підтверджується повноваження прокурора на представництво в особі органу державної влади в «інтересах держави».

Частина 5 ст. 242 КАС України. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Ухвала Верховного суду від 19 липня 2018 року справа №822/1169/17 містить наступний правовий висновок: «Прокурор може підтвердити наявність підстав для представництва інтересів держави в суді шляхом надання належного обгрунтування, підтвердженого достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного суб'єкта владних повноважень про звернення до суду, запитами, а також копіями документів, отриманих від суб'єкта владних повноважень, що свідчать про наявність підстав для відповідного представництва».

Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, ухвалах від 07 травня 2018 року у справі № 910/18283/17 та від 16 травня 2018 року у справі № 826/13768/16.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Більше того, саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).

Зазначене вище узгоджується з усталеними правовими висновками Верховного Суду, зокрема в постанові об'єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17.

У постанові Верховного Суду від 13 лютого 2019 року справа № 818/1652/17 зазначено: «Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Звертаючись до суду, прокурор не довів, що захист інтересів держави у даних правовідносинах не здійснює або не належним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження - у даному випадку Сумська міська рада.

Сумська міська рада не навела причин, які перешкоджають їй самостійно захистити інтереси територіальної громади. Прокурор теж не з'ясував цих причин і не повідомив їх суду. Відтак, прокурор не підтвердив підстав представництва.»

В контексті даної справи судом проаналізовано лист Міністерства енергетики та вугільної промисловості від 14.12.2018 № 02/12-11083, за змістом якого не встановлено, що Міністерство енергетики та вугільної промисловості вбачає порушення його прав. Наявне у справі повідомлення про намір звернення прокурором до суду із позовною заявою не може свідчити про відповідність підстав для представництва.

В свою чергу прокурором не виконано ухвалу суду від 21 лютого 2019 року та не додано доказів неможливості/неналежного здійснення захисту власних інтересів відповідним державним органом.

Суд зазначає, що Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F. W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, пункт 27).

Водночас є категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської ОСОБА_3 Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не належать до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему здійснення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Враховуючи викладене, зважаючи на роль прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, вимоги ухвали суду від 21 лютого 2019 року, в частині підтвердження підстав представництва, прокурором не виконано.

Щодо строку звернення.

В ухвалі від 21 лютого 2019 року, встановлено факт пропуску прокурором строку звернення до суду та надано можливість усунути вказаний недолік шляхом надання клопотання про поновлення строку із обґрунтуванням причин, що унеможливили дотримання таких.

Суд констатує, що лист із поясненнями від 12.03.2019 року не містить такого клопотання.

Натомість прокурором продубльовано позицію викладену у позовній заяві щодо розгляду даної справи в порядку загального позовного провадження із застосуванням трьох місячного строку звернення, відлік якого береться з 14.12.2018.

Також міститься теза про помилковість посилання суду на ст.287 КАС України, оскільки прокурор не є а ні учасником, а ні особою, що залучається до виконавчих дій.

Суд вважає вказані твердження невідповідними вимогам закону, з огляду на наступне.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 18 березня 2008 року в справі «Dacia S.R.L.» проти Молдови» (Dacia S.R.L. v. Moldova, заява № 3052/04) встановив, що припис Цивільного кодексу Молдови, згідно з яким позовна давність не поширювалася на позови державних організацій про повернення державного майна з незаконного володіння інших організацій чи громадян, сам по собі суперечить статті 6 Конвенції, оскільки у справі не було надано жодних аргументів на обґрунтування того, чому державні організації у цих випадках мають бути звільнені від обов'язку додержувати установлених строків давності, котрі б в аналогічних ситуаціях перешкодили розгляду позовів, поданих приватними особами чи компаніями. Це, на думку ЄСПЛ, потенційно може призводити до руйнування багатьох усталених правовідносин і надає дискримінаційну перевагу державі без будь-якої переконливої підстави (§ 76). ЄСПЛ констатував, що зміна правовідносин, які стали остаточними внаслідок спливу позовної давності або мали би стати остаточними, якби позовну давність було застосовано без дискримінації на користь держави, є несумісним із принципом правової визначеності (§ 77).

З викладеного суду робить висновок, що прокурор, здійснюючи представництво «інтересів держави» знаходиться у тому ж правовому полі, що й і інші учасники правових відносин, а тому на нього розповсюджуються правила передбачені відповідним законом щодо строків звернення до суду.

Пунктом 3 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 13.03.2010 № 3 зазначається: «Крім того, судам необхідно враховувати, що всі справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби, прийнятих (вчинених, допущених) з метою виконання зведеного виконавчого провадження, у якому об'єднано виконавчі провадження щодо виконання рішень судів різних юрисдикцій та/чи рішень інших органів (посадових осіб), належать до юрисдикції адміністративних судів, навіть у разі, коли у зведеному виконавчому провадженні відсутнє виконавче провадження з примусового виконання рішення адміністративного суду».

Пункт 10 Постанови: «судам необхідно мати на увазі, що всі адміністративні справи з приводу оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів державної виконавчої служби, вчинених під час проведення виконавчих дій, розглядаються з особливостями, установленими статтею 181 КАС України. Щодо справ про оскарження інших рішень, дій чи бездіяльності цих органів, то такі справи розглядаються за загальними правилами КАС України. Це слід розуміти так, що на адміністративні справи щодо оскарження інших рішень, дій або бездіяльності органів державної виконавчої служби, не пов'язаних з проведенням виконавчих дій, не поширюються особливості розгляду таких справ, які встановлені статтею 181 КАС України, в тому числі й щодо скороченого 10-денного строку розгляду адміністративних справ.

Пункт 12 Постанови. Перелік учасників виконавчого провадження та осіб, які залучаються до проведення виконавчих дій, визначений статтею 7 Закону України "Про виконавче провадження"

За приписами цієї статті учасниками виконавчого провадження є державний виконавець, сторони, представники сторін, прокурор, експерти, спеціалісти, перекладачі, суб'єкти оціночної діяльності - суб'єкти господарювання.

Прокурор має право звернутися з позовом у вказаних справах не лише як учасник виконавчого провадження, статусу якого він набуває при відкритті виконавчого провадження за його заявою у випадках представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини першої статті 19 Закону України "Про виконавче провадження"), а й при здійсненні представництва в суді особи, яка є учасником виконавчого провадження.

Крім того, у разі відхилення подання в цілому чи частково або неповідомлення прокурора державною виконавчою службою про результати розгляду подання, прокурор може звернутися до суду щодо визнання протиправним рішення чи окремих його положень і щодо скасування або визнання не чинним рішення чи окремих його положень, щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії або утриматися від вчинення певних дій (частина п'ята статті 23 Закону України "Про прокуратуру") прим. наразі частина 6).

В даному випадку, суд наводить зазначені положення в обґрунтування того, що незалежно від статусу прокурора (в чиїх інтересах здійснюється представництво, хоча слід відмітити, що прокурор представляє інтереси особи, яка не є учасником виконавчого провадження) суд розглядає дану категорію справ з урахуванням особливостей визначених ст.287 КАС України.

Позаяк, суд відмічає, що ухвалі від 21 лютого 2019 року судом здійснено посилання також на положення Закону України «Про виконавче провадження»: ч.5 ст. 74 якого передбачає, що рішення та дії виконавця, посадових осіб органів державної виконавчої служби щодо виконання судового рішення можуть бути оскаржені протягом 10 робочих днів з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи законних інтересів. Рішення виконавця про відкладення проведення виконавчих дій може бути оскаржене протягом трьох робочих днів з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення її прав, свобод чи законних інтересів.

Дана справа за предметом позову відповідає визначенню «термінова справа» у відповідності до глави 11 КАС України, що перекликається зі строками встановленими Законом України «Про виконавче провадження».

Спірним правовим питання в даному випадку, могло б бути, виходячи із суб’єктного складу, застосування строків передбачених ст. 287 КАС України та ст.74 Закону України «Про виконавче провадження».

Проте прокурором пропущено, як строк встановлений ст. 287 КАС України так і ст.74 Закону України «Про виконавче провадження».

ОСОБА_4 Верховного суду у постанові 17 жовтня 2018 року справа № 362/44/17 пункт 40 зазначила: «Зміна правовідносин, які стали остаточними внаслідок спливу позовної давності або мали би стати остаточними, якби позовна давність була застосована без дискримінації на користь держави, є несумісною з принципом правової визначеності».

У справі Європейського суду з прав людини "Стаббігс та інші проти Великобританії" визначено, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.

У рішенні "Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії" від 25.01.2000 року Європейський суд зазначив про те, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях зазначає про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі "Перез де ОСОБА_3 Каванілес проти Іспанії" від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

Позиція прокурора викладена у листі-поясненні від 12.03.2019 суперечить вищенаведеному, з огляду на що не є та не може бути розцінена судом у якості клопотання про поновлення строку.

У відповідності до п. 7 ч.4 статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Пунктом 1 ч. 4 ст.169 КАС України передбачено, що позовна заява повертається, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

Відповідно частин 6 та 8 ст. 169 КАС України про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу. Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Враховуючи вищевикладені обставини, з огляду на невиконання вимог ухвали Донецького окружного адміністративного суду щодо усунення недоліків позовної заяви, яку було залишено без руху, позовна заява підлягає поверненню.

На підставі наведеного та керуючись статтями 160, 169, 243, 248 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Заступник прокурора Донецької області в інтересах держави в особі Міністерства енергетики та вугільної промисловості України повернути особі, яка її подала.

Копію ухвали разом із позовною заявою й усіма доданими до неї документами надіслати особі, яка подала позовну заяву.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Першого апеляційного адміністративного суду через Донецький окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом пятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Суддя Буряк І. В.