Рішення № 80029363, 07.02.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

07 лютого 2019 року № 826/8078/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Пащенка К.С., за участю секретаря судового засідання Легейди Я.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до 1. Конституційного Суду України

2. Керівника Секретаріату Конституційного Суду України -

Василькевича Ярослава Івановича

про оскарження рішень, дій, бездіяльності суб'єкта владних повноважень та зобов'язання вчинити дії

представники позивача: ОСОБА_4, ОСОБА_5;

сторін: відповідача-1 - Запорожець В.І.;

відповідача-2 - не з'явилися,

(в судовому засіданні 07.02.2019, відповідно до ст. 250 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту - КАС України), проголошено вступну та резолютивну частини рішення (скорочене рішення)),

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 ідентифікаційний номер - НОМЕР_1) (надалі - позивач або ОСОБА_1 або Суб'єкт права на конституційну скаргу) подав на розгляд Окружному адміністративному суду м. Києва позов до Конституційного Суду України (адреса: 01033, м. Київ, вул. Жилянська, 14, ідентифікаційний код - 00013534) (далі альтернативно - відповідач-1 або Конституційний Суд або КСУ) та керівника Секретаріату Конституційного Суду України - Василькевича Ярослава Івановича (адреса: 01033, м. Київ, вул. Жилянська, 14) (далі скорочено - відповідач-2 або Василькевич Я.І. або Керівник Секретаріату), у якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Конституційного Суду України щодо розгляду конституційної скарги б/н від 02.11.2017 ОСОБА_1;

- скасувати та визначити нечинною і протиправною відмову КСУ у прийнятті конституційної скарги ОСОБА_1, а саме: лист керівника Секретаріату Конституційного Суду України Василькевича Я.І. від 23 листопада 2017 року № 4-12-18/3188 про повернення конституційної скарги ОСОБА_1;

- визнати відсутність компетенції керівника Секретаріату Конституційного Суду України здійснювати розгляд конституційної скарги по суті та виносити рішення щодо прийнятності конституційної скарги, а також щодо належності до повноважень Конституційного Суду України розглядати конституційну скаргу ОСОБА_1;

- зобов'язати керівника Секретаріату Конституційного Суду України спрямувати конституційну скаргу ОСОБА_1 подану ним 02 листопада 2017 року на розгляд суддям (судді) Конституційного Суду України з метою вирішення питання щодо відкриття провадження у справі за конституційною скаргою ОСОБА_1

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.05.2018 (суддя Пащенко К.С.) відкрито провадження у даній адміністративній справі, призначено справу до розгляду у підготовче засідання на 17.07.2018.

17.07.2018 в судовому засіданні судом оголошено перерву до 16.08.2018.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 16.08.2018 закінчено підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті у судове засідання на 11.10.2018.

У судових засіданнях 11.10.2018, 08.11.2018, 13.12.2018 та 24.01.2019 судом оголошувалась перерва.

07.02.2019 в судовому засіданні представники позивача підтримали позовні вимоги в повному обсязі та просили задовольнити позов.

Мотивуючи позовні вимоги позивач вказав, що листом від 23 листопада 2017 року № 4-12-18/3188 про повернення конституційної скарги ОСОБА_1, Секретаріат Конституційного Суду України порушив право Суб'єкта права на конституційну скаргу на доступ до суду, позбавивши його практичної можливості це здійснити. Крім того, Конституційним Судом не було прийнято остаточне судове рішення у справі за конституційною скаргою ОСОБА_1 щодо відповідності Конституції України положень частини третьої статті 334 Цивільного кодексу України на відповідність вимогам ст. 41 Конституції України, обмежившись повідомленням Секретаріату Конституційного Суду України по суті конституційної скарги у позапроцесуальному порядку. Таким чином, ОСОБА_1 вважає дії відповідачів такими, що порушують право позивача на вільний доступ до правосуддя та не відповідають нормам чинного законодавства України.

Представник відповідача-1 наголосив на наявності підстав для відмови в задоволенні позову повністю, за викладених у відзиві обставин. Зокрема, акцентує, що конституційна скарга позивача була прийнята Секретаріатом Конституційного Суду, зареєстрована та опрацьована на відповідність вимогам Закону України «Про Конституційний Суд України». Тобто, КСУ та керівником Секретаріату Конституційного Суду вчинено дії, визначені Законом України «Про Конституційний Суд України» щодо розгляду відповідного звернення, що не може свідчити про порушення прав та законних інтересів ОСОБА_1

У своєму відзиві на позов відповідач-2 зазначив, що повністю не визнає позовні вимоги. Звертає увагу, що Керівником Секретаріату дослідженню піддавалися лише формальні ознаки конституційної скарги ОСОБА_1, у тому числі наявність остаточного судового рішення, застосування у ньому оспорюваного положення Цивільного кодексу України, дата набрання остаточним судовим рішенням законної сили.

Згідно ч. 1 ст. 205 КАС України, неявка у судове засідання будь-якого учасника справи, за умови що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею.

Якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі, зокрема, повторної неявки в судове засідання учасника справи (його представника), незалежно від причин неявки (п. 2 ч. 3 ст. 205 КАС України).

У разі повторної неявки повідомленого належним чином відповідача в судове засідання, суд вирішує справу на підставі наявних у ній доказів (абз. 2 ч. 3 ст. 205 КАС України).

Суд відмічає, що відповідач-2 або його представник в судові засідання 24.01.2019 та 07.02.2019 не з'явилися. Про час та місце розгляду справи відповідач-2 був повідомлений належним чином.

Зважаючи на повторну неявку відповідача-2 в судове засідання, суд вважає за можливе розглядати справу за відсутності вказаного учасника справи, що, відповідно, не перешкоджає розгляду справи по суті на підставі наявних у справі доказів згідно ч.ч. 1, 3 ст. 205 КАС України.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

13.11.2017 на адресу Конституційного Суду надійшла конституційна скарга б/н від 02.11.2017 ОСОБА_1, в якій останній просив КСУ: вирішити питання про відповідність Конституції України (конституційність) положення частини 3 статті 334 Цивільного кодексу України за конституційною скаргою, який вважає, що застосована в остаточному судовому рішенні вказана норма суперечить Конституції України; визнати, що застосування норми ч. 3 ст. 334 Цивільного кодексу України до земельних правовідносин є неконституційним; винести відповідне рішення.

Листом № 4-12-18/3188 від 23.11.2017 (нижче - Лист або Спірний лист або Оскаржуваний лист) за підписом керівника Секретаріату Конституційного Суду України - Василькевича Я.І., подану ОСОБА_1 конституційну скаргу б/н від 02.11.2017 повернуто Суб'єкту права на конституційну скаргу.

Не погоджуючись з обставинами повернення конституційної скарги та вважаючи, що Керівник Секретаріату, неправомірно, без обґрунтування і посилання на норми законодавства, яким не відповідає скарга та без належного розпорядження, як вимагає законодавство, повернув конституційну скаргу ОСОБА_1, чим вчинив бездіяльність не направивши її на розгляд суддів (судді) Конституційного Суду України, яким надано право здійснювати розгляд скарги по суті, позивач зазначає, що, по-перше, у порушення приписів Закону України «Про Конституційний Суд України» ОСОБА_1 позбавлено гарантованого права звернення із конституційною скаргою до Конституційного Суду, а по-друге, помилковим та неналежним є посилання Керівником Секретаріату у Листі на пропущення ОСОБА_1 встановлених законом строків на подання скарги.

Повивач також акцентує, що відповідач-2 у Спірному листі не зазначив недоліків, які б порушували норми Закону України «Про Конституційний Суд України», у відповіді не вказав норм законодавства, які порушують встановлену законом форму звернення.

Вважаючи свої права, інтереси та свободи порушеними, позивач подав на розгляд суду відповідний позов.

З викладеними позивачем твердженнями відповідач-1 не погоджується та у своєму відзиві відмітив, що саме на Секретаріат Конституційного Суду покладено повноваження щодо здійснення попередньої перевірки конституційної скарги на її відповідність за формою вимогам Закону України «Про Конституційний Суд України», а Керівник діяв в межах Закону України «Про Конституційний Суд України».

Відповідач-1 наголосив, що виклад ОСОБА_1 обставин конституційної скарги дає можливість зробити висновок, що саме аргументація доведення неконституційності оспорюваних положень Цивільного кодексу України у ній взагалі відсутня, що вказує на недотримання скаржником вимог щодо форми конституційної скарги. Крім того, автор клопотання не зазначив, яке саме з гарантованих Конституцією України прав людини, на його думку, зазнало порушення внаслідок застосування оспорюваних положень Цивільного кодексу України.

Додатково, відповідач-1 звертає увагу, що в порушення пункту 7 частини другої статті 55 Закону України «Про Конституційний Суд України», позивачем зазначено не всі відомості про документи і матеріали, на які є посилання у тексті конституційної скарги, а також не надано копій таких документів, зокрема це стосується посилань на неодноразові звернення із заявами до Верховного Суду України у 2016 році та відповідних процесуальних рішень суду за результатами розгляду таких заяв. Отже, подана позивачем до КСУ конституційна скарга не містить всіх необхідних складових, які визначені положеннями статті 55 Закону України «Про Конституційний Суд України».

Відповідач-1 стверджує, що конституційна скарга позивача була прийнята Секретаріатом КСУ, зареєстрована та опрацьована на відповідність вимогам Закону України «Про Конституційний Суд України». Тобто, Конституційним Судом та Керівником Секретаріату вчинено дії, визначені зазначеним нормативно-правовим актом щодо розгляду вказаного звернення, що не може свідчити про порушення прав та законних інтересів Суб'єкта права на конституційну скаргу.

З наведеними позивачем у позові доводами також не погоджується і відповідач-2, який у своєму відзиві примічає, що вимоги позивача визнати протиправною бездіяльність КСУ щодо розгляду конституційної скарги від 02.11.2017 нічим не обґрунтовані, факт бездіяльності КСУ, як органу державної влади - відсутній, а бездіяльність судових органів КСУ обумовлена відсутністю повноважень щодо попередньої перевірки конституційних скарг на відповідність за формою вимогам Закону України «Про Конституційний Суд України».

Окрім цього, відповідач-2 звертає увагу, що вимога позивача в частині визнання відмови у прийнятті конституційної скарги нечинною та скасування цього рішення не підлягає задоволенню, оскільки відмови прийняти скаргу не було, а прохання визнати нечинною дію Керівника Секретаріату з повернення скарги та Лист останнього і скасувати їх суперечить вимогам частини другої статті 245 КАС України.

Відповідач-2 відзначає, що під час попередньої перевірки конституційної скарги ОСОБА_1 Керівник Секретаріату впевнився, що жодне судове рішення, яке може бути кваліфіковано як остаточне, не відповідає вимогам Закону України «Про Конституційний Суд України» щодо застосування в ньому оспорюваного положення Цивільного кодексу України або строків набрання ним законної сили, а тому спірних питань щодо додержання вимог Закону України «Про Конституційний Суд України» до форми скарги, які можуть бути розглянуті колегією суддів, не було. Відтак, оскільки перший абзац частини третьої статті 57 Закону України «Про Конституційний Суд України» не передбачає можливості прийняття іншого рішення, ніж повернути заявнику скаргу, яка за формою не відповідає вимогам Закону України «Про Конституційний Суд України», Керівник Секретаріату діяв виключно у спосіб, означеним Законом.

На думку відповідача-2, аргументи позивача про перебирання Керівником Секретаріату на себе повноважень судових органів помилкове і суперечить положенням статей 57, 62 та 77 Закону України «Про Конституційний Суд України».

Крім того, відповідач-2 зауважує, що вимога позивача про зобов'язання Керівника Секретаріату спрямувати конституційну скаргу ОСОБА_1 на розгляд суддям КСУ з метою вирішення питання щодо відкриття провадження у справі за цією скаргою може бути задоволена за умови визнання скарги такою, що за формою відповідає вимогам Закону України «Про Конституційний Суд України».

У своїх відповідях на відзиви відповідачів позивач зазначив, що КСУ та Керівник Секретаріату не спростували твердження та аргументи Суб'єкта права на конституційну скаргу.

Вирішуючи спір по суті, суд зауважує на таке.

Спірні правовідносини, які виникли між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про Конституційний Суд України» (скорочено - Закон), «Регламентом Конституційного Суду України», затв. Рішенням Конституційного Суду України 05.03.1997 (у новій редакції згідно з Рішенням Конституційного Суду України

від 14.10.2008 № 34-р/2008) (в рішенні - Регламент), «Положенням про Секретаріат Конституційного Суду України», затв. Рішенням Конституційного Суду України від 21 грудня 2011 року № 26-р/2011 (по рішенню - Положення, документ розміщений на офіційному веб-сайті КС за посиланням http://www.ccu.gov.ua/docs/179), «Тимчасовим порядком розподілу конституційних скарг між суддями суду, їх попередньої перевірки та підготовки попередніх висновків», завт. Розпорядженням від 16 серпня 2017 року № 57/1/2017-ОД (за текстом - Тимчасовий порядок), та іншими нормативно-правовими актами, виданими на їх виконання (тут і по тексту відповідні нормативно-правові акти наведено в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За ч. 1 ст. 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права.

Даний конституційний припис закріплений у ст. 6 КАС України, згідно якої суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Розкриваючи зміст верховенства права, Європейський суд з прав людини констатує, що верховенство права - це розуміння того, що верховна влада, держава та її посадові особи мають обмежуватися законом. Дані позиції знаходять своє практичне застосування і у практиці Верховного Суду (постанова від 28 серпня 2018 року, справа № 820/3789/17).

Суд зауважує, що оскільки у правовідносинах зі ОСОБА_1 Керівник Секретаріату виступає як суб'єкт владних повноважень, прийнятий ним Лист, як акт індивідуальної дії, з витікаючими з нього правовими наслідками для Суб'єкта права на конституційну скаргу в питаннях розгляду поданого до КСУ, як органу конституційної юрисдикції, письмового клопотання щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) закону України (його окремих положень), що застосований в остаточному судовому рішенні у справі суб'єкта права на конституційну скаргу ОСОБА_1, має відповідати критеріям, визначеними ч. 2 ст. 2 КАС України.

Зважаючи, що Спірний лист за своїми ознаками фактично є рішенням суб'єкта владних повноважень, суд наголошує, що на нього розповсюджуються вимоги частини 2 статті 2 КАС України, якою передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, необхідною є перевірка судом Оскаржуваного листа Керівника Секретаріату на відповідність критеріям, що встановлені в ч. 2 ст. 2 КАС України.

В частині правового питання визначення обсягу актів, які визначають права та обов'язки відповідача-2, і якими останній керується у своїй діяльності, суд зазначає наступне.

Положеннями Закону України «Про Конституційний Суд України» визначається порядок організації та діяльності Конституційного Суду України, статус суддів Конституційного Суду України, підстави і порядок звернення до нього, процедура розгляду ним справ і виконання його рішень.

Згідно ст. 1 Закону, Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України.

Конституційний Суд здійснює свою діяльність на засадах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, відкритості, повного і всебічного розгляду справ, обґрунтованості та обов'язковості ухвалених ним рішень і висновків (ст. 2 Закону).

За ст. 3 Закону, суд діє відповідно до повноважень, визначених Конституцією України. Порядок організації і діяльності Суду, порядок конституційного провадження, процедуру розгляду справ та виконання рішень і висновків установлює цей Закон. Організацію внутрішньої роботи Суду та відповідні правила процедури розгляду ним справ установлює згідно з цим Законом Регламент Конституційного Суду України. Суд ухвалює інші акти, що регламентують організацію його роботи, відповідно до цього Закону та Регламенту.

З правових конструкцій зазначених норм Закону випливає про: правовий статус Конституційного Суду України; засади діяльності КСУ; нормативну основу діяльності Конституційного Суду, яка включає в себе, зокрема, Закон, який, серед іншого, установлює порядок організації і діяльності Суду, порядок конституційного провадження.

Главою 5 Закону регулюється питання організації діяльності КСУ.

Так, за ст.ст. 32, 33, 40, 41 Закону, у складі Конституційного Суду діють Велика палата, два сенати та шість колегій. Велика палата, сенати, колегії у межах визначених цим Законом повноважень щодо конституційного провадження діють як Конституційний Суд. Представницькі, організаційні, розпорядчі функції здійснюють Голова Суду, заступник Голови Суду, секретарі колегій. Велика палата, Сенат, Колегія мають статус органів КСУ. Голова Суду очолює Суд та організовує його діяльність. Допоміжними органами КСУ з питань організації його внутрішньої діяльності є постійні комісії. Для підготовки наукових висновків з питань діяльності Конституційного Суду, що потребують наукового забезпечення, при Конституційному Суді з числа висококваліфікованих фахівців у сфері права утворюється науково-консультативна рада.

Поряд з цим, згідно глави 5 Закону, структурним елементом в системі КСУ окреме місце займає Секретаріат Суду (далі за текстом - Секретаріат), який, згідно положень ч. 1 ст. 44 Закону, здійснює організаційне, аналітичне, юридичне, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності КСУ.

Згідно ч. 2 ст. 44 Закону, Секретаріат: 1) забезпечує підготовку та проведення засідань колегій, засідань і пленарних засідань сенатів та Великої палати, засідань і спеціальних пленарних засідань Суду; 2) забезпечує діяльність Голови Суду, заступника Голови Суду, секретарів колегій, суддів Конституційного Суду; 3) забезпечує офіційне оприлюднення актів Суду; 4) надсилає акти Суду згідно з частиною шостою статті 88 цього Закону; 5) надсилає відповідні акти Суду до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну правову політику, для внесення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та опублікування в Офіційному віснику України; 6) здійснює реєстрацію та попередню перевірку всіх форм звернень, що надійшли до Суду, готує попередні висновки про наявність підстав для відкриття конституційного провадження у справі або відмови у відкритті конституційного провадження; 7) здійснює офіційне спілкування із суб'єктами звернень до Суду, учасниками конституційного провадження та особами, залученими до участі у конституційному провадженні; 8) може брати участь у підготовці проектів нормативних актів, що стосуються питань діяльності Суду; 9) забезпечує діяльність постійних комісій Суду, Науково-консультативної ради Суду; 10) здійснює контроль за своєчасним надходженням документів, матеріалів та іншої інформації у конкретній справі, яку готує до розгляду або розглядає Суд, а також документів, матеріалів та іншої інформації, витребуваних Суддею-доповідачем у справі згідно з цим Законом; 11) узагальнює практику виконання актів Суду; 12) виконує інші завдання, передбачені цим Законом та Регламентом.

Зважаючи на приписи п.п. 6, 12 ч. 2 ст. 44 Закону, слід акцентувати, що саме Секретаріат: здійснює реєстрацію та попередню перевірку всіх форм звернень, що надійшли до Суду, готує попередні висновки про наявність підстав для відкриття конституційного провадження у справі або відмови у відкритті конституційного провадження; виконує інші завдання, які передбачені Законом та Регламентом.

Згідно положень преамбули Регламенту Конституційного Суду України, він визначає порядок обрання Голови Конституційного Суду України та його заступників, утворення колегій суддів, постійних і тимчасових комісій Конституційного Суду України, призначення секретарів колегій суддів, керівника Секретаріату Конституційного Суду України; повноваження та порядок проведення засідань колегій суддів, засідань і пленарних засідань Конституційного Суду України; порядок підготовки матеріалів за конституційними поданнями та конституційними зверненнями до розгляду на пленарних засіданнях Конституційного Суду України; порядок розгляду справ; основні правила етикету на пленарних засіданнях Конституційного Суду України; особливості діловодства в Конституційному Суді України, інші питання внутрішньої діяльності Конституційного Суду України.

Розділом ІІ главою 3 Регламенту регулюються питання прийняття конституційних подань та конституційних звернень, відкриття конституційних проваджень.

Зокрема, §§ 10, 11 глави 3 розділу ІІ Регламенту передбачено, що до розгляду в Конституційному Суді України приймаються конституційні подання від визначених у статті 150 Конституції України, статтях 40, 41 Закону України "Про Конституційний Суд України" суб'єктів права на такі подання та конституційні звернення від передбачених у статті 43 цього Закону суб'єктів права на такі звернення. Конституційні подання та конституційні звернення за формою і змістом повинні відповідати вимогам, встановленим у статтях 38, 39, 42 Закону України "Про Конституційний Суд України". Конституційні подання та конституційні звернення надходять до Конституційного Суду України поштою або безпосередньо до Секретаріату Конституційного Суду України. Їх реєстрацію здійснює Служба документального забезпечення Секретаріату Конституційного Суду України, обов'язково вказуючи дату надходження. Зареєстровані конституційні подання та конституційні звернення перевіряє у невідкладному порядку відповідний підрозділ Секретаріату Конституційного Суду України, до повноважень якого віднесено попереднє їх вивчення та перевірку на відповідність вимогам статей 13, 14, 38, 39, 40, 41, 42, 43 Закону України "Про Конституційний Суд України". Неналежно оформлені конституційні подання та конституційні звернення Секретаріат Конституційного Суду України повертає авторам, про що вказується у письмовому повідомленні, підписаному керівником відповідного підрозділу Секретаріату Конституційного Суду України. У разі якщо суб'єкт права на конституційне подання, конституційне звернення не погоджується із змістом надісланого йому повідомлення, його лист та конституційне подання (конституційне звернення) передаються керівникові Секретаріату Конституційного Суду України або його заступнику для перевірки обґрунтованості рішення, прийнятого керівником підрозділу. Конституційні подання та конституційні звернення, які відповідають вимогам, встановленим у Законі України "Про Конституційний Суд України", з пропозиціями доповідаються керівникові Секретаріату Конституційного Суду України або його заступникові - керівникові Управління правової експертизи і за їх рішенням передаються у відповідний підрозділ Управління правової експертизи Секретаріату Конституційного Суду України для підготовки попереднього висновку про наявність підстав для відкриття конституційного провадження у справі або відмови у відкритті провадження. Підготовка попереднього висновку здійснюється протягом п'ятнадцяти календарних днів. У разі якщо суб'єкти права на конституційне подання, конституційне звернення звертаються з клопотанням повідомити про стан розгляду справ, які перебувають на вивченні в колегіях суддів або на розгляді Конституційного Суду України, чи з інших питань, відповіді на них надає керівник Секретаріату Конституційного Суду України або його заступник за погодженням із суддею-доповідачем у відповідній справі. Якщо з порушених у конституційному поданні, конституційному зверненні питань Конституційний Суд України приймав рішення, давав висновок або виносив процесуальну ухвалу про відмову у відкритті конституційного провадження чи припинення конституційного провадження у справі, суб'єкту права на конституційне подання, конституційне звернення направляється повідомлення за підписом керівника Секретаріату Конституційного Суду України або його заступника. До повідомлення додається копія відповідного рішення, висновку або процесуальної ухвали Конституційного Суду України.

Системний правовий аналіз наведених норм дає підстави для висновків про те, що зареєстровані конституційні подання та конституційні звернення, які надійшли до Конституційного Суду або безпосередньо до Секретаріату у невідкладному порядку перевіряє відповідний підрозділ Секретаріату Конституційного Суду України, до повноважень якого віднесено попереднє їх вивчення та перевірку на відповідність вимогам статей 13, 14, 38, 39, 40, 41, 42, 43 Закону України "Про Конституційний Суд України.

У випадку неналежно оформленого конституційного подання та конституційного звернення, Секретаріат Конституційного Суду України вправі повертати конституційні подання та конституційні звернення їх авторам, про що вказується у письмовому повідомленні, яке засвідчується підписом керівника відповідного підрозділу Секретаріату Конституційного Суду України. За обставин не погодження суб'єкта права на конституційне подання із змістом надісланого йому повідомлення, лист останнього та конституційне подання (конституційне звернення) передаються керівникові Секретаріату Конституційного Суду України або його заступнику для перевірки обґрунтованості рішення, прийнятого керівником підрозділу, яким надано право приймати рішення про надіслання повторного повідомлення автору або про передачу матеріалів конституційного подання, конституційного звернення на розгляд колегії суддів у порядку, передбаченому в пункті 1 § 12 Регламенту.

Разом з цим, у разі, коли конституційні подання та конституційні звернення відповідають вимогам, встановленим у Законі України "Про Конституційний Суд України", такі звернення з пропозиціями доповідаються керівникові Секретаріату Конституційного Суду України або його заступникові - керівникові Управління правової експертизи і за їх рішенням передаються у відповідний підрозділ Управління правової експертизи Секретаріату Конституційного Суду України для підготовки попереднього висновку про наявність підстав для відкриття конституційного провадження у справі або відмови у відкритті провадження.

Таким чином, керівникові Секретаріату Конституційного Суду України надано право як, після перевірки обґрунтованості рішення, прийнятого керівником підрозділу, приймати рішення про надіслання повторного повідомлення автору або про передачу матеріалів конституційного подання, конституційного звернення на розгляд колегії суддів у порядку, передбаченому в пункті 1 § 12 Регламенту, так і право, у випадку відповідності конституційного подання та конституційного звернення вимогам, встановленим у Законі України "Про Конституційний Суд України", передати їх у відповідний підрозділ Управління правової експертизи Секретаріату Конституційного Суду України для підготовки попереднього висновку про наявність підстав для відкриття конституційного провадження у справі або відмови у відкритті провадження.

Слід наразі відзначити, що повноваження керівника Секретаріату Конституційного Суду України, як, між іншим, і питання формування Секретаріату Конституційного Суду України, більш детально визначаються в Положенні про Секретаріат Конституційного Суду України, позиція про що знаходить своє відображення в абз. 1, 6 п.п. 1, 2 § 5 гл. 1 розд. І Регламенту.

Так, відповідно до п.п. 1, 2 Положення, Секретаріат є постійно діючим апаратом Конституційного Суду України і відповідно до статті 32 Закону України „Про Конституційний Суд України" здійснює організаційне, науково-експертне, інформаційно-довідкове та інше забезпечення діяльності Конституційного Суду України. У своїй діяльності Секретаріат керується Конституцією України, Законом України „Про Конституційний Суд України", іншими законами та нормативно-правовими актами України, Регламентом Конституційного Суду України, рішеннями Конституційного Суду України, розпорядженнями Голови Суду та керівника Секретаріату, Положенням.

Безпосереднє керівництво та організацію роботи Секретаріату здійснює керівник Секретаріату. Керівник та інші посадові особи Секретаріату є державними службовцями, права та обов'язки яких визначаються чинним законодавством України, рішеннями Конституційного Суду України, розпорядженнями Голови Суду та керівника Секретаріату, цим Положенням, положеннями про структурні підрозділи Секретаріату, посадовими інструкціями (п.п. 3, 4 Положення).

У відповідності до п. 11 Положення, керівник Секретаріату: 1) здійснює безпосереднє керівництво Секретаріатом, забезпечує ефективну роботу його структурних підрозділів, затверджує в межах наданих йому повноважень нормативні документи, що регламентують діяльність Секретаріату та його працівників, несе персональну відповідальність за виконання поставлених перед Секретаріатом завдань; 2) координує здійснення структурними підрозділами Секретаріату заходів щодо забезпечення підготовки і проведення засідань Конституційного Суду України, опрацювання прийнятих Судом актів і документів; 3) організовує узгоджену роботу з опрацювання питань, що належать до відання декількох структурних підрозділів Секретаріату; 4) доповідає Голові Конституційного Суду України, його заступникам про виконання покладених на Секретаріат завдань, вносить на їх розгляд пропозиції стосовно роботи Секретаріату, організовує та контролює виконання інших завдань і службових доручень; 5) бере участь у засіданнях Конституційного Суду України, його постійних комісій під час розгляду питань щодо забезпечення діяльності Конституційного Суду України відповідно до поставлених перед Секретаріатом завдань та щодо удосконалення діяльності Секретаріату (його окремих підрозділів); 6) вносить на розгляд Голови Конституційного Суду України пропозиції щодо структури і штату Секретаріату, призначення, переведення на посади та звільнення з посад заступників керівника Секретаріату, керівників структурних підрозділів; 7) вживає заходів для кадрового забезпечення діяльності Секретаріату, підвищення кваліфікації працівників Секретаріату, в установленому законодавством порядку і в межах своєї компетенції призначає на посади та звільняє з посад працівників Секретаріату, заохочує та накладає дисциплінарні стягнення відповідно до законодавства України про працю і про державну службу; 8) забезпечує, видаючи відповідні розпорядження, розподіл обов'язків між своїми заступниками; організовує розроблення службових інструкцій для працівників Секретаріату та контроль за їх виконанням; 9) проводить або організовує проведення службових нарад, за необхідності - зборів працівників Секретаріату чи його окремих структурних підрозділів; 10) розглядає і приймає рішення за пропозиціями, що вносяться керівниками структурних підрозділів Секретаріату, у разі необхідності доповідає їх керівництву Конституційного Суду України; 11) представляє Секретаріат у відносинах з державними органами, підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян, зарубіжними установами та організаціями; 12) затверджує зразки та описи печаток (без зображення Державного Герба України) і штампів Секретаріату, забезпечує загальний контроль за їх зберіганням та належним використанням; 13) здійснює інші повноваження щодо організації роботи Секретаріату із забезпечення діяльності Конституційного Суду України, визначені рішеннями Конституційного Суду України, Регламентом, розпорядженнями Голови Суду; 14) видає розпорядження з питань, що належать до його компетенції, систематично звітує перед Конституційним Судом України про діяльність Секретаріату, оперативно інформує Голову Конституційного Суду України про виконання поставлених перед Секретаріатом завдань, плану роботи Конституційного Суду України та його Секретаріату за відповідний період, рішень Конституційного Суду України, доручень Голови Суду та його заступників.

Варто відмітити, що права керівника Секретаріату, як особи, що безпосередньо здійснює керівництво та організацію роботи Секретаріату, на розгляд і прийняття рішення за пропозиціями, що вносяться керівниками структурних підрозділів Секретаріату, також відображені у §§ 10, 11 глави 3 розділу ІІ Регламенту, про що вже відмічалося вище.

В той же час, приписами Положення (чинного на момент подачі скарги позивачем) та Регламенту (в редакції станом на 13.06.2013) не передбачено прав керівника Секретаріату на повернення конституційної скарги суб'єкта права на конституційну скаргу. Вказане обумовлено прийняттям Закону (дата набрання чинності 03.08.2017), яким перебачено таку форму звернення до Конституційного Суду як то конституційна скарга.

Водночас, відштовхуючись від приписів пунктів 2, 4 Положення, права та обов'язки керівника Секретаріату визначаються Законом, а також розпорядженнями Голови КСУ.

У зв'язку із наведеним, суд відмічає, що окремою точкою у питанні здійснення попередньої перевірки та підготовки попередніх висновків по конституційній скарзі, а відповідно і прав керівника Секретаріату на повернення скарги суб'єкту права на конституційну скаргу, врегульовано шляхом прийняття в.о. Голови КСУ - Кривенком В.В. розпорядження № 57/1/2017-ОД від 16.08.2017, яким затверджено «Тимчасовий порядок розподілу конституційних подань, конституційних звернень, конституційних скарг між суддями Конституційного Суду України, їх попередньої перевірки та підготовки попередніх висновків».

Згідно п. 3 Тимчасового положення, керівнику Секретаріату КСУ надано право повертати конституційну скаргу.

Таким чином, здійснюючи визначені Законом, Положенням, Регламентом та Тимчасовим порядком права та обов'язки, керівник Секретаріату, в силу ст.ст. 8, 19 Конституції України, зобов'язаний діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, Законом України «Про Конституційний Суд України» та відповідними розпорядженнями Голови КСУ, а також здійснювати свою діяльність на засадах верховенства права.

Щодо наявності чи відсутності правових підстав для повернення конституційної скарги ОСОБА_1, та щодо вимог, викладених в п. 4 позову б/н від 23.05.2018, суд вказує таке.

За ст. 50 Закону, формами звернення до Конституційного Суду є конституційне подання, конституційне звернення, конституційна скарга.

Конституційною скаргою є подане до КСУ письмове клопотання щодо перевірки на відповідність Конституції України (конституційність) закону України (його окремих положень), що застосований в остаточному судовому рішенні у справі суб'єкта права на конституційну скаргу. У конституційній скарзі зазначаються: 1) прізвище, ім'я, по батькові (за наявності) громадянина України, іноземця чи особи без громадянства, адреса зареєстрованого місця проживання особи (для іноземця чи особи без громадянства - місця перебування) або повна назва та місцезнаходження юридичної особи, а також номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, якщо такі є; 2) відомості про уповноважену особу, що діє від імені суб'єкта права на конституційну скаргу; 3) короткий виклад остаточного судового рішення, в якому було застосовано відповідні положення закону України; 4) опис перебігу розгляду відповідної справи в судах; 5) конкретні положення закону України, які належить перевірити на відповідність Конституції України, та конкретні положення Конституції України, на відповідність яким належить перевірити закон України; 6) обґрунтування тверджень щодо неконституційності закону України (його окремих положень) із зазначенням того, яке з гарантованих Конституцією України прав людини, на думку суб'єкта права на конституційну скаргу, зазнало порушення внаслідок застосування закону; 7) відомості про документи і матеріали, на які посилається суб'єкт права на конституційну скаргу, із наданням копій цих документів і матеріалів; 8) перелік документів і матеріалів, що додаються. Копія остаточного судового рішення у справі суб'єкта права на конституційну скаргу має бути засвідчена в установленому порядку судом, що його ухвалив. Суб'єктом права на конституційну скаргу є особа, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України (його окремі положення) суперечить Конституції України. До суб'єктів права на конституційну скаргу не належать юридичні особи публічного права. Конституційну скаргу фізична особа підписує особисто (ст.ст. 55, 56 Закону).

Як слідує з зазначених правових конструкцій Закону, конституційна скарга, що подається до КСУ, має відповідати встановленим вимогам щодо її форми та змісту.

Матеріали справи свідчать про надходження 13.11.2017 до КСУ конституційної скарги б/н від 02.11.2017 ОСОБА_1, в якій останній, зазначаючи, серед іншого, а) короткий виклад остаточного судового рішення, в якому було застосовано відповідні положення закону України, яке набрало законної сили не раніше 30 вересня 2016 року (на думку позивача - ухвали Верховного Суду України від 23.01.2017, отриманої ОСОБА_1 07.02.2017), б) конкретні положення закону України, які належить перевірити на відповідність Конституції України, та конкретні положення Конституції України, на відповідність яким належить перевірити закон України, просив КСУ: вирішити питання про відповідність Конституції України (конституційність) положення частини 3 статті 334 Цивільного кодексу України за його конституційною скаргою, який вважає, що застосована в остаточному судовому рішенні вказана норма суперечить Конституції України; визнати, що застосування норми частини 3 ст. 334 Цивільного кодексу України до земельних правовідносин є неконституційним; винести відповідне рішення.

За ч.ч. 2, 3 ст. 57 Закону, попередню перевірку звернень до КСУ здійснює Секретаріат. Якщо конституційна скарга за формою не відповідає вимогам цього Закону, керівник Секретаріату повертає її суб'єкту права на конституційну скаргу.

З наведених положень випливає, що підставою для повернення керівником Секретаріату конституційної скарги суб'єкту права на конституційну скаргу, після попередньої її перевірки Секретаріатом КСУ, є не відповідність, зокрема за формою, скарги вимогам Закону.

Слід наразі вказати, що право керівника Секретаріату на повернення конституційної скарги суб'єкту права на конституційну скаргу у випадку, коли скарга за формою не відповідає вимогам Закону, встановлені також в п. 3 Тимчасового порядку, згідно якого, якщо конституційна скарга за формою не відповідає вимогам Закону, керівник Секретаріату Суду повертає її суб'єкту права на конституційну скаргу разом з повідомленням, підготовленим робочою групою, в якому зазначаються всі виявлені недоліки.

Таким чином, виключно з підстав не відповідності за формою конституційної скарги вимогам Закону керівник Секретаріату повертає скаргу суб'єкту права на конституційну скаргу. При цьому, повертаючи скаргу, в окремому повідомленні, що підготовлюється робочою групою, зазначаються всі виявлені в конституційній скарзі недоліки.

Про відповідну підставу для повернення керівником Секретаріату конституційної скарги суб'єкту права на конституційної скарги, зокрема за обставин її не відповідності за формою вимогам Закону, викладено в постанові Конституційного Суду України «Про затвердження тексту щорічної інформаційної доповіді Конституційного Суду України за 2017 рік» 29 березня 2018 року № 17-п/2018, затвердженої на засіданні КСУ (постанова відкрита у вільному доступі інтернет, як приклад, за посиланням: http://document.ua/pro-zatverdzhennja-tekstu-shorichnoyi-informaciinoyi-dopovid-doc341058.html), в. 2 р. IV якої вказано, що якщо конституційна скарга за формою не відповідає вимогам Закону, керівник Секретаріату Суду повертає її суб'єкту права на конституційну скаргу разом із повідомленням, у якому зазначаються всі виявлені недоліки (пункт 3 Тимчасового порядку). Попередня перевірка полягає в оцінці, насамперед, наявності в конституційній скарзі інформації щодо обставин, фактів, а також документів та матеріалів, які дають можливість визначити відповідне звернення до Суду як конституційну скаргу для його подальшого опрацювання відповідно до вимог Закону.

Поряд з цим, у означеному пункті постанови наголошено, шо оцінка сутнісних характеристик конституційної скарги, наповнення та зміст не можуть бути предметом попередньої перевірки конституційної скарги на її відповідність за формою вимогам Закону. Таку оцінку їй дає Суд при вирішенні питання про прийнятність конституційної скарги.

З матеріалів справи слідує, що у Листі Керівником Секретаріату відмічається, що: «Порушені ОСОБА_1 у клопотанні питання не можуть бути об'єктом конституційної скарги, фактично у клопотанні йдеться про перевірку на відповідність Конституції України актів суду, а не закону. Здійснювати таку перевірку Конституційний Суд України не уповноважений. Крім того, законодавець встановив певні часові обмеження щодо прийнятності конституційної скарги. У пункті 3 розділу III „Прикінцеві положення" Закону передбачено, що конституційну скаргу може бути подано, якщо остаточне судове рішення у справі особи набрало законної сили не раніше 30 вересня 2016 року. Тому, надіслана скарга підлягає поверненню».

Отже, визначивши всі виявлені недоліки конституційної скарги б/н від 02.11.2017 ОСОБА_1, у Листі зауважується, по суті, про: неналежність до повноважень КСУ питань, порушених у конституційній скарзі (невідповідність об'єкту конституційної скарги); питання прийнятності конституційної скарги.

За ст. 62 Закону, підставами для відмови у відкритті конституційного провадження у справі є: 1) звернення до Суду неналежним суб'єктом; 2) неналежність до повноважень Суду питань, порушених у конституційному поданні, конституційному зверненні, конституційній скарзі; 3) невідповідність конституційного подання чи конституційного звернення вимогам, передбаченим цим Законом; 4) неприйнятність конституційної скарги; 5) втрата чинності актом (його окремими положеннями), щодо якого порушено питання відповідності Конституції України, крім випадків, передбачених частиною другою статті 8 цього Закону; 6) наявність рішення, висновку Суду щодо того самого предмета конституційного подання, конституційного звернення, конституційної скарги, а також ухвал Суду про відмову у відкритті конституційного провадження у справі або про закриття конституційного провадження у справі, якщо їх постановлено на підставі пунктів 1, 2 цієї частини.

Так, варто зазначити, що викладені Керівником Секретаріату у Спірному листі підстави для повернення конституційної скарги Суб'єкту права на конституційну скаргу кореспондують до встановлених Законом підстав для відмови у відкритті конституційного провадження у справі, що передбачені ст. 62 Закону, питання чого, за наявності на те підстав, належить до прерогативи суддів КСУ.

З огляду на відмічені норми ст. 57 Порядку, положення п. 3 Тимчасового порядку та наведені концептуальні правові позиції Конституційного Суду України в питаннях порядку проходження конституційних скарг у Конституційному Суді, приймаючи до уваги, що керівнику Секретаріату надано право повертати скаргу суб'єкту права на конституційну скаргу лише у випадку невідповідності конституційної скарги за формою вимогам Закону, з урахуванням того, що оцінка сутнісних характеристик конституційної скарги, наповнення та зміст не можуть бути предметом попередньої перевірки конституційної скарги на її відповідність за формою вимогам Закону, і таку оцінку їй надає КСУ при вирішенні питання про прийнятність конституційної скарги, зважаючи, що у Оскаржуваному листі зачіпаються питання змісту конституційної скарги б/н від 02.11.2017 ОСОБА_1 на предмет як неналежності до повноважень КСУ питань, порушених у конституційній скарзі (невідповідності об'єкту конституційної скарги), так і питань прийнятності конституційної скарги, суд вважає, що рішення Керівника Секретаріату, як суб'єкта владних повноважень на виконання владних управлінських функцій, оформлене Листом, прийнято не у відповідності до приписів п.п. 1, 3 ч. 2 ст. 2 КАС України, а тому наявні підстави для його скасування.

В рамках наведених висновків щодо обраного позивачем способу судового захисту шляхом визнання протиправним та скасування відповідного індивідуального акта, суд додатково вказує, що за п. 5 ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Суд зазначає, що під компетенційним спором вважається спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Їхня особливість: сторони у них - як позивач, так і відповідач - є суб'єктами владних повноважень. Завдання суду в таких спорах - встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Компетенційні спори виникають виключно в межах реалізації функцій публічно-правового характеру суб'єктами владних повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача. Сталою судовою практикою є визначення спірної компетенції між двома суб'єктами владних повноважень (ухвала Вищого адміністративного суду України № 289/568/16-а). Розмежування компетенції різних органів має ґрунтуватися зокрема на положенні щодо недопущення дублювання їхніх повноважень.

Однак категорія "реалізація компетенції" визначає, що можуть мати місце не лише спори про її розмежування. Такі спори можуть виникати на підставі прийняття рішення, вчинення дій суб'єктом владних повноважень, які, з позиції іншого суб'єкта владних повноважень, не відповідають закону, виходять за межі компетенції відповідача або прийняті з порушенням встановленої процедури тощо. При цьому, Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів. Відповідно до частини 4 статті 5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Зазначений обмежувальний принцип щодо можливості звернення суб'єкта владних повноважень з позовом до суду адміністративної юрисдикції продубльований в пункті п'ятому частини першої статті 19 КАС України, яким передбачено, що за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов'язана з виконанням ним владних управлінських функцій, в межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивачем в адміністративних справах може бути або особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.

Суд примічає, що предметом даного позову є повернення Керівником Секретаріату, як посадовою особою, конституційної скарги б/н від 02.11.2017 ОСОБА_1, як суб'єкта права на конституційну скаргу, що було оформлено Листом.

З огляду на зауважене, приймаючи до уваги, що спір не пов'язаний з розмежуванням реалізації компетенції між позивачем та відповідачами, з урахуванням того, що Керівник Секретаріату не перейняв на себе повноваження як Конституційного Суду, що визначені ст. 7 Закону, так і суддів КСУ в рамках питань наявності підстав для відкриття конституційного провадження у справі або відмови у відкритті конституційного провадження при розгляді відповідної скарги, зважаючи, що позивачем не доведено допущення між відповідачами дублювання їх повноважень визначених Законом, враховуючи судові твердження про передчасність висновків Керівника Секретаріату, зроблених за результатами попередньої перевірки конституційної скарги б/н від 02.11.2017 ОСОБА_1, що свідчить про прийняття відповідачем-2 необґрунтованого рішення, оцінку чого надано судом раніше за наслідками розгляду позовних вимог, викладених в п. 3 прохальної частини позову, суд відхиляє аргументи позивача про порушення його прав відповідачами в аспекті заявленої вимоги щодо розмежування компетенції між останніми.

Щодо вимог позивача про визнання протиправної бездіяльності Конституційного Суду України щодо розгляду конституційної скарги б/н від 02.11.2017 ОСОБА_1, суд виокремлює наступне.

За ст. 7 Закону, до повноважень КСУ належить: 1) вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) офіційне тлумачення Конституції України; 3) надання за зверненням Президента України або щонайменше сорока п'яти народних депутатів України, або Кабінету Міністрів України висновків про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість; 4) надання за зверненням Президента України або щонайменше сорока п'яти народних депутатів України висновків про відповідність Конституції України (конституційність) питань, які пропонуються для винесення на всеукраїнський референдум за народною ініціативою; 5) надання за зверненням Верховної Ради України висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту в межах, визначених статтями 111 і 151 Конституції України; 6) надання за зверненням Верховної Ради України висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України вимогам статей 157 і 158 Конституції України; 7) надання за зверненням Верховної Ради України висновку про порушення Верховною Радою Автономної Республіки Крим Конституції України або законів України; 8) вирішення питань про відповідність Конституції України та законам України нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим за зверненням Президента України згідно з частиною другою статті 137 Конституції України; 9) вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України (їх окремих положень) за конституційною скаргою особи, яка вважає, що застосований в остаточному судовому рішенні в її справі закон України суперечить Конституції України.

Згідно п.п. 1, 3, 4 Тимчасового порядку, конституційні скарги, що надходять до Конституційного Суду України, невідкладно реєструються Відділом документального забезпечення Секретаріату Суду (далі - Відділ) шляхом внесення інформації про документ до автоматизованої системи „Документообіг КСУ" та проставлення автоматично сформованого реєстраційного індексу, дати та часу реєстрації. Зареєстровані конституційні скарги у невідкладному порядку перевіряє на відповідність вимогам статті 55, статті 56, частини першої статті 57, частини першої статті 74 та пункту 1 частини першої статті 77, абзацу першого пункту 3 розділу III Прикінцевих положень Закону України „Про Конституційний Суд України" від 13 липня 2017 року № 2136-VIII Робоча група, утворена керівником Секретаріату Суду (надалі - Робоча група). За результатами попередньої перевірки готується інформаційна довідка для керівника Секретаріату Суду згідно з додатком. Якщо конституційна скарга за формою не відповідає вимогам Закону, керівник Секретаріату Суду повертає її суб'єкту права на конституційну скаргу разом з повідомленням, підготовленим Робочою групою, в якому зазначаються всі виявлені недоліки. Конституційні скарги, що відповідають за формою вимогам Закону, конституційні подання, конституційні звернення не пізніше наступного робочого дня з дня реєстрації, відповідно до вимог частини першої статті 59 Закону розподіляються між суддями почергово.

Враховуючи наведені нормативні положення, що визначають повноваження КСУ та здійснення структурним підрозділом Секретаріату КСУ, утвореного керівником Секретаріату, попередньої перевірки та підготовки попередніх висновків по конституційній скарзі відповідно, зважаючи на реєстрацію конституційної скарги б/н від 02.11.2017 ОСОБА_1 у встановленому законодавством порядку, з огляду на обставини здійснення попередньої перевірки скарги, втім приймаючи до уваги висновки суду щодо невідповідності прийнятого Керівником Секретаріату рішення, яке оформлено Листом, вимогам п.п. 1, 3 ч. 2 ст. 2 КАС України, суд, в площині питання протиправної бездіяльності Конституційного Суду України з розгляду конституційної скарги б/н від 02.11.2017, дійшов висновку про невмотивованість вимоги позивача, заявленої в п. 2 прохальної частини позову.

В частині позовних вимог позивача про зобов'язання керівника Секретаріату КСУ спрямувати конституційну скаргу на розгляд суддям (судді) Конституційного Суду України з метою вирішення питання щодо відкриття провадження у справі за конституційною скаргою ОСОБА_1, суд виходить з такого.

У відповідності до п.п. 1, 12 ч. 2 ст. 44 Закону, Секретаріат, зокрема: здійснює реєстрацію та попередню перевірку всіх форм звернень, що надійшли до Суду, готує попередні висновки про наявність підстав для відкриття конституційного провадження у справі або відмови у відкритті конституційного провадження; виконує інші завдання, передбачені цим Законом та Регламентом.

Зважаючи на зміст п. 12 ч. 2 ст. 44 Закону, варто відмітити, що Регламентом не визначено повноважень Секретаріату, однак повноваження останнього визначені в Положенні, яким Секретаріат, в силу п. 2 Положення, зобов'язаний керуватися в своїй діяльності.

Так, за пп. 1, 22 п. 8 Положення, Секретаріат у межах своєї компетенції відповідно до покладених на нього завдань здійснює попереднє вивчення клопотань до Конституційного Суду України та підготовку повідомлень і пропозицій щодо них згідно з Регламентом; реалізацію інших функцій щодо забезпечення діяльності Конституційного Суду України, визначених Регламентом, рішеннями Конституційного Суду України та розпорядженнями Голови Суду.

Поряд з визначеними вище Законом і Положенням повноваженнями Секретаріату, в пп. 1, 10 п. 11 Положення відображено повноваження керівника Секретаріату, який: 1) здійснює безпосереднє керівництво Секретаріатом, забезпечує ефективну роботу його структурних підрозділів, затверджує в межах наданих йому повноважень нормативні документи, що регламентують діяльність Секретаріату та його працівників, несе персональну відповідальність за виконання поставлених перед Секретаріатом завдань; розглядає і приймає рішення за пропозиціями, що вносяться керівниками структурних підрозділів Секретаріату, у разі необхідності доповідає їх керівництву Конституційного Суду України.

Суд наголошує, що виходячи з приписів Закону та Положення, якими визначено повноваження Секретаріату та його керівника, враховуючи положення Тимчасового порядку, що регулюють питання попередньої перевірки та підготовки попередніх висновків за конституційними скаргами, суд вважає за необхідне акцентувати, що саме керівник Секретаріату несе персональну відповідальність за виконання поставлених перед Секретаріатом завдань.

У зв'язку із наведеним у вказаному епізоді, слід врахувати, що законодавством не передбачено права адміністративного суду переймати на себе функції та повноваження інших органів державної влади, які реалізуються відповідними суб'єктами владних повноважень в межах закону на власний розсуд (дискреційні повноваження), без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб'єктами.

Разом з цим, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень, судом акцентується, що згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13 лютого 2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 07 березня 2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справа № 461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі № 820/4554/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 569/16681/16-а та від 12 квітня 2018 року справа № 826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

В законодавстві України відсутнє визначення поняття "дискреційне повноваження".

При вирішенні даного питання правники мають виходити тільки з наявних міжнародних правових стандартів (правові акти та акти суду) та теоретичних досліджень сучасної юридичної науки.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

У рішенні Європейського Суду з прав людини від 02.11.2006 у справі "Волохи проти України" (Заява № 23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так суд вказав, що норма права є "передбачуваною", якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. Європейський Суд дійшов до висновку, що втручання не може розглядатися як таке, що було здійснене "згідно із законом", оскільки законодавство України не визначає з достатньою чіткістю межі та умови здійснення органами влади своїх дискреційних повноважень у певній сфері та не передбачає достатніх гарантій захисту від свавілля з боку правоохоронних органів.

Так, зміст компетенції органу виконавчої влади складають його повноваження - певні права та обов'язки органу діяти, вирішуючи коло справ, визначених цією компетенцією. В одних випадках це зміст прав та обов'язків (право діяти чи утримуватись від певних дій). В інших випадках органу виконавчої влади надається свобода діяти на свій розсуд, тобто оцінюючи ситуацію, вибирати один із кількох варіантів дій (або утримуватись від дій) чи один з варіантів можливих рішень.

Надане органу право діяти саме таким чином у теорії адміністративного права прийнято називати дискреційними повноваженнями (дискреційним правом, дискреційною владою).

Дискреційні повноваження, як встановлене право вибору варіанта поведінки (рішення) або наслідку правової норми, найбільш яскраво проявляються через так званий вільний, або адміністративний, розсуд.

В процесі застосування норми права до конкретної ситуації на остаточне прийняття рішення значний вплив справляє орган, який цю норму застосовує. Встановлення й оцінка факту, з яким норма пов'язує виникнення певних відносин, залежить від низки чинників як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру. Окрім того, в нормі права заздалегідь не можна передбачити всіх життєвих ситуацій, випадків та обставин, про що також наголошував Європейський Суд з прав людини.

Тому норма права залишає певний простір, що повинен заповнити орган, який застосовує норму. При цьому він повинен брати до уваги загальний погляд на значення певних понять, мету, якої він повинен досягти, і, зрештою, на засади здорового глузду.

Виходячи з відсутності законодавчого визначення наведеного поняття, а також з урахуванням вищезазначеного можна дійти висновку, що дискреційні повноваження - це сукупність прав і обов'язків державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб, що дають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково зміст рішення або обрати один з кількох варіантів рішень, передбачених проектом акта з урахуванням норм національного законодавства та принципу верховенства права.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим частиною 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 2 ст. 5 КАС України).

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (ч. 2 ст. 9 КАС України).

У відповідності до п. 10 ч. 2 ст. 245 КАС України, суду надано право прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Обираючи спосіб захисту порушеного права, слід врахувати положення статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту), згідно якої під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Отже, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

З огляду на викладене, приймаючи до уваги необґрунтованість рішення відповідача-2, викладеного у Листі, враховуючи, що в силу положень Закону, Положення та Тимчасового порядку, попередню перевірку, яка полягає в оцінці, насамперед, наявності в конституційній скарзі інформації щодо обставин, фактів, а також документів та матеріалів, які дають можливість визначити відповідне звернення до КСУ як конституційну скаргу для його подальшого опрацювання відповідно до вимог Закону, здійснює Секретаріат, чим відповідно, виконує покладені на нього Законом завдання, однак зважаючи, що персональну відповідальність за виконання поставлених перед Секретаріатом завдань несе керівник Секретаріату, приймаючи до уваги, що виключно КСУ належать дискреційні повноваження щодо відкриття конституційного провадження у справі або відмови у відкритті конституційного провадження, суд прийшов до висновку про обґрунтованість вимоги Суб'єкта права на конституційну скаргу про зобов'язання Керівника Секретаріату вчинити певні дії та її задоволення шляхом зобов'язання Керівника Секретаріату підготувати попередній висновок про наявність підстав для відкриття конституційного провадження у справі або відмови у відкритті конституційного провадження щодо конституційної скарги ОСОБА_1, що, в сукупному аспекті ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень згідно ч. 1 ст. 2 КАС України та п. 10 ч. 2 ст. 245 КАС України, є належним ефективним захистом таких прав, свобод та інтересів позивача.

За ст. 73 КАС України, належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.

Згідно ст. 75 КАС України достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.

Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання (ст. 76 КАС України).

У відповідності до ч.ч. 2, 4 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин. Суд не може витребовувати докази у позивача в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.

За переконанням суду, відповідач-2 не довів правомірності прийнятого ним рішення, та не надав суду достатніх беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його заперечення.

Статтею 90 КАС України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу всіх учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 28 серпня 2018 року (справа № 802/2236/17-а).

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених висновків в цілому, суд дійшов висновку про часткове задоволення позову ОСОБА_1

Згідно з ч. 1 ст. 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог (ч. 3 ст. 139 КАС України).

Оскільки в даному випадку суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позовних вимог, то судові витрати пропорційно розміру задоволених вимог підлягають відшкодуванню на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, як то відповідача-1 у справі.

Керуючись статтями 6, 72-77, 241-246, 250, 255 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

1. Позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

2. Визнати протиправним і скасувати лист Керівника Секретаріату Конституційного Суду України - Василькевича Ярослава Івановича від 23 листопада 2017 року № 4-12-18/3188 про повернення конституційної скарги ОСОБА_1.

3. Зобов'язати Керівника Секретаріату Конституційного Суду України - Василькевича Ярослава Івановича (адреса: 01033, м. Київ, вул. Жилянська, буд. 14) підготувати попередній висновок про наявність підстав для відкриття конституційного провадження у справі або відмови у відкритті конституційного провадження щодо конституційної скарги ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 ідентифікаційний номер - НОМЕР_1).

4. В іншій частині позову відмовити.

5. Cтягнути на користь ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 ідентифікаційний номер - НОМЕР_1) за рахунок бюджетних асигнувань Конституційного Суду України (адреса: 01033, м. Київ, вул. Жилянська, буд. 14, ідентифікаційний код - 00013534) понесені ОСОБА_1 витрати по сплаті судового збору у розмірі 1 409,60 грн. (одна тисяча чотириста дев'ять гривень 60 копійок).

Рішення, відповідно до ст. 255 КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано, а у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного провадження.

Повний текст рішення складено 20.02.2019.

Суддя К.С. Пащенко