Рішення № 79662627, 06.02.2019, Волинський окружний адміністративний суд

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2019 року ЛуцькСправа № 140/2457/18

Волинський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого – судді Ковальчука В.Д.,

з участю секретаря судового засідання Ткачук І.І.,

за участю представника відповідача ОСОБА_1,

представника третьої особи ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Луцьку за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_3 до Виконавчого комітету Луцької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_4 підприємство “Автотранспортне підприємство №1”, ОСОБА_4 акціонерне товариство “Луцьке автотранспортне підприємство 10701”, Підприємство у формі товариства з обмеженою відповідальністю ВТП “САНРАЙЗ” ЛТД, Комунальне підприємство “Луцьке підприємство електротранспорту”, фізична особа-підприємець ОСОБА_5, фізична особа підприємець ОСОБА_6, фізична особа-підприємець ОСОБА_7, фізична особа-підприємець ОСОБА_8, про визнання протиправними та нечинними рішень,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_9 звернулася з позовом до Виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправними та нечинними: 1) пункту другого (в частині, що стосується верхньої вікової межі студентів (18 років) рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 “Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху” та 2) рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 18 липня 2018 року №431-1 “Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 “Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху”.

Позовні вимоги позивач обґрунтовує тим, що право на пільговий проїзд студентам в розмірі половини вартості квитка у міському пасажирському транспорті, передбачений законодавчо цілим рядом нормативно правових актів. Законодавець не встановлює для студентів вікового обмеження у реалізації їхнього права на пільговий проїзд, оскільки правовий статус студента денної форми навчання закладу вищої освіти, I-IV рівнів акредитації може мати особа і після досягнення 18-річного віку, про те своїм другим рішенням відповідач позбавив права на пільговий проїзд навіть неповнолітніх студентів денної форми навчання. Позивач покликається на рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009, яким зроблено висновок, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб’єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення, оскільки це є гарантією стабільності суспільних відносин. Позивач вважає, що у відповідача не було економічних передумов та правових підстав для прийняття свого другого рішення, а тому просить позов задовольнити.

У відзиві на позов від 19.12.2018 відповідач просить в задоволенні позову відмовити з огляду на те, що норми Законів України “Про охорону дитинства”, “Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні”, “Про органи місцевого самоврядування в Україні” надають органам місцевого самоврядування право самостійно визначати порядок та розмір пільгового проїзду учнів та студентів на відповідній території, в зв’язку з чим виконавчим комітетом Луцької міської ради прийняті рішення від 03.02.2016 №47-1, від 20.06.2018 №355-1 щодо пільгового проїзду учнів загальноосвітніх шкіл, професійно-технічних навчальних закладів, студентів вищих навчальних закладів І-ІУ рівнів акредитації в міському електричному транспорті. З метою відшкодування компенсації за пільгове перевезення учнів та студентів щорічно Луцькою міською радою в бюджеті міста передбачають кошти на зазначені цілі, зокрема на 2018 рік такі кошти передбачено в розмірі 42 584,4 тис. грн., що свідчить про забезпечення відповідачем у місті Луцьку пільгового проїзду учнів та студентів за рахунок видатків відповідних місцевих бюджетів. Відповідач вважає, що прийняття оскаржуваних рішень не призвело до порушень права позивача на пільговий проїзд в транспорті в місті Луцьку, в зв’язку з чим просить в задоволенні позову відмовити.

У поясненні щодо позову та відзиву від 28.12.2018 представник третьої особи – приватного акціонерного товариства “Луцьке автотранспортне підприємство” просить в задоволенні позову відмовити з огляду на те, що право студентів на пільговий проїзд забезпечене рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради від 20.06.2018 №355-1“Про вартість проїзду в міському електричному транспорті (тролейбусі)”, а відновлення наданої їм пільги на проїзд в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху, призведе до порушення прав перевізників, які будуть змушені компенсувати різницю за власний рахунок.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 09.01.2019 було закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 09.01.2019 було відмовлено в задоволенні клопотання позивача про об’єднання в одне провадження адміністративних справ №140/2457/18 та 140/2033/18.

Позивач та його представник в судове засідання не прибули, просили розглядати справу без присутності сторони позивача, позов підтримали повністю з підстав, викладених у позовній заяві.

Представник відповідача в судовому засіданні просила в задоволенні позову відмовити, з підстав викладених у відзиві.

Представник третьої особи в судовому засіданні просив в задоволенні позову відмовити, з підстав викладених у поясненні.

Інші представники третіх осіб в судове засідання не прибули хоча належним чином були повідомлені про дату, час та місце судового розгляду.

Заслухавши пояснення сторін, дослідивши письмові докази , суд дійшов висновку, що в задоволенні позову слід відмовити з огляду на наступне.

Як встановлено судом, 16.05.2018 виконавчий комітет Луцької міської ради (далі – відповідач, виконком) прийняв рішення №265-1 “Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху”, відповідно до якого вирішено: встановити граничний тариф на послугу з перевезення одного пасажира автобусами на міських маршрутах загального користування у звичайному режимі руху — 5,00 грн. (п.1 рішення); для дітей шкільного віку, учнів та студентів від 6 до 18 років встановити вартість проїзду у автобусах на міських маршрутах загального користування у розмірі 2,00 грн. за одну поїздку, за наявності учнівського, студентського квитка (п.2 рішення).

18.07.2018 виконкомом прийнято рішення №431-1 “Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 “Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху”, згідно з яким внесено зміни рішення виконавчого комітету міської ради від 16.05 2018 № 265-1 “Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху”, виклавши пункт 2 у такій редакції: “Для учнів закладів загальної середньої освіти міста Луцька встановити вартість проїзду у автобусах на міських маршрутах загального користування у розмірі 2,00 грн. за одну поїздку, за наявності учнівського квитка”.

Як вбачається з пояснювальної записки до проекту даного рішення внесення змін до рішення від 16.05.2018 №265-1 зумовлене неодноразовими зверненнями суб’єктів господарювання, що здійснюють перевезення пасажирів автобусами на міських маршрутах загального користування, а також те, що при розрахунку вартості перевезень пасажирів автобусами в розмірі 5 грн. врахована планова кількість пасажирів за даними обстежень пасажиропотоків на міських автобусних маршрутах, проведених управлінням транспорту та зв’язку міської ради з кількості дітей віком від 6 до 14 років в еквіваленті повної вартості квитка, в той час як збільшення чисельності пільгових пасажирів несе зміни у розрахунку діючого тарифу на проїзд у вигляді його підвищення.

Таким чином, на момент розгляду справи діє два рішення виконкому: 1) від 16.05.2018 №265-1 (пункт 2 якого, викладено в редакції рішення від 18.07.2018 №431-1) та 2) рішення від 18.07.2018 №431-1 “Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 “Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху”.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що склалися між сторонами, суд зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Пунктом вісімнадцятим частини першої статті 4 КАС України надано визначення нормативно-правовому акту – це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Питання надання пільг студентам на проїзд у транспорті регулюється Законами України та підзаконними нормативними актами, які окремо регулюють як право визначеної категорії осіб на пільговий проїзд у конкретних видах транспорту, так і обов’язок (право) органів місцевого самоврядування забезпечити реалізацію даного права.

Так, відповідно до частини дев’ятої статті 62 Закону України “Про вищу освіту” від 01.07.2014 №1556-VII здобувачі вищої освіти, які навчаються у закладах вищої освіти за денною формою навчання, мають право на пільговий проїзд у транспорті у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На виконання зазначеної норми окремого порядку Кабінетом Міністрів України прийнято не було, натомість право пільгового проїзду окремих категорій осіб, в тому числі й тих, що здобувають вищу освіту, на даний момент врегульовано Порядком надання пільгового проїзду студентам вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів у міському й приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України (далі – Порядок), що був затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 05.04.1999 №541 на виконання Указу Президента України від 31.03.1999 №309 “Про заходи щодо впорядкування механізму надання пільгового проїзду окремим категоріям студентів і учнів”.

Відповідно до пунктів 2, 4 Порядку пільговий проїзд у міському й приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України встановлюється в розмірі половини вартості квитка для студентів денної форми навчання вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів незалежно від форм власності; кошти на пільговий проїзд студентів та учнів у міському транспорті передбачаються у відповідних місцевих бюджетах, у приміському і міжміському автомобільному транспорті - у кошторисах доходів і видатків навчальних закладів, у залізничному транспорті - централізовано у державному бюджеті для МОН.

Питання повноважень та компетенції органів місцевого самоврядування щодо пільгового проїзду студентів конкретизовано в частині другій статті 56 Закону України “Про освіту” від 05.09.2017 №2145-VIII, згідно з якою органи місцевого самоврядування забезпечують пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому у визначених ними порядку та розмірах за рахунок видатків відповідних місцевих бюджетів.

Крім того, частиною п’ятою статті 9 Закону України “Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні” від 05.02.1993 №2998-XII передбачено, що органи місцевого самоврядування можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів.

По суті ідентична норма викладена в абзаці шостому частини третьої статті 5 Закону України “Про охорону дитинства” від 26.04.2001 №2402-ІІІ, відповідно до якої місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів.

Таким чином, суд констатує, що Закон України “Про освіту”, як такий, що прийнятий пізніше ніж Закони України “Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні” та “Про охорону дитинства” більш точно трактує як обов’язок, а не право органів місцевого самоврядування забезпечувати пільговий проїзд студентів в транспорті.

Водночас, постанова Кабінету Міністрів України від 05.04.1999 №541, якою затверджено Порядок, дійсно адресована не органам місцевого самоврядування, а органам виконавчої влади. Так, зокрема, абзац третій пункту другого даної постанови зобов’язує Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську і Севастопольську міські державні адміністрації забезпечити вирішення в установленому порядку всіх питань, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів I - IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів, які фінансуються з місцевих бюджетів, пільгового проїзду в приміському і міжміському автомобільному транспорті, а також пільгового проїзду всіх студентів та учнів професійно-технічних навчальних закладів у міському транспорті.

Отже, спеціальним нормативним актом, який визначає компетенцію та межі повноважень саме органів місцевого самоврядування в сфері пільгового перевезення окремих категорій осіб, в тому числі й студентів, є Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні”, підпунктом 2 пункту “а” статті 32 якого визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать забезпечення пільгового проїзду учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, за рахунок видатків відповідних місцевих бюджетів.

Враховуючи наведене, порядок забезпечення пільгового проїзду учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому самостійно визначається органами місцевого самоврядування на свій розсуд, з існуючою умовою – за рахунок видатків місцевого бюджету.

Як вбачається з матеріалів справи, виконкомом 03.02.2016 було прийнято рішення №47-1 “Про вартість проїзду в міському електричному транспорті (тролейбусі)”, відповідно до якого встановлено тариф на разовий проїзд одного пасажира в міському електротранспорті (тролейбусі) — 2,00 грн., вартість разового квитка на проїзд в транспорті (тролейбусі) для учнів загальноосвітніх шкіл, професійно-технічних навчальних закладів, студентів вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації -1,00 грн.; вартість місячного проїзного квитка в міському електротранспорті (тролейбусі) для населення -105,00 грн., для учнів загальноосвітніх шкіл, професійно-технічних навчальних студентів вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації – 50,00 грн.

Дане рішення виконкому від 03.02.2016 №47-1 втратило чинність в зв’язку з прийняттям виконкомом рішення від 20.06.2018 №355-1 “Про вартість проїзду в міському електричному транспорті (тролейбусі)”, яким встановлено тариф на разовий проїзд одного пасажира в міському електротранспорті (тролейбусі) — 3,00 грн., вартість разового квитка на проїзд в транспорті (тролейбусі) для учнів загальноосвітніх шкіл, професійно-технічних навчальних закладів, студентів вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації - 1,00 грн.; вартість місячного проїзного квитка в міському електротранспорті (тролейбусі) для населення -160,00 грн., для учнів загальноосвітніх шкіл, професійно-технічних навчальних студентів вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації – 50,00 грн.

Відповідно до листа Департаменту фінансів та бюджету Луцької міської ради від 15.11.2018 №13.1-9/921 Департаменту соціальної політики в бюджеті міста на 2018 рік передбачено видатки на компенсаційні виплати на пільговий проїзд електротранспортом окремим категоріям громадян рішенням Луцької міської ради від 22.12.2017 №36/2 “Про бюджет міста Луцька на 2018 рік” в сумі 37 384 4 тис. грн., рішенням від 26.09.2018 №47/1 “Про внесення змін до рішення міської ради від 22.12.2017 №36/2 “Про бюджет міста Луцька на 2018 рік” з врахуванням змін – 41 584 4 тис. грн., рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради 07.11.2018 №685-1 “Про внесення змін до бюджету міста” - 42 584,4 тис. грн.

Таким чином, на момент прийняття оскаржуваного рішення виконкому №431-1 від 18.07.2018 “Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 “Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху” питання забезпечення пільгового проїзду студентів було врегульоване шляхом надання такого проїзду міським електротранспортом, а відтак, рішення №431-1 від 18.07.2018 хоч і впливає на права студентів щодо пільгового перевезення, однак із врахуванням виконання свого обов’язку органом місцевого самоврядування, було прийняте останнім правомірно.

При цьому, посилання сторони позивача на те, що відсутність конкретизації законодавцем виду міського транспорту, право на пільговий проїзд у якому мають студенти, свідчить про наявність такого права на пільговий проїзд у всіх видах міського транспорту, судом не взято до уваги, оскільки нормою підпункту 2 пункту “а” статті 32 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” визначено обов’язок відповідача забезпечити такий проїзд, що й було зроблено останнім.

Що стосується посилань сторони позивача на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) , то суд зазначає наступне.

Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 дійсно містить висновок (зокрема п.5), що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є “гарантією стабільності суспільних відносин” між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.

Разом з тим, даний висновок суду зроблено виключно щодо ненормативних правових актів, що підтверджується подальшим висновком Суду про те, що ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Предметом розгляду даної справи є нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування, який продовжує свою дію щодо регулювання певних суспільних відносин на увесь час своєї чинності, що свідчить про наявність права виконкому вносити до нього зміни або скасовувати його.

Вищенаведений висновок суду підтверджується також і рішенням Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009, в пункті 4 якого зазначено, що системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Це узгоджується із правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 3 жовтня 1997 року N 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акту, якщо інше не визначено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше (абзац п'ятий пункту 3 мотивувальної частини вказаного Рішення).

Враховуючи вищевикладене, суд вважає, що позивачем не доведено порушення його прав пунктом другим (в частині, що стосується верхньої вікової межі студентів (18 років) рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 “Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху”, оскільки така редакція даного рішення втратила чинність та не діє на момент розгляду справи. Крім того, відповідачем доведено правомірність прийняття рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 18 липня 2018 року №431-1 “Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 “Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху”, що свідчить про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову в цілому.

Керуючись статтями 73-77, 133, 241-246, 250, 256, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3 до Виконавчого комітету Луцької міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_4 підприємство “Автотранспортне підприємство №1”, ОСОБА_4 акціонерне товариство “Луцьке автотранспортне підприємство 10701”, Підприємство у формі товариства з обмеженою відповідальністю ВТП “САНРАЙЗ” ЛТД, Комунальне підприємство “Луцьке підприємство електротранспорту”, фізична особа-підприємець ОСОБА_5, фізична особа підприємець ОСОБА_6, фізична особа-підприємець ОСОБА_7, фізична особа-підприємець ОСОБА_8, про визнання протиправними та нечинними пункту другого (в частині, що стосується верхньої вікової межі студентів (18 років) рішення виконавчого комітету Луцької міської ради від 16 травня 2018 року №265-1 “Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху” та рішення від 18 липня 2018 року № 431-1 “Про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 16.05.2018 № 265-1 “Про вартість проїзду в автобусах, що працюють на міських маршрутах у звичайному режимі руху” відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення суду буде складене 11 лютого 2019 року.

Суддя В.Д.Ковальчук