Рішення № 79609492, 04.02.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

04 лютого 2019 року № 815/1784/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Пащенка К.С., за участю секретаря судового засідання Легейди Я.А., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом Фермерського господарства «Веста-Юг» до треті особи: про представники сторін:Головного квартирно-експлуатаційного управління Збройних Сил України, Заступника Міністра оборони України генерал-лейтенанта Павловського Ігоря Валентиновича Квартирно-експлуатаційний відділ м. Одеси, Міністерство оборони України встановлення відсутності повноважень, визнання протиправними дій, визнання нечинними та скасування методичних рекомендацій позивача - Оксюта В.В.; відповідачів - Матвіюк М.А.; третьої особи-1 - ОСОБА_4; третьої особи-2 - не з'явилися. ВСТАНОВИВ:

Фермерське господарство «Веста-Юг» (далі - позивач або ФГ «Веста-Юг») подало на розгляд Окружному адміністративному суду м. Києва позов до Головного квартирно-експлуатаційного управління Збройних Сил України (надалі - відповідач 1 або ГКЕУ ЗСУ) та заступника Міністра оборони України генерал-лейтенанта Павловського Ігоря Валентиновича (в рішенні - відповідач 2 або заступник Міноборони), треті особи: Квартирно-експлуатаційний відділ м. Одеси (в тексті - третя особа 1 або КЕВ м. Одеси) та Міністерство оборони України (нижче альтернативно - третя особа 2 або МОУ), у якому просить суд:

- встановити відсутність повноважень у Головного квартирно-експлуатаційного управління Збройних Сил України на прийняття «Методичних рекомендацій щодо укладення договорів з метою вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках землекористувачів Міністерства оброни України», а також будь-яких інших актів, якими визначаються умови та процедура укладення договорів спільної обробки землі з вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках землекористувачів Міністерства оборони України;

- визнати протиправними дії заступника Міністра оборони України генерал-лейтенанта Павловського Ігоря Валентиновича щодо затвердження "Методичних рекомендацій щодо укладення договорів з метою вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках землекористувачів Міністерства оброни України" без дати, прийняті Головним управлінням в особі тимчасово виконуючого обов'язки начальника Галушко О.А.";

- визнати протиправними та нечинними "Методичні рекомендацій щодо укладення договорів з метою вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках землекористувачів Міністерства оброни України" без дати, прийняті Головним квартирно-експлуатаційним управлінням Збройних Сил України, в особі тимчасово виконуючого обов'язки начальника Галушко О.А. та затверджені заступником Міністра оборони України генерал-лейтенантом Павловським Ігорем Валентиновичем.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що у відповідача 1 відсутня компетенція (повноваження) на прийняття «Методичних рекомендацій щодо укладення договорів з метою вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках землекористувачів Міністерства оброни України» (по рішенню - Методичні рекомендації), а дії заступника Міноборони щодо затвердження Методичних рекомендацій є протиправними, і такі Методичні рекомендації, прийняті ГКЕУ ЗСУ, фактично є нормативно-правовим актом, який прийнятий з порушенням законодавства України.

В наданому до суду відзиві на позов відповідач 1 проти позову заперечив та зазначив, що Методичні рекомендації не встановлюють, не змінюють та не скасовують норм права. Заступник Міноборони відповідно до законодавства не має повноважень одноособово приймати регуляторні акти. Адже, Методичні рекомендації регламентують роботу підпорядкованих підрозділів за певним напрямком, не встановлюють, не змінюють та не скасовують норм права, а доданий до них примірний Договір розроблено у відповідності з нормами чинного законодавства, включаючи Цивільний кодекс України та Господарський кодекс України. Таким чином, ГКЕУ ЗСУ та заступник Міноборони під час розробки та затвердження Методичних рекомендацій діяли правомірно, в межах повноважень, а Методичні рекомендації відповідають вимогам чинного законодавства та керівним документам МОУ.

У відзиві на позов представник відповідача 2, заперечуючи проти позову, вказав, що згідно зі статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно- правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно- правовим актом; регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти. Натомість, Методичні рекомендації не встановлюють, не змінюють та не скасовують норм права.

Третя особа 1 у своїх письмових поясненнях зазначила, що Методичні рекомендації не затверджені наказом або директивою Міністерства оборони України, отже не місять норм імперативного характеру. Крім того, Методичні рекомендації не прийняті у формі нормативно-правового акту, вони не затверджені наказом, не введені в дію директивою тощо, відтак не містять всіх ознак нормативно-правового акту, позаяк розроблені для створення єдиного підходу до організації роботи вирощування сільськогосподарської продукції на відповідних земельних ділянках та з метою надходження коштів до спеціального фонду бюджету Міністерства оборони України Методичними рекомендаціями не визначено, а рекомендовано для застосування процедуру укладання договорів спільної обробки землі з вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках землекористувачів Міністерства оборони України. Звертаючи увагу на те, що Методичні рекомендації є службовим документом, підставою та джерелом умов конкурсу на визначення суб'єктів господарювання, з якими укладаються договори зі спільного обробітку землі, не встановлюють, не змінюють та не скасовують норм права.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.05.2018 (суддя Пащенко К.С.) відкрито провадження у даній адміністративній справі; постановлено розглядати справу за правилами загального позовного провадження; призначено справу до розгляду у підготовче судове засідання на 12.07.2018; витребувано у Головного квартирно-експлуатаційного управління Збройних сил України належним чином посвідчену копію та оригінал листа начальника Головного квартирно-експлуатаційного управління ЗС України від 13.09.2016 № 303/6/27/1380 та «Методичних рекомендацій щодо укладення договорів з метою вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках землекористувачів Міністерства оборони України» без дати, прийняті Головним квартирно-експлуатаційним управлінням Збройних сил України в особі тимчасово виконуючого обов'язки начальника Галушко О.А., затверджені заступником Міністра оборони України генерал-лейтенантом Павловським І.В.; залучено до участі у справі Квартирно-експлуатаційний відділ міста Одеса у якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.09.2018 залучено Міністерство оборони України у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 04.10.2018 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 08.11.2018.

В судовому засіданні 08.11.2018 судом оголошено перерву до 27.11.2018.

У судовому засіданні 27.11.2018 представник позивача, за викладених у позові підстав, просив суд задовольнити позов.

Представники відповідачів та третьої особи проти позову, за викладених у відзиві та поясненнях обставин, заперечили.

Поряд з цим, присутні представники учасників справи звернулися до суду із клопотанням про розгляд справи в письмовому провадженні.

Заслухавши в судовому засіданні представників учасників справи та зважаючи на заявлене клопотання про розгляд справи в порядку письмового провадження, суд, відповідно до приписів ч. 3 ст. 194 та ч. 9 ст. 205 КАС України, ухвалив розглядати адміністративну справу в порядку письмового провадження на підставі наявних в матеріалах справи доказів.

Розглянувши подані учасниками справи документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Як свідчать матеріали справи, 01.12.2016 між КЕВ м. Одеси та ФГ «Веста-Юг» був укладений договір № 1 «Про вирощування сільськогосподарських культур» (далі - Договір), згідно п. 1.1. якого, з метою залучення додаткових джерел фінансування для підтримання на належному рівні бойової та мобілізаційної готовності і життєдіяльності Збройних Сил України згідно зі ст. 2 Закону України «Про господарську діяльність у Збройних силах України», ст. 4 Закону України «Про використання земель оборони», постанови Кабінету Міністрів України від 25.07.2000 № 1171 «Про затвердження Переліку видів господарської діяльності, здійснення якої дозволяється військовим частинам Збройних Сил», наказу головного КЕУ ЗСУ № 53 від 24.09.2013, затвердженого Міністром оборони України 25.09.2013 «Про використання земель оброни у сільськогосподарських цілях на полігонах ЗСУ», сторони домовилися про вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках площею 2020,00га, які надані КЕВ м. Одеси в безстрокове користування згідно з Державним актом від 1983 серії Б № 031728, та можливостей ФГ «Веста-Юг» діяти, а саме: вирощування зернових, технічних та решти культур, не віднесених до інших класів рослинництва.

Зазначений Договір, відповідно до ст. 4 Закону України «Про використання земель оброни», погоджено головою Лиманською РДА 13.07.2017, що підтверджується відповідною відміткою на вказаному правочині.

Разом з тим, 27.02.2018 Міністерство оброни України звернулося до господарського суду Одеської області з позовною заявою про визнання недійсним Договору, в тому числі посилаючись на те, що Договір було укладено з порушенням «Методичних рекомендацій та примірного договору, як додатку до Методичних рекомендацій, що були доведені до керівників квартирно-експлуатаційних підрозділів службовим листом начальника ГКЕУ ЗСУ від 13.09.2016 № 303/6/27/1380, надавши копію таких Методичних рекомендацій (без дати).

З Методичних рекомендацій вбачається, що вони прийняті ГКЕУ ЗСУ в особі тимчасово виконуючого обов'язки начальника Галушко О.А. та затверджені заступником Міністра оброни України генералом-лейтенантом Павловським Г.В. - без номеру та дати.

Позивач при укладенні Договору не був ознайомлений з Методичними рекомендаціями, про їх прийняття та затвердження відповідачами дізнався тільки у березні 2018 року лише після отримання відповідного позову про визнання недійсним Договору з додатками, серед яких були додані Методичні рекомендації та на які в позовній заяві позивачем МОУ було здійсненне посилання як на одну з правових підстав для визнання недійсним Договору.

Вважаючи, що у ГКЕУ ЗСУ відсутня компетенція (повноваження) на прийняття такого документа, а дії заступника Міноборони щодо затвердження Методичних рекомендацій є протиправними, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

Вирішуючи спір по суті, суд виходить з наступного.

Статтею 6 Конституції України визначено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах та відповідно до законів України.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про правовий режим майна у Збройних Силах України", військове майно - це державне майно, закріплене за військовими частинами, закладами, установами та організаціями Збройних Сил України. До військового майна належать будинки, споруди, передавальні пристрої, всі види озброєння, бойова та інша техніка, боєприпаси, пально-мастильні матеріали, продовольство, технічне, аеродромне, шкіперське, речове, культурно-просвітницьке, медичне, ветеринарне, побутове, хімічне, інженерне майно, майно зв'язку тощо.

Так, Міністерство оборони України, як центральний орган управління Збройних Сил України, здійснює відповідно до закону управління військовим майном, у тому числі закріплює військове майно за військовими частинами (у разі їх формування, переформування), приймає рішення щодо перерозподілу цього майна між військовими частинами Збройних Сил України, в тому числі у разі їх розформування (ч. 2 ст. 2 Закону України "Про правовий режим майна у Збройних Силах України").

Відповідно до ст.ст. 13, 77, 84 Земельного кодексу України, ст.ст. 9, 14. Закону України «Про Збройні Сили України», ст. 1 Закону України « Про правовий режим майна у Збройних Силах України», ст. 1 Закону України «Про використання земель оборони», земельна ділянка «Чабанського» військового полігону, відноситься до земель оборони, знаходиться в управлінні та користуванні МО України, власником якої є держава в особі Кабінету Міністрів України, про що наголошується третьою особою 1 та сторонами не заперечується.

Наказом начальника Головного КЕУ ЗСУ № 53 від 24.09.2013, затвердженого Міністром оборони України 25.09.2013 «Про використання земель оборони у сільськогосподарських цілях на полігонах ЗСУ», з метою залучення додаткових джерел фінансування передбачено укладання договорів про вирощування сільськогосподарських культур КЕВ, КЕЧ районів, які мають відповідне свідоцтво щодо надання послуг з вирощування сільськогосподарської продукції.

Згідно з п. 2.2 наказу Міністра оборони України № 448 від 03.07.2013 «Про затвердження Положення про організацію квартирно-експлуатаційного забезпечення Збройних Сил України», Головне КЕУ ЗС України є органом військового управління і призначене для реалізації у ЗС України державної, військово-технічної політики з питань квартирно-експлуатаційного забезпечення ЗС України, розвитку системи технічної експлуатації фондів військових містечок з метою підтримання військ у стані високої бойової та мобілізаційної готовності. Головне КЕУ ЗС України організовує роботу, пов'язану з будівництвом військових об'єктів, експлуатацією і ремонтом фондів військових містечок, забезпечує використання земельних ділянок.

Головне КЕУ ЗСУ за своїм Положенням, затвердженим наказом Міністра оборони України № 448 від 29.08.2016 відповідно до наданих повноважень, зокрема, здійснює керівництво фінансово-господарською діяльністю функціонально підпорядкованих йому установ (організацій), здійснює облік земель оборони та контроль за їх цільовим використанням, а також наділено іншими повноваженнями відносно земель оборони; підпорядковується заступнику Міністра оборони України згідно з розподілом повноважень.

Діловодство у Збройних Силах України здійснюється у відповідності до Інструкції, затвердженої наказом НГШ ЗСУ № 124 від 07.04.2017 (попередньо діяв наказ № 777 від 21.11.2012), якими встановлені види службових документів та порядок їх оформлення, в тому числі, наказ, директива, розпорядження, доручення, протокол, положення, інструкція, доповідь, донесення, план, акт, службовий лист, методичні рекомендації, доповідна, тощо.

У зв'язку з необхідністю залучення додаткових джерел надходження коштів до державного бюджету від укладання підпорядкованими Міністерству оборони України підрозділами договорів про спільний обробіток землі, були розроблені Методичні рекомендації.

Як вбачається з матеріалів справи, Методичні рекомендації були розроблені у 2016 році за результатами Протоколу спільної наради представників Міністерства оборони України, Головного КЕУ ЗСУ, Генерального штабу ЗСУ, територіальних КЕУ та КЕВ, суб'єктів господарювання, які здійснюють господарську діяльність на землях оборони (представників фермерських сільськогосподарських підприємств). Складені відповідно до повноважень Головним КЕУ ЗСУ, а відповідно підписані ТВО начальника - Галушко О.А. Методичні рекомендації затверджені заступником Міністра оборони України -генерал-лейтенантом Павловським Г.В., якому підпорядковується Головне КЕУ ЗСУ. В свою чергу заступник Міністра оборони України генерал-лейтенант Павловський Г.В. направив матеріали Міністру оборони України генералу армії України Полтораку С.Т. на затвердження, який в вересні 2016 року наклав свою резолюцію «продовжити роботу».

Пункт 1 Методичних рекомендацій передбачає, що ці Методичні рекомендації визначають умови та процедуру укладання договорів спільної обробки землі з вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках землекористувачів Міністерства оборони України.

Пунктом 3 Методичних рекомендацій встановлено, що вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках землекористувачів МО України здійснюється на конкурсних засадах. Укладання Договору здійснюється після проведення відповідного конкурсу.

Пунктом 4 Методичних рекомендацій зазначено, що конкурсна комісія утворюється начальником КЕВ на підставі погодженого Генеральним штабом ЗС України переліку земельних ділянок землекористувачів МОУ, на яких можливе ведення господарської діяльності з вирощування сільськогосподарських культур, за дорученням начальника Головного КЕУ ЗСУ.

Так, Головним КЕУ ЗСУ та заступником Міністра оборони України генерал-лейтенантом Павловським Г.В. було забезпечено раціональне використання земель оборони та приведення договорів про вирощування сільськогосподарської продукції до ринкових цін.

Відповідно до підпункту 23 пункту 4 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від № 671 (у редакції у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.10.2016 № 730, далі - Положення № 671), визначено, що Міністерство оборони України забезпечує життєдіяльність Збройних Сил, їх функціонування, бойову та мобілізаційну готовність, боєздатність, підготовку до виконання покладених на них завдань, застосування, комплектування особовим складом та його підготовку, постачання озброєння та військової техніки, підтримання справності, технічної придатності, проведення ремонту та модернізації зазначеного озброєння і техніки, матеріальних, фінансових, інших ресурсів та майна згідно з потребами, визначеними Генеральним штабом Збройних Сил у межах коштів, передбачених державним бюджетом, і здійснює контроль за їх ефективним використанням, організовує виконання робіт і надання послуг в інтересах Збройних Сил.

У відповідності до підпунктів 9, 11, 12 пункту 4 Положення № 671, Міністерство оборони України бере участь у формуванні оборонного бюджету, забезпечує проведення мобілізації та демобілізації в Збройних Силах і бере участь у забезпеченні мобілізації та демобілізації в інших військових формуваннях, утворених відповідно до законів України, подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо визначення на особливий період потреб Збройних Сил, інших військових формувань, які включені до схеми мобілізаційного розгортання, з урахуванням економічних можливостей держави.

Розробка Методичних рекомендацій та їх затвердження спричинені необхідністю залучення додаткових джерел надходження коштів від укладання підпорядкованими Міністерству оборони України підрозділами договорів про спільний обробіток землі.

Отримані за умовами таких договорів кошти сприяють наповненню спеціального фонду Міноборони, здійсненню будівництва житла для військовослужбовців та матеріально-технічного забезпечення військових частин в зоні проведення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації.

Тобто, Методичні рекомендації сприяють виконанню завдань Міністерства оборони України, вирішенню питань щодо забезпечення Збройних Сил України матеріально-технічними ресурсами, а також реалізації прав військовослужбовців під час проведення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях.

Відповідно до наказу Міністерства оборони України від 09.04.2016 № 190 "Питання Міністерства оборони України" (в редакції наказу Міністерства оборони України від 09.06.2016 № 296) затверджено Схему підпорядкування структурних підрозділів Міністерства оборони України та Збройних Сил України, згідно з якою діяльність ГКЕУ ЗСУ спрямовується та координується заступником Міноборони України.

Таким чином, до повноважень заступника Міноборони України належали спрямовання та координація діяльності ГКЕУ ЗСУ.

Згідно статті 16 Статуту, кожний військовослужбовець зобов'язаний виконувати службові обов'язки, що визначають обсяг виконання завдань, доручених йому за посадою. Ці обов'язки визначаються статутами Збройних Сил України, а також відповідними посібниками, порадниками, положеннями, інструкціями.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що дії заступника Міністра оборони України генерал-лейтенанта Павловського Ігоря Валентиновича щодо затвердження Методичних рекомендацій були спрямовані на виконання доручення Міністра оборони України від 14.09.2016 № 11268/з/9, отже узгоджуються з вимогами статті 16 Статуту.

У відповідності до Положення про Головне квартирно-експлуатаційне управління Збройних Сил України, затвердженого наказом Міністерства оборони України на від 29.08.2016 № 448 (далі - Положення), Головне управління відповідно до наданих повноважень, зокрема, здійснює керівництво фінансово-господарською діяльністю функціонально підпорядкованих йому установ (організацій), здійснює облік земель оборони та контроль за їх цільовим використанням, а також наділено іншими повноваженнями відносно земель оборони.

Пункт 1 Положення визначає, що Головне управління підпорядковується заступнику Міністра оборони України згідно з розподілом повноважень.

Отже, у період підготовки Методичних рекомендацій та направлення їх на адресу підпорядкованих підрозділів ГКЕУ ЗСУ підпорядковувалось заступнику Міністра оборони України генерал-лейтенанту Павловському І.В.

Суд вважає за необхідне зазначити, що згідно з абз. 3 п. 2.1.4. Інструкції з діловодства в Міністерстві оборони України та Генеральному штабі Збройних Сил України, затвердженої наказом Міністра оборони України від 21.11.2012 № 777, яка діяла на час розробки та доведення до підпорядкованих підрозділів оспорюваних позивачем рекомендацій, в апараті Міністерства оборони та в Генеральному штабі використовуються такі види службових документів (далі - документи): наказ, директива, розпорядження, доручення, резолюція, рішення, протокол, положення, порадник, інструкція, правила, план, звіт, доповідь, донесення, довіреність (доручення), акт, звуко- та відеозаписи, програма, алгоритм, заявка, телеграма, телефонограма, факсограма, службовий лист, довідка, методичні рекомендації, доповідна та пояснювальна записки, припис, посвідчення про відрядження, відпускний квиток, графік відпусток та інші розроблені в установленому порядку документи.

Відповідно до статті 14 Закону України "Про Збройні Сили України", земля, води, інші природні ресурси, а також майно, закріплені за військовими, частинами, військовими навчальними закладами, установами та організаціями Збройних Сил України, є державною власністю, належать їм на праві оперативного управління.

У відповідності до ст. 15 Закону України "Про Збройні Сили України", фінансування Збройних Сил України здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Фінансування Сил спеціальних операцій Збройних Сил України здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, які виділяються Міністерству оборони України окремим рядком на утримання Сил спеціальних операцій Збройних Сил України.

Таким чином, розроблення Методичних рекомендацій не у формі нормативно-правового акту, видання якого належить до компетенції Міністерства оборони України (вони не затверджені наказом, не введені в дію директивою тощо) для створення єдиного підходу до організації роботи вирощування сільськогосподарської продукції на відповідних земельних ділянках та з метою надходження коштів до спеціального фонду бюджету Міністерства оборони України не суперечить визначеному Законом України "Про використання земель оборони" цільовому призначенню земель оборони.

Отже, начальник Головного управління під час розроблення проекту Методичних рекомендацій діяв у спосіб та в порядку, визначеними чинним законодавством України.

В частині тверджень позивача, що Методичні рекомендації є нормативним та регуляторним актом, суд зазначає наступне.

Пункт 1.4. Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.05.2013 за № 742/23274 (далі - Порядок) визначає, що нормативно-правовий акт - це офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

Суд акцентує, що Методичними рекомендаціями не визначено, а рекомендовано для застосування процедуру укладання договорів спільної обробки землі з вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках землекористувачів Міністерства оборони України.

Отже, Методичні рекомендації є службовим документом, підставою та джерелом умов конкурсу на визначення суб'єктів господарювання, з якими укладаються договори зі спільного обробітку землі, не встановлюють, не змінюють та не скасовують норм права, а доданий до них примірний Договір розроблено у відповідності з нормами чинного законодавства, включаючи Цивільний кодекс України та господарський кодекс України.

Згідно зі статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти.

Крім того, в інформаційному листі Вищого адміністративного суду України від 01.06.2010 №781/11/13-10 зазначено, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Другу групу актів за критерієм юридичної природи складають індивідуальні акти. Останні стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

З'ясування цієї обставини має істотне значення для правильного вирішення справи, оскільки нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що Методичні рекомендації у даному випадку не є нормативно-правовим актом, не встановлюють, не змінюють та не скасовують норм права, а рекомендують роботу окремих самостійних установ, що є юридичними особами, за певним напрямком їх діяльності, а доданий до них примірний Договір розроблено у відповідності з нормами чинного законодавства, включно з Цивільним кодексом України та Господарським кодексом України.

При цьому варто зазначити, що Методичні рекомендації затверджено з метою визначення єдиного підходу до організації роботи підпорядкованих Міністерству оборони України підрозділів за напрямком вирощування сільськогосподарської продукції на земельних ділянках землекористувачів Міністерства оборони України, вибору земельних ділянок, відбору суб'єктів господарювання, забезпечення надходження запланованих обсягів коштів до спеціального фонду Міністерства оборони України і можливості їх збільшення.

Таким чином, твердження позивача відносно того, що Методичні рекомендації є нормативним та регуляторним актом є необґрунтованим.

Частина 1 статті 2 КАС України визначає, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно - правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв'язку з прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).

За змістом частини першої статті 55 Конституції України, пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України № 9-зп від 25 грудня 1997 року (справа за зверненнями жителів міста Жовті Води) будь-яка особа має право звернутись до суду, якщо її права порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Аналізуючи наведені норми та висновок Конституційного Суду України, вбачається, що під час розгляду справи суд повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Згідно пункту 8 статті 3 КАС України, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.

Отже, судовому захисту в адміністративних судах України підлягають порушені права, свободи та законні інтереси особи в публічно-правових відносинах. При цьому визначальним для вирішення питання про обґрунтованість вимог особи у публічно-правовому спорі є встановлення факту порушення відповідних прав, свобод чи інтересів такої особи. Крім цього, порушення прав, свобод та інтересів особи наявне тоді, коли стались зміни стану суб'єктивних прав та обов'язків особи, тобто відбулось припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку в публічно-правових відносинах. Відповідні зміни або перешкоди можуть бути створені протиправними рішеннями, діями або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.

З урахуванням наведеного, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.

Позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, однак оспорювані дії або бездіяльність повинні бути юридично значимими, тобто мати безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом або позбавлення можливості повністю чи в частині реалізувати належне цій особі право, або шляхом безпідставного покладення на цю особу будь-якого обов'язку.

Задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об'єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин. Відповідно на противагу вказаному вище, не порушують права чи інтереси ті дії або бездіяльність суб'єкта владних повноважень, які не впливають на суб'єктивні права та обов'язки особи, зокрема, ті, вчинення яких особа не вправі вимагати від суб'єкта владних повноважень.

Суд зазначає, що в даному випадку, позивач не зазначив, яким чином прийняття «Методичних рекомендацій щодо укладення договорів з метою вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках землекористувачів Міністерства оброни України» порушує його права, свободи або законні інтереси.

Також суд відмічає, що посилання позивача на: по-перше, що вказані рекомендації можуть бути застосовані до позивача, оскільки ФГ «Веста Юг» є стороною Договору від 01.12.2016, а по-друге, що Міністерство оборони України під час звернення до господарського суду з позовом про визнання недійсним Договору, як на одну із підстав підтвердження позовних вимог послалось на факт прийняття вказаних рекомендацій - є необґрунтованим, оскільки при цьому, позивач не зазначив, як прийняті Методичні рекомендації безпосередньо порушують саме його права та інтереси, а судом таких обставин не встановлено.

Крім того, суд вважає за необхідним зазначити наступне.

Як вбачається з ухвали Одеського окружного адміністративного суду від 24.04.2018, залишеної без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 20.06.2018, вирішуючи процесуальне питання щодо дотриманням позивачем правил підсудності та передачі справи за підсудністю до Окружного адміністративного суду м. Києва суд дійшов висновку, що Методичні рекомендації містять усі ознаки нормативно-правового акта.

Натомість, суд відзначає, що під час розгляду даної справи дійшов висновку, що Методичні рекомендації не є нормативно-правовим актом, не встановлюють, не змінюють та не скасовують норм права, а рекомендують роботу окремих самостійних установ, що є юридичними особами, за певним напрямком їх діяльності, а доданий до них примірний Договір розроблено у відповідності з нормами чинного законодавства, включно з Цивільним кодексом України та Господарським кодексом України.

Слід принагідно відмітити, що у листі Вищого адміністративного суду України від 14.11.2012 № 2379/12/13-12 вказано, що відповідно до частини першої статті 72 КАС України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини. Наведеними нормами КАС України встановлені преюдиційні обставини, тобто ті обставини, що встановлені в судовому рішенні, яке набрало законної сили. Зазначені преюдиційні обставини є підставами для звільнення від доказування. При застосуванні цих процесуальних норм судам варто враховувати, що правове значення преюдиційних обставин, які передбачені частиною першою статті 72 КАС України, відрізняється від такого для обставин, що визначені частиною четвертою цієї ж статті. Так, звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, передбачене частиною першою статті 72 КАС України, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов'язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені. Отже, за змістом частини першої статті 72 КАС України учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи. Натомість такі учасники мають право посилатися на зміст судового рішення у відповідних справах, що набрало законної сили, в якому відповідні обставини зазначені як установлені. Водночас передбачене частиною першої статті 72 КАС України звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматися судом як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні. Адміністративні суди не повинні сприймати як обов'язкові висновки щодо фактичних обставин справи, наведені у чинних судових рішеннях за інших адміністративних, цивільних чи господарських справ. Для спростування преюдиційних обставин, передбачених частиною першою статті 72 КАС України, учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами статті 86 КАС України. При цьому суди також повинні враховувати вимоги частин четвертої та п'ятої статті 11 КАС України щодо необхідності офіційного з'ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках витребувати ті докази, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається. Якщо суд дійде висновку про те, що обставини у справі, що розглядається, є інакшими, ніж установлені під час розгляду іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи, то справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені безпосередньо судом, який розглядає справу.

Таким чином, зважаючи на обставини цієї справи та враховуючи зазначені вище норми законодавства, суд дійшов висновку про законність дій відповідачів при прийняття «Методичних рекомендацій щодо укладення договорів з метою вирощування сільськогосподарських культур на земельних ділянках землекористувачів Міністерства оброни України», які у даному випадку не містять ознак нормативно-правового акту.

Згідно з частиною першої статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За частиною першою статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до частини другої статті 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

На думку суду, відповідачі довели в рамках цієї справи правомірність своїх дій, що, в свою чергу, не спростовано позивачем з посиланням на належні і допустимі докази, які б засвідчували протилежне.

Статтею 90 КАС України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу всіх учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 28 серпня 2018 року (справа № 802/2236/17-а).

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених судом висновків в цілому, суд наголошує на відсутності підстав для задоволення позову.

Відповідно, враховуючи, що суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позову, судові витрати відшкодуванню позивачу не підлягають.

На підставі викладеного, керуючись статтями 6, 72-77, 241-246, 250, 255 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовних вимог Фермерського господарства «Веста-Юг» - відмовити повністю.

Рішення, відповідно до ст. 255 КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма часниками справи, якщо таку скаргу не було подано, а у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного ухвали.

Відповідно до пп. 15.5 п. 1 Розділу VII Перехідні положення КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи через Окружний адміністративний суд міста Києва.

Суддя К.С. Пащенко