Рішення № 80025409, 22.02.2019, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 лютого 2019 року м. Житомир справа № 240/6170/18

категорія 109020100

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Попової О. Г., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання відмови протиправною, зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою,

встановив:

ОСОБА_1 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду із позовом, в якому просить:

- визнати відмову зазначену у листі від 06.12.2018 Г-11001/0-6662/0/22-18 Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області в наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки для сінокосіння з послідуючою передачею в оренду на 49 років протиправною;

- зобов'язати відповідача надати дозвіл ОСОБА_1 на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки для сінокосіння з послідуючою передачею в оренду на 49 років за кадастровим номером НОМЕР_2, яка розташована в Коростенському районі Житомирської області.

В обґрунтування своїх позовних вимог зазначає, що 06 листопада 2018 року звернувся з клопотанням до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки за кадастровим номером НОМЕР_2, яка розташована на території Коростенського району Житомирської області, для сінокосіння з послідуючою передачею в оренду строком на 49 років та додав всі необхідні документи, однак отримав відмову у наданні такого дозволу. Вважає відмову, викладену у листі протиправною, оскільки вона не містить підстав, передбачених ч.2, 3 ст.123 Земельного кодексу України.

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 28.12.2018 відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без проведення судового засідання та виклику (повідомлення) учасників справи.

Відповідач у строк та в порядку, визначеному ч.5 ст.162, ч.1 ст.261 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) надіслав до відділу документального забезпечення суду надійшов відзив на адміністративний позов від 18.01.2019, відповідно до якого Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області просить відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 Свою правову позицію обґрунтувала тим, що позивач є керівником і засновником селянського (фермерського) господарства "Нона" та "Нона-1", тому отримання земельної ділянки в оренду має відбуватися за процедурою проведення земельних торгів відповідно до ст.124 Земельного кодексу України. Крім того зазначила, що земельні ділянки на які претендує позивач має орієнтовний склад угідь - рілля та мають вищий показник родючості, у зв'язку із чим використання її для сінокосіння буде свідчити про нераціональне використання земельної ділянки. Разом з тим вказавши, що земельна ділянка на яку претендує позивач, має орієнтовний склад угідь - сади, багаторічні насадження, створені для отримання плодів. З приводу позовної вимоги про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою зазначає, що це є втручанням у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, та виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а отже є неприпустимим.

У відповідності до положень ч.5 ст.262, ч.1 ст.263 КАС України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.

Згідно з ч.5 ст.250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.

Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Встановлено, що 06 листопада 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із клопотанням, у якому просив надати йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з послідуючою орендою строком на 49 років, кадастровий номер НОМЕР_2 площею 28,7965 га, розташованої на території Коростенського району Житомирської області, для сінокосіння.

Листом Г-11001/0-6662/0/22-18 від 06 грудня 2018 року позивачу відмовлено у задоволенні клопотання. Зазначено, що отримання фермерським господарством земельної ділянки в оренду можливе тільки за процедурою проведення земельних торгів відповідно до ст.124 Земельного кодексу України. Також, роз'яснено, що бажана земельна ділянка відноситься до земель запасу та має орієнтовний склад угідь-сади.

Не погодившись із відмовою, позивач за захистом своїх прав звернувся із цим позовом до суду.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до ч. 2 ст. 116 Земельного кодексу України (далі по тексту - ЗК України) набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Частиною другою статті 22 ЗК України, встановлено, що до земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

Відповідно до ч.3 ст.22 ЗК України, землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Відповідно до частини другої статті 123 ЗК України, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини третьої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз вищевказаних норм дає підстави вважати, що для отримання земельної ділянки безоплатно у користування зацікавлена особа звертається до відповідних органів із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого компетентним органом приймається рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в наданні такого дозволу, яка має бути вмотивованою.

При цьому, перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

У зв'язку із чим, відмова може бути визнана обґрунтованою лише тоді, коли компетентним суб'єктом владних повноважень встановлюється невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно - правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко - економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно - територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

З матеріалів справи вбачається, що позивачем, як фізичною особою, подано заяву від 06.11.2018 із зазначенням цільового призначення земельної ділянки та її розмірів та місця розташування, які відповідають нормам безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, до заяви додані графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, таким чином, зазначена заява відповідає вимогам ст. 123 ЗК України (а.с.7).

Проте, однією із підстав відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, слугувало те, що позивач є керівником селянського фермерського господарства "Нона" та "Нона-1", а тому отримання ним земельної ділянки в оренду має відбуватися за процедурою проведення земельних торгів.

Суд акцентує увагу на тому, що предметом позову є ненадання вказаного вище дозволу ОСОБА_1, як фізичній особі, а не як керівнику селянських фермерських господарств, тобто керівнику юридичної особи. Відповідно викладені у відзиві доводи відповідача, щодо правомірності прийнятого рішення, до уваги судом не приймаються.

Крім того, як було зазначено раніше, спірне рішення відповідача в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за кадастровим номером НОМЕР_2 також обґрунтовано, тим що земельна ділянка за кадастровим номером НОМЕР_3 відноситься до земель запасу, має орієнтовний склад угідь-сади.

Проте, відомості про невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку у довідці від 23.11.2018 №109/320-18-0.17 відсутні.

Крім того, у відмові, оформленої листом № Г-11001/0/6662/0/22-18 від 06 грудня 2018 року вказані відомості також відсутні.

Враховуючи зазначені обставини, відповідачем протиправно відмовлено позивачу в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 28,7965 га для сінокосіння з послідуючою передачею в оренду на 49 років за кадастровим номером НОМЕР_2.

Отже, підстави які слугували відмові у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, зокрема зазначені в оскаржуваній відмові, не відповідають положенням ст. 123 ЗК України.

Проаналізувавши викладене та положення ЗК України, суд приходить до висновку, що відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав, які не передбачені ч.3 ст.123 ЗК України.

З огляду на викладене відмова Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою ОСОБА_1 для сінокосіння орієнтовною площею 28,7965 га на території Коростенського району Житомирської області згідно клопотання від 06 листопада 2018 року, оформлена листом № Г-11001/0-6662/0/22-18 від 06 грудня 2018 року, не може вважатися обґрунтованою і законною, оскільки належних мотивів та причин такої відмови у ній не наведено.

Разом з тим, суд акцентує увагу на тому, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб'єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.

Відтак, за наявності належним чином поданих ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області документів у відповідності до вимог частини другої статті 123 ЗК України, та з урахуванням позиції суду про необґрунтованість причин відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, є підстави вважати, що у суб'єкта владних повноважень відсутні перешкоди у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою згідно клопотання від 06 листопада 2018 року.

Враховуючи вищевикладене, відповідач, відмовляючи у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та посилаючись на вищевказані обставини, вийшов за межі наданих ЗК України повноважень.

Щодо форми рішення Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки слід зазначити наступне.

Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

Приписами п. 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

При цьому, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

Згідно п. 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.

Проаналізувавши вказані вище норми, суд дійшов висновку, що оскільки позивачем подано до відповідача клопотання щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки, відповідно і рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в Житомирській області.

Відтак, за наведених вище обставин, суд вважає за необхідне визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, оформлену листом № Г-11001/0-6662/0/22-18 від 06.12.2018, у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у користування земельної ділянки кадастровий номер НОМЕР_2, яка розташована на території Коростенського району Житомирської області, для сінокосіння за клопотанням від 06.11.2018.

Щодо вимог позивача в частині зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області надати йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки для сінокосіння за кадастровим номером НОМЕР_2 площею 28,7965 га на території Коростенського району Житомирської області з послідуючою передачею в оренду на 49 років, суд зазначає наступне.

Повноваження щодо вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою в даному випадку належать до дискреційних повноважень Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області.

Адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Водночас, судом не встановлено, що для прийняття рішення виконано всі умови, визначені законом, а саме, що уповноваженим органом здійснено перевірку відповідності місця розташування бажаних замовниками об'єктів вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Зокрема, в матеріалах даної справи відсутні докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду.

З урахуванням викладеного належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов'язання відповідача повторно розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із прийняттям відповідного владного рішення, що вірно було встановлено судами.

Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29.01.2019 (справа №824/332/17-а).

Враховуючи вищевикладене, позовні вимоги не можуть бути задоволені у спосіб, обраний позивачем, а тому у задоволенні позову в частині зобов'язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою слід відмовити.

Одночасно, застосовуючи механізм належного захисту прав позивача та їх відновлення, користуючись повноваженнями, наданими ч.2 ст.9, ч. 2 ст.245 КАС України, суд вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог та зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 06.11.2018 та за результатами розгляду прийняти рішення із врахуванням норм Земельного кодексу України та встановлених обставин справи.

Оцінюючи підстави ненадання дозволу, які наведені у оскарженій відмові, суд не погоджується з доводами відповідача про наявність вмотивованої відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки вона має бути пояснена вказівкою на конкретні невідповідності законам або прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам, генеральним планам населених пунктів та іншої містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Разом з тим, у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Відповідно до ч.2 ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу "доброго врядування".

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" № 33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" № 48939/99, "Moskal v. Poland" № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Частиною першою та другою статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до ч. 1 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

За таких обставин, розглянувши справу в межах заявлених позовних вимог, на підставі наданих сторонами доказів, суд вважає, що адміністративний позов підлягає частковому задоволенню шляхом визнання протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за клопотанням від 06 листопада 2018 року, оформлену листом Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області №Г-11001/0-6662/0/22-18 від 06 грудня 2018 року та зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути вказане клопотання ОСОБА_1.

З огляду на викладене та встановлені обставини справи, які перевірені зібраними доказами у їх сукупності, суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову.

Керуючись статтями 9, 77, 90, 242-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

вирішив:

Адміністративний позов ОСОБА_1 (АДРЕСА_1. РНОКПП/ЄДРПОУ: НОМЕР_1) до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (вул. Довженка, 45, м. Житомир, 10002. РНОКПП/ЄДРПОУ: 39765513) про визнання відмови протиправною, зобов'язання надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою - задовольнити частково.

Визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за клопотанням від 06 листопада 2018 року, оформлену листом Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області №Г-11001/0-6662/0/22-18 від 06 грудня 2018 року.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 06 листопада 2018 року про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за кадастровим номером НОМЕР_4 площею 28,7965 га на території Коростенського району Житомирської області, для сінокосіння у користування терміном на 49 років, за результатами якого прийняти рішення із врахуванням положень статті 123 Земельного кодексу України та у встановленій законодавством формі.

У решті позовних вимог відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення суду складено у повному обсязі: 22 лютого 2019 року.

Суддя О.Г. Попова