Рішення № 79967467, 20.02.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

Дата ухвалення
20.02.2019
Номер справи
826/11957/16
Номер документу
79967467
Форма судочинства
Адміністративне
Державний герб України

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

20 лютого 2019 року № 826/11957/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого Пащенка К.С., суддів: Чудак О.М., Шейко Т.І., за участю секретаря судового засідання Легейди Я.А., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом Громадської організації «Український суспільно-правовий рух:

Демократія через право»

до Державної фінансової інспекції України,

Державної аудиторської служби України

третя особа Публічне акціонерне товариство «Укртрансгаз»

про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити певні дії

учасники справи: позивача - не з'явився;

відповідача - ОСОБА_1;

третьої особи - ОСОБА_2,

ВСТАНОВИВ:

03.08.2016 через канцелярію Окружного адміністративного суду міста Києва від Громадської організації «Український суспільно-правовий рух: Демократія через право» (по тексту - позивач або Громадська організація) надійшов адміністративний позов б/н від 03.08.2016 до Державної фінансової інспекції України (далі альтернативно - відповідач або Держфінінспекція), у якому позивач просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Державної фінансової інспекції України щодо не вчинення дій, що полягає у: 1) не зверненні до суду з метою усунення виявлених порушень та відшкодування заподіяних збитків державі; 2) не порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, при виконанні яких завдано збитків державі; 3) не порушення перед компетентними органами державної влади питання про притягнення винних осіб до відповідальності;

- зобов'язати Державну фінансову інспекцію України вчинити дії за результатами перевірки ПАТ «Укртрансгаз», які відображені в акті ревізії № 05-21/27 від 22.04.2016, а саме: 1) звернутися до суду з метою усунення виявлених порушень та відшкодування заподіяних збитків державі; 2) порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, при виконанні яких завдано збитків державі; 3) порушення перед компетентними органами державної влади питання про притягнення винних осіб до відповідальності.

На обґрунтування заявлених вимог позивач зазначає, що з інформації, розміщеної на офіційному сайті Держфінінспекції, стало відомо про розпочату з 26.01.2016 ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укртрансгаз», у зв'язку з чим 14.07.2016 Громадська організація направила до відповідача запит на отримання публічної інформації. 27.07.2016 позивач отримав відповідь Держфінінспекції про те, що в першому кварталі 2016 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укртрансгаз» та його філій за період з 01.06.2014 по 31.12.2015, якою встановлено ряд порушень, що відображені в акті ревізії № 05-21/27 від 22.04.2016. Безпосередньо третій особі, а відповідно і державі, внаслідок допущених порушень вимог чинного законодавства України під час здійснення фінансово-господарської діяльності завдано збитків, суму збитків відповідач не зазначив, посилаючись на те, що такі відомості не підлягають розголошенню, оскільки є предметом перевірки в рамках кримінального провадження. Держфінспекція не надала вичерпної відповіді на поставлені питання, зокрема, не вказала суму матеріальних збитків, які були завдані державі і осіб, які їх завдали. Відповідач визнав факт не звернення з позовом до суду до ПАТ «Укртрансгаз» з метою збереження активів та усунення виявлених порушень, аргументувавши це наявністю у провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва справи про часткове скасування вимоги Держфінінспекції. Проте, на думку позивача, наявність зазначеного оскарження не позбавляє і ніяким чином не перешкоджає відповідачу звернутися до суду з позовом з метою збереження активів і усунення виявлених порушень. З огляду на зазначене та враховуючи відсутність рішень про звільнення керівництва ПАТ «Укртрансгаз» із займаних посад, Громадська організація приходить до висновку про протиправну бездіяльність Держфінінспекції щодо виконання покладених на неї законодавством обов'язків.

З такими твердженнями позивача Державна аудиторська служба України не погоджується та у запереченнях на позов зазначила, що відповідно до п. 10 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органам державного фінансового контролю надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Разом з тим, Окружним адміністративним судом міста Києва у справі № 826/9947/16 за позовом ПАТ «Укртрансгаз» до Держфінспекції про визнання протиправними та скасування пунктів висновків щодо порушення законодавства, викладених у вимозі Держфінспекції під час здійснення ревізії, прийнято постанову про часткове задоволення позовних вимог ПАТ «Укртрансгаз». У судовому засіданні по цій справі представником відповідача було використано право на заперечення цього позову та надання пояснень по суті поставлених питань, чим повною мірою використано право і обов'язок органу державного фінансового контролю відповідно до норм адміністративного судочинства. З огляду на це, відповідач вважає безпідставними твердження Громадської організації щодо нездійснення Держфінспекцією своїх обов'язків.

Крім того, відповідач відзначає, за результатами проведеної Держфінінспекцією ревізії фінансово- господарської діяльності ПАТ «Укртрансгаз» та його філій за період з 01.06.2014 по 31.12.2015 (акт від 22.04.2016 № 05-21/27) на адресу об'єкта контролю листом від 02.06.2016 № 05-14/762 було направлено вимогу щодо усунення порушень законодавства, у якій зазначено, що ПАТ «Укртрансгаз» має опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому порядку, розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законом відповідальності та надати до 01.07.2016 інформацію про вжиті заходи з усунення порушень і недоліків із завіреними копіями підтверджувальних документів. Також про результати ревізії поінформовано Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, ПАТ «НАК «Нафтогаз України», тобто виконано вимоги пункту 47 Порядку № 550. Отже, Держфінінспекція виконала всі необхідні дії, передбачеі законодавством після завершення контрольного заходу, тому твердження позивача щодо недотримання Держфінінспекцією норм чинного законодавства для вжиття заходів щодо усунення порушень є надуманим та такими, що не відповідають дійсності.

На звернення позивача від 14.07.2016 щодо надання інформації за результатами ревізії ПАТ «Укртрансгаз» Держаудитслужба повідомила, що Генеральною прокуратурою України листом № 17/1-1-34860-15 від 23.06.2016 матеріали ревізії ПАТ «Укртрансгаз» долучено до матеріалів кримінального провадження № 42015000000002417 та попереджено про неможливість розголошення інформації про результати ревізії у зв'язку з проведенням досудового розслідування за цим фактом. Також листом Генеральної прокуратури України № 17/1/1-34860-15-1058вих. від 05.09.2016 Держаудитслужбу повідомлено про заборону розголошення інформації щодо результатів ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укртрансгаз» за період з 01.06.2014 по 31.12.2015 (акт від 22.04.2015 № 05-21/27), оскільки акт зазначеного контрольного заходу є невід'ємною частиною матеріалів кримінального провадження № 42015000000002417. З огляду на зазначене, Держаудитслужба вживає всіх необхідних дій та користується всіма передбаченими законодавством правами для забезпечення належного виконання своїх функцій.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.08.2016 (суддя Кузьменко В.А.) відкрито провадження в даній адміністративній справі; закінчено підготовче провадження та призначено судовий розгляд справи у складі колегії суддів на 14.09.2016; залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Державну аудиторську службу України.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.09.2016 залучено до участі у справі Державну аудиторську службу України в якості співвідповідача, виключено Державну аудиторську службу України зі складу третіх осіб.

Відповідно до розпорядження щодо призначення повторного автоматизованого розподілу справ від 10.10.2017 № 3962 справу передано на розгляд судді Пащенку К.С.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.10.2017 (суддя Пащенко К.С.) прийнято справу до провадження та призначено до судового розгляду колегією у складі трьох суддів у судове засідання на 22.11.2017.

22.11.2017 та 17.01.2018 в судових засіданнях оголошено про відкладення розгляду справи.

У судовому засіданні 14.03.2018 судом прийнято ухвалу про витребування у Громадської організації належним чином засвідченої копії запиту від 14.07.2016 щодо надання інформації за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укртрансгаз». Розгляд справи відкладено на 25.04.2018.

11.04.2018 через канцелярію до суду від позивача надійшла належним чином засвідчена копія запиту від 14.07.2016, витребуваного судом ухвалою від 14.03.2018.

У судове засідання 25.04.2018 представник позивача не з'явився. Про час та місце розгляду справи позивач був повідомлений належним чином, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення № 01051 0258075 0, яким було направлено судову повістку від 27.03.2018.

Разом з тим, в судове засідання з'явилися представники відповідача та третьої особи, подали клопотання про розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Зважаючи на викладене, адміністративна справа, відповідно до ч. 3 ст. 194 та ч. 9 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту - КАС України), розглядається у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегія суддів встановила наступне.

Зі змісту позовної заяви та доданих до неї матеріалів вбачається, що згідно Статуту Громадської організації «Український суспільно-правовий рух: Демократія через право» (код ЄДРПОУ 38882435) головною метою діяльності об'єднання є досягнення демократичного громадянського суспільства шляхом підвищення правової культури серед громадян, господарюючих суб'єктів (юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців) та суб'єктів владних повноважень: сприяння та допомога в побудові демократичного суспільства шляхом контролю та правового впливу на суб'єктів владних повноважень під час та/або за результатами вчинення такими суб'єктами певних дій, бездіяльності або винесення рішення, із недотриманням положень чинного законодавства, захист прав та інтересів громадян України від протиправних дій, бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Для досягнення зазначеної мети та виконання визначених завдань об'єднання в установленому законодавством порядку на всіх структурних рівнях (в разі наявності) здійснює свою діяльність у таких напрямах (формах), зокрема, звертається до відповідного суду (в порядку адміністративного, цивільного, господарського, кримінального судочинства) для оскарження дій, рішень, бездіяльності суб'єктів владних повноважень (та/або їх посадових осіб), якщо вони порушують (не дотримуються) Конституцію України, демократичні принципи, міжнародні договори/угоди/конвенції/тощо (які ратифіковані Україною), положення чинного законодавства України, технічні/екологічні/санітарні стандарти України та Європейського союзу, рішення Європейського суду з прав людини.

14.07.2016 Громадська організація звернулася до Держфінінспекції з листом (вх. № 16-76 від 18.07.2016) щодо надання інформації за результатами ревізії фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укртрансгаз» та його філій за період з 01.06.2014 по 31.12.2015.

У відповідь на звернення позивача Держфінінспекція листом № 05-16/952 від 19.07.2016 повідомила про наступне.

Щодо завершення ревізії та складання акта ревізії: «На виконання п. 2.18 Плану контрольно-ревізійної роботи Держфінінспекції на І квартал 2016 року Держфінінспекція провела планову ревізію фінансово-господарської діяльності ПАТ «Укртрансгаз» та його філій за період з 01.06.2014 по 31.12.2015, склала акт ревізії від 22.04.2016 № 05-21/27, який підписано об'єктом контролю з запереченнями, на які надано обґрунтовані висновки».

В частині встановлення винних осіб у порушенні законодавства та заподіяння матеріальних збитків державі та ПАТ «Укртрансгаз»: «В акті ревізії від 22.04.2016 № 05-21/27 зазначалися відповідальні особи, згідно з покладеними на них обов'язками та законодавством були відпоповідальними за фінансово-господарські операції, проведені з порушенням законодавства, та/або дії (бездіяльність) яких призвели до такого порушення».

Стосовно направлення письмової вимоги про усунення виявлених ревізією порушень законодавства та строку її виконання: «На виконання п. 46 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550, зі змінами, керівництву ПАТ «Укртрансгаз» направлено вимогу про усунення порушень законодавства листом від 02.06.2016 № 05-14/762 з терміном виконання до 01.07.2016».

Щодо отримання відповіді від ПАТ «Укртрансгаз» про виконання вказаної вимоги та усунення виявлених порушень керівництвом ПАТ «Укртрансгаз»: «Листом ПАТ «Укртрансгаз» від 30.06.2016 № 9323/6-009 поінформовано Держфінінспекцію про вжиті заходи щодо часткового усунення порушень, виявлених за результатами ревізії, з наданням підтвердних документів».

В рамках звернення до суду в інтересах держави про усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без установлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства: «ПАТ «Укртрансгаз» подано адміністративний позов від 29.06.2016 № 9232/6 про часткове скасування вимоги Держфінінспекції до Окружного адміністративного суду міста Києва, ухвалою суду прийнято позов до розгляду та призначено час та місце розгляду справи. У зв'язку з початком судового провадження у зазначеній справі позову Держфінінспекція в інтересах держави не подавала».

В площині вжитих заходів про притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників ПАТ «Укртрансгаз»: «За результатами ревізії до адміністративної відповідальності за ст. 164-2 КУпАП притягнуто 13 посадових осіб та 1 особу - за ст. 164-14 КУпАП, надано інформацію про притягнення 2 посадових осіб об'єкта контролю до дисциплінарної відповідальності».

В межах повідомлення про результати ревізії органів управління ПАТ «Укртрансгаз» та відповідних органів державної влади: «Про результати ревізії поінформовано Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, ПАТ «НАК «Нафтогаз України». Матеріали ревізії та інформацію про виявлені порушення, що призвели до перекручення показників фінансової звітності ПАТ «Укртрансгаз» та свідчать про можливе заниження об'єкта та/або бази оподаткування, а також ухилення від сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), передано до Державної фіскальної служби України. Під час контрольного заходу щодо окремих процедур державних закупівель виявлено факти, що, ймовірно, свідчать про узгоджувальні дії між учасниками в розумінні Закону України "Про захист економічної конкуренції", про що поінформовано Антимонопольний комітет України. Про встановлені факти недотримання умов зберігання, перевезення та використання небезпечних речовин поінформовано Державну службу України з надзвичайних ситуацій, Державну службу з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів. Також поінформовано заявників з порушених ними питань, які були досліджені під час ревізії в межах компетенції Держфінінспекції. Матеріали ревізії передано до Національної поліції України для розгляду та прийняття рішення відповідно до вимог Кримінального процесуального кодексу України. Копії акту ревізії з висновками на заперечення направлено до Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро та Генеральної прокуратури України. Генеральною прокуратурою України листом від 23.06.2016 № 17/1/1-34860-15 поінформовано, що матеріали ревізії долучено до матеріалів кримінального провадження, внесеного 01.11.2015 до Єдиного реєстру досудових розслідувань № 42015000000002417 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 364 Кримінального кодексу України. З огляду на зазначене, матеріали контрольного заходу є даними досудового розслідування».

Щодо надання інформації про встановлення ревізією порушення законодавства за період здійснення господарської діяльності, що перевірявся, та суми завданої державі та ПАТ «Укртрансгаз» матеріальної шкоди (збитків) та щодо оприлюднення результатів перевірки ПАТ «Укртрансгаз» в засобах масової інформації: «Відповідно до ст. 222 Кримінального процесуального кодексу України відомості досудового розслідування можна розголошувати лише з дозволу слідчого або прокурора і в тому обсязі, у якому вони визнають можливим. Аналогічна норма передбачена п. 5.7 Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затвердженого спільним наказом ГоловКРУ України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року № 346/1025/685/53. При цьому ст. 387 Кримінального кодексу України передбачена відповідальність за розголошення даних досудового розслідування. Зважаючи на зазначене, Держфінінспекція наразі не має достатніх правових підстав для надання інформації про встановлені ревізією порушення законодавства, суми завданої державі та ПАТ «Укртрансгаз» матеріальної шкоди (збитків) та для оприлюднення результатів ревізії ПАТ «Укртрансгаз» в ЗМІ».

Вважаючи таку відповідь Держфінінспекції неповною, а обставини викладені у листі такими, що свідчать про вчинення відповідачем бездіяльності, Громадська організація звернулася до суду з відповідним позовом.

Вирішуючи даний спір, колегія суддів виходить з такого.

Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII або Закон), та іншими нормативно-правовими актами (тут і по тексту відповідні нормативно-правові акти наведено в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06.08.2014 № 310, визначено, що Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Держфінінспекція у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи (п. 7 Положення).

Відповідно до п. 6 Положення, Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пп. 15); порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (пп. 18); порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях (пп. 20); у разі виявлення збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (пп. 21).

Згідно пп. 5 п. 4. Положення, Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до ст. 2 Закону, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

На підставі ст. 1 Закону № 2939-XII, здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно ст. 4 вказаного Закону, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до положень п.п. 7, 10, 13 статті 10 Закону, органу державного фінансового контролю надається право: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Крім того, п. 15 вказаної статті Закону № 2939-XII передбачено право контролюючого органу порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

З аналізу наведених правових положень Закону № 2939-XII та Положення вбачається, що органу державного фінансового контролю надано право здійснювати контроль за використанням коштів державного та місцевого бюджетів і у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання приписи.

Судом встановлено та сторонами не оспорюється, що 03.06.2016 ПАТ «Укртрансгаз» отримана вимога органу державного фінансового контролю, оформлена листом від 02.06.2016 № 05-14/762 щодо усунення порушень законодавства, у якій Держфінінспекція наводить 66 пунктів порушень законодавства, які було встановлено під час ревізії та які не були усунуті станом на 30.05.2016, і вимагає опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, а також розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законодавством відповідальності. Вказано, що у разі не усунення виявлених порушень законодавства в установлений строк орган державного фінансового контролю на підставі п. 15 ст. 10 Закону № 2939-XII, пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 29.11.2006 № 1673 «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів» ініціює розірвання контракту з керівником суб'єкта господарювання державного сектору економіки. Також поінформовано, що орган Держфінінспекції має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

ПАТ «Укртрансгаз» оскаржило вимогу ДФІ від 02.06.2016 № 05-14/762 у судовому порядку.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.08.2016 у справі № 826/9947/16 позов ПАТ «Укртрансгаз» задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2, 3, 4, 5, 10, 15, 18, 25, 26, 27, 29, 33, 54, 55, 56, 57, 58 вимоги Держфінінспекції щодо усунення порушень законодавства в ході ревізії ПАТ «Укртрансгаз», яка оформлена листом від 02.06.2016 р. № 05-14/762. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Постанова суду набрала законної сили 21.11.2016.

На підставі ч. 4 ст. 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

У справі № 826/9947/16 суд дійшов висновку, що пункти 20, 22, 39, 43, 47, 48, 51, 52, 60, 62, 64, 66 вимоги ДФІ від 02.06.2016 № 05-14/762 вказують на виявлені збитки, завдані державі чи об'єкту контролю та їхній розмір.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір в установленому законодавством порядку, та звернутися о суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної установи та приведення її у відповідність до вимог законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Що ж стосується відшкодування збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для підконтрольного об'єкта.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція неодноразово висловлена Верховним Судом України, зокрема у постановах від 16.09.2015, 15.04.2014 та 13.05.2014 (справи № 21-1143а15, № 21-40а14, 21-89а14 відповідно).

Отже, саме в цій частині орган державного фінансового контролю в інтересах держави має право звернутися до суду з позовом до ПАТ «Укртрансгаз» про відшкодування збитків.

Поряд з цим, вимогою від 02.06.2016 № 05-14/762 вимагалося від ПАТ «Укртрансгаз» опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення, розглянути питання про притягнення винних осіб до відповідальності, повідомити Держфінінспекцію у строк до 01.07.2016 про вжиті заходи із наданням підтверджуючих документів.

Згідно з ч. 2 ст. 99 КАС України (у редакції, що діяла на час звернення до суду з цим позовом) для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Таким чином, у разі невиконання ПАТ «Укртрансгаз» вимоги від 02.06.2016 № 05-14/762, Держфінінспекція з огляду на положення ч. 2 ст. 99 КАС України мала права у строк до 01.01.2017 звернутися в інтересах держави до суду про стягнення збитків.

З огляду на те, що позов Громадської організації поданий 03.08.2016, суд вбачає підстави вважати, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності, яка полягає у не зверненні Держфінінспекції до суду з метою усунення виявлених порушень та відшкодування заподіяних збитків державі та зобов'язання відповідача вчинити вказані дії станом на день подання цього позову є передчасними.

Щодо не порушення Держфінінспекцією перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, при виконанні яких завдано збитків державі, суд зазначає наступне.

Постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, який визначає процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання.

У пунктах 45-47 цього Порядку визначено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Про результати ревізії, якою виявлено порушення законів та інших нормативно-правових актів, у визначені в пункті 46 цього Порядку строки інформуються органи управління об'єкта контролю та за необхідності відповідні органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Про розгляд результатів ревізії та вжиті у зв'язку з цим заходи органи управління об'єкта контролю та органи виконавчої влади не пізніше ніж у місячний строк інформують відповідний орган державного фінансового контролю.

Як вбачається з матеріалів справи, листом від 19.07.2016 № 05-16/952 Держфінінспекція повідомила Громадську організацію, зокрема, про те, що про результати ревізії поінформовано Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, ПАТ «НАК «Нафтогаз України». Матеріали ревізії та інформацію про виявлені порушення, що призвели до перекручення показників фінансової звітності ПАТ «Укртрансгаз» та свідчать про можливе заниження об'єкта та/або бази оподаткування, а також ухилення від сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), передано до Державної фіскальної служби України. Під час контрольного заходу щодо окремих процедур державних закупівель виявлено факти, що, ймовірно, свідчать про узгоджувальні дії між учасниками в розумінні Закону України "Про захист економічної конкуренції", про що поінформовано Антимонопольний комітет України. Про встановлені факти недотримання умов зберігання, перевезення та використання небезпечних речовин поінформовано Державну службу України з надзвичайних ситуацій, Державну службу з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Також, п. 2 постанови Кабінету Міністрів України від 29.11.2006 № 1673 «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів» установлено, що підставою для розгляду питання про відповідність займаній посаді керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, бюджетних установ або розірвання контракту з керівниками суб'єктів господарювання державного сектору економіки є недотримання ними фінансового та бюджетного законодавства, а також незабезпечення виконання в установлені строки законних вимог Державної фінансової інспекції та її територіальних органів.

Як свідчать матеріали справи, ПАТ «Укртрансгаз» листом від 30.06.2016 № 9323/6-009 повідомило Держфінінспекцію про вжиті заходи щодо усунення порушень, виявлених під час ревізії. Також у цьому листі ПАТ «Укртрансгаз» зазначило, що товариством видано наказ від 30.06.2016 № 384 «Про усунення недоліків», на виконання якого підприємством та його філіями буде продовжуватися робота щодо виконання вимоги ДФІ в частині порушень, усунення яких потребує певного часу.

За вказаних обставин, суд вважає, що на час звернення Громадської організації до суду з цим позовом у Держфінінспекції не було об'єктивних підстав для ініціювання питання про розірвання контракту з керівниками суб'єктів господарювання державного сектору економіки, оскільки такі дії були б передчасними.

Щодо не порушення Держфінінспекцією перед компетентними органами державної влади питання про притягнення винних осіб до відповідальності, то вказані доводи позивача є необґрунтованими, оскільки спростовуються матеріалами справи.

Так, з наявних у справі матеріалів вбачається, що Держфінінспекція передала матеріали ревізії до Національної поліції України для розгляду та прийняття рішення відповідно до вимог Кримінального процесуального кодексу України. Копії акту ревізії з висновками на заперечення направлено до Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро та Генеральної прокуратури України.

Генеральна прокуратура України листом від 23.06.2016 № 17/1/1-34860-15 повідомила, що матеріали ревізії долучено до матеріалів кримінального провадження, внесеного 01.11.2015 до Єдиного реєстру досудових розслідувань № 42015000000002417 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 364 Кримінального кодексу України.

З огляду на те, що притягнення винних осіб до відповідальності є наслідком встановлення вини таких осіб у вчиненні того чи іншого правопорушення, та відповідно компетенцією правоохоронних органів, суд вважає, що ДФІ зі свого боку вчинила всі необхідні дії для інформування компетентних органів про результати ревізії ПАТ «Укртрансгаз», чим виконала покладені на неї чинним законодавством України повноваження.

Суд відхиляє доводи позивача про не надання Держфінінспекцією повної інформації на запит Громадської організації, оскільки з листа № 05-16/952 від 19.07.2016 вбачається, що відповідач надав повну та вичерпну відповідь по всім пунктам поставлених у запиті позивача питань, а інформація стосовно суми заподіяних збитків об'єктивно не надана Громадській організації з огляду на лист Генеральної прокуратури України від 23.06.2016 № 17/1-1-34860-15.

В частині питання порушення відповідачем прав позивача, суд відзначає таке.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

В силу ч. 1 ст. 2 КАС України (в редакції від 18.06.2016), завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За п. 8 ч. 1 ст. 3 КАС України у означеній редакції, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси (ч. 1 ст. 6 КАС України вказаної редакції).

За приписами пункту 1 частини другої статті 17 КАС України, в редакції, чинній на час звернення позивачів до суду, юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності. Аналогічні положення містяться і в пункті 1 частини першої статті 19 КАС України (у редакції з 15 грудня 2017 року).

Аналіз наведених вище норм свідчить, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод або законних інтересів особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізує владні управлінські функції.

Виходячи з наведених нормативних приписів, з урахуванням надання статтею 10 Закону органу державного фінансового контролю прав діяти певним чином, враховуючи, що відповідачем надано позивачу об'єктивну відповідь по всім пунктам порушених останнім у запиті від 14.07.2016 питань, невмотивованими є твердження Громадської організації про порушення її прав Держфінінспекцією.

За змістом статті 6 Конвенції справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

Рішенням ЄСПЛ від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» визначено, що ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути почуті, тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов'язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами.

За правилами ст. 74 КАС України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом. Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Згідно ст. 75 КАС України достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.

Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування. Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання (ст. 76 КАС України).

Статтею 90 КАС України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу всіх учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 28 серпня 2018 року (справа № 802/2236/17-а).

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, з урахуванням наведених висновків в цілому, колегія суддів приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення позову Громадської організації.

Керуючись ст.ст. 1, 6, 9, 73-77, 79, 139, 194, 229, 242, 243, 246, 250, 255 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову Громадської організації «Український суспільно-правовий рух: Демократія через право» - відмовити повністю.

Рішення, відповідно до ст. 255 КАС України, рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII Перехідні положення КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи через Окружний адміністративний суд м. Києва.

Головуючий суддя К.С. Пащенко

Суддя О.М. Чудак

Суддя Т.І. Шейко

Попередній документ : 79967466
Наступний документ : 79967476