Рішення № 79966330, 05.02.2019, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 лютого 2019 року м.Житомир справа № 240/4981/18

категорія 6.2.1

Житомирський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Токарева М.С.,

секретар судового засідання Мелшьниченко О.В.,

за участю: представника позивача ОСОБА_1,

представника відповідача Петренко О.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною рішення-відмову , зобов'язання надати дозвіл на виготовлення та розробку проекту землеустрою,

встановив:

ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом, в якому просить:

- визнати протиправною рішення-відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, зазначеного в листі від 05.10.2018 №Д-10065/0-5956/0/22-18 у наданні дозволу на виготовлення та розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га на території Дівочківської сільської ради Черняхівського району Житомирської області;

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області видати наказ про надання йому дозволу на виготовлення та розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га на території Дівочківської сільської ради Черняхівського району Житомирської області.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства на території Дівочківської сільської ради Черняхівського району Житомирської області.

Вказує, що відповідач листом від 05.10.2018 відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою у зв'язку з тим, що неможливо визначити відповідність місцерозташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та містобудівної документації, в тому числі неможливо точно визначити місце розташування затребуваної земельної ділянки в проектних межах через масштаб графічних матеріалів, відсутність інформації щодо прив'язки земельної ділянки до відповідного населеного пункту. На думку позивача, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області відмовляючи у наданні дозволу порушило норми Земельного кодексу України, оскільки в наданому до заяви викопіюванні в нижній лівій частині міститься назва населеного пункту "с.Дівочки".

Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримав з підстав викладених у позовній заяві та просив його задовольнити у повному обсязі.

Представник відповідача у судовому засіданні позов не визнав та заперечував щодо його задоволення з підстав викладених у відзиві на позовну заяву. У відзиві на позовну заяву відповідач просить відмовити позивачу у задоволенні позовних вимог, посилаючись на їх необґрунтованість. Також зазначає, що позивачем до заяви було надано графічні матеріали, з яких неможливо ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, що є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою, передбаченою ст.118 Земельного кодексу України. Крім того, зазначає, що позивач при зверненні до відповідача мав максимально точно вказати бажану земельну ділянку. Оскільки графічні матеріали, які додаються до заяви повинні бути такими, обсяг даних яких дозволяє чітко ідентифікувати бажане місце розташування земельної ділянки відносно інших землевласників та землекористувачів, а бажана земельна ділянка має бути максимально конкретизованою, що б давало можливість відповідачу насамперед встановити зазначене місце розташування, перевірити відповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів та у передбачених земельним законодавством випадках надати дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо чітко визначеної земельної ділянки. Також, відповідач вказує, що позовна вимога про зобов'язання видати наказ про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою на підставі поданих документів, є дискреційними повноваженнями, оскільки суд вправі лише перевіряти законність прийнятих рішень.

Суд, заслухавши пояснення представників учасників справи, дослідивши письмові докази наявні у матеріалах справи дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову з огляду на наступне.

Судом встановлено, що ОСОБА_3 з метою отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,0 га у власність для ведення особистого селянського господарства на території Дівочківської сільської ради Черняхівського району Житомирської області, із відповідною заявою звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області. До вказаної зави додав: копію паспорту; копію ідентифікаційного коду; копію посвідчення учасника бойових дій; викопіювання.

Листом від 05.10.2018 №Д-10065/0-5956/0/22-18 Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повідомило позивачу, про те, що відповідно до доданих ним графічних матеріалів неможливо визначити відповідність місцерозташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та містобудівної документації, в тому числі неможливо точно визначити місцерозташування затребуваної земельної ділянки в проектних межах через масштаб графічних матеріалів, відсутність інформації щодо прив'язки земельної ділянки до відповідного населеного пункту. Окрім того, безпосередньо у графічній частині не наводиться навіть інформація стосовно меж населеного пункту, частина території якого відображена на графічному матеріалі, тобто відсутня прив'язка до адміністративно-територіальної одиниці на території якої має намір отримати земельну ділянку у власність заявника.

Не погоджуючись з відмовою у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою та вважаючи, що має право на отримання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд зазначає наступне.

Відповідно до ч.1 ст.3 Земельного кодексу України від 25.10.2001 №2768-III (далі - Земельний кодекс України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до частин 1, 2, 3 статті 22 Земельного кодексу України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

До земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги); несільськогосподарські угіддя (господарські шляхи і прогони, полезахисні лісові смуги та інші захисні насадження, крім тих, що віднесені до земель лісогосподарського призначення, землі під господарськими будівлями і дворами, землі під інфраструктурою оптових ринків сільськогосподарської продукції, землі тимчасової консервації тощо).

Землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Частинами 1-3 ст. 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених вказаним Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених вказаним Кодексом.

Пунктом "б" ч. 1 ст. 121 Земельного кодексу України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,00 га.

Згідно з ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені зазначеною статтею.

Частиною 7 ст. 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Зі змісту наведених правових положень випливає висновок, що до клопотання про отримання земельної ділянки слід додавати графічні матеріали, на яких зазначено її бажане місце розташування. Метою надання цих матеріалів є необхідність її ідентифікації відповідачем для перевірки відповідності місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Від перевірки указаних підстав залежить рішення відповідача про надання чи відмову в надані дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про землеустрій" визначено, що технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.

Частиною 1 ст.79 Земельного кодексу України визначено, шо земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Відповідно до п. 1.3 "Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками", затвердженої наказом Держземагентства України від 18.05.2010 № 376, межа земельної ділянки це сукупність ліній, що утворюють замкнений контур і розмежовують земельні ділянки.

Згідно з ч. 1 ст. 79-1 Земельного Кодексу України визначено, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Підставою відмови відповідачем зазначено, що з графічних матеріалів, наданих ОСОБА_3, неможливо встановити конкретне місце розташування земельної ділянки, яку він хоче отримати у власність, оскільки до бажаного місця розташування земельної ділянки площею 2 га відсутня інформація щодо прив'язки земельної ділянки до відповідного населеного пункту.

Як свідчать матеріали справи, позивачем разом з клопотанням подавалися графічні матеріали території Дівочківської сільської ради Черняховського району Житомирської області. Судом з'ясовано, що з приєднаного позивачем до заяви викопіювання можливо ідентифікувати бажану земельну ділянку на місцевості, зокрема дане викопіювання містить прив'язку земельної ділянки до відповідного населеного пункту (с.Дівочки). Також відповідно до вимог Інструкції про встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та їх закріплення межовими знаками визначено межі земельної ділянки.

Будь-яких спеціальних вимог до графічних матеріалів у ст.118 Земельного кодексу України не встановлено, крім зазначення бажаного місця розташування земельної ділянки.

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №806/1316/18.

Отже, до заяви позивачем було надано належний графічний матеріал, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, що є підставою для вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з правом передачі у власність для ведення особистого селянського господарства на території Дівочківської сільської ради, Черняхівського району, Житомирської області.

Крім того, суд зазначає, що згідно ч. 7 ст.118 Кодексу підставою відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Тобто, діючим законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Зазначена у листі відповідача підстава відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не відноситься ні до однієї з підстав, визначених ч.7 ст.118 Земельного кодексу України.

Суд також критично ставиться до надання позивачу відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, оформленої листом Головного управління Держгеокадастру №Д-10065/0-5965/0/22-18 від 05 жовтня 2018 року та зазначає наступне.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року №333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521, далі - Положення №333).

Згідно з пунктом 8 Положення №333 Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Крім того, пунктом 10 Положення №333 передбачено, що начальник Головного управління підписує накази Головного управління. Зазначені норми також узгоджуються зі змістом пунктів 8, 10 Положення №308.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12 квітня 2005 року №34/5, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Правова позиція суду також узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 11 квітня 2018 року у справі №806/2208/17 (адміністративне провадження №К/9901/4400/17).

Тому суд дійшов висновку, що відмова Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні дозволу ОСОБА_3 на виготовлення та розробку проекту землеустрою викладена у листі №Д-10065/0-5965/0/22-18 від 05 жовтня 2018 року, є протиправною.

Щодо вимог позивача в частині зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області видати наказ про надання йому дозволу на виготовлення та розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га на території Дівочківської сільської ради Черняхівського району Житомирської області, суд зазначає наступне.

Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право.

Отже, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законодавством, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Суди не вправі втручатися в діяльність державних органів та органів місцевого самоврядування при здійсненні ними функцій та повноважень, визначених законодавством, не вправі переймати на себе функції суб'єктів владних повноважень, оскільки чинним законодавством України суди не наділені правом створювати норми права, а наділені лише компетенцією перевіряти уже створені норми права на їх відповідність вищестоящим в ієрархії нормативно-правовим актам.

Суб'єкти владних повноважень застосовують надані їм в межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб'єктами (дискреційні повноваження). Втручання в дискреційні повноваження суб'єкта влади виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

Повноваження щодо вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою в даному випадку належать до дискреційних повноважень Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області.

Таким чином, суди не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України та не вправі підміняти собою держані органи, компетенція яких чітко регламентована чинним законодавством.

Враховуючи вищевикладене, позовні вимоги не можуть бути задоволені у спосіб, обраний позивачем, а тому у задоволенні позову в частині зобов'язання видати наказ про наданнґ дозволу навиготовлення та розробку проекту землеустрою слід відмовити.

Одночасно, застосовуючи механізм належного захисту прав позивача та їх відновлення, користуючись повноваженнями, наданими ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 245 КАС України, суд вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог та зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути повторно розглянути заяву ОСОБА_3 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого сільського господарства площею 2,00 га, яка розташована на території Дівочківської сільської ради, Черняхівського району, Житомирської області, з врахуванням висновків суду.

Частинами 1 та 2 статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідачем у порушення ч. 2 ст.77 КАС України не доведено, а позивачем та наявною у матеріалах справи сукупністю належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів спростовано правомірність оскаржуваної відмови, а тому позовні вимоги ОСОБА_3 є обґрунтованими та їх слід задовольнити частково.

Керуючись статтями 9, 77, 90, 242-246, 371 Кодексу адміністративного судочинства України,

вирішив:

Позовні вимоги ОСОБА_3 (РНОКПП НОМЕР_1, АДРЕСА_1) задовольнити частково.

Визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області від 05.10.2018 №Д-10065/0-5956/0/22-18 та скасувати її.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області (код ЄДРПОУ 39765513, вул. Довженка, 45, м. Житомир, 10002) повторно розглянути заяву ОСОБА_3 (РНОКПП НОМЕР_1, АДРЕСА_1) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого сільського господарства площею 2,00 га, яка розташована на території Дівочківської сільської ради, Черняхівського району, Житомирської області, з врахуванням висновків суду.

У задоволенні позовних вимог, щодо зобов'язання надати дозвіл ОСОБА_3 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого сільського господарства площею 2,00 га, яка розташована на території Дівочківської сільської ради, Черняхівського району, Житомирської області, відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів пп. 15.5 п. 15 Розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя М.С. Токарева

Повне судове рішення складене 19 лютого 2019 року