Ухвала суду № 79377002, 23.01.2019, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

23 січня 2019 року м. Київ№ 826/17238/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Пащенка К.С., за участю секретаря судового засідання Легейди Я.А., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справуза позовомГоловного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті КиєвідоТовариства з обмеженою відповідальністю «СПБ-Інвест», Товариства з обмеженою відповідальністю «ЄІС»про представники сторін:зобов'язання вчинити дії позивача - Жуль Б.С., відповідачів - не з'явилися,

ВСТАНОВИВ:

07.11.2016 через канцелярію Окружного адміністративного суду м. Києва від Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (адреса: 01601, м. Київ, вул. Володимирська, 13, код ЄДРПОУ 38620155) (далі - позивач або Управління) надійшов адміністративний позов № 65/1/9003 від 31.10.2016 до Товариства з обмеженою відповідальністю «СПБ-Інвест» (адреса: 01004, м. Київ, бул. Т. Шевченка, 4, літери «А», «Г», код ЄДРПОУ 32735861) (надалі - відповідач-1 або ТОВ «СПБ-Інвест» або Товариство) та Товариства з обмеженою відповідальністю «ЄІС» (адреса: 08161, Київська обл., Києво-Святошинський р-н, с. Тарасівка, вул. Київська, 77/5) (за текстом - відповідач-2 або ТОВ «ЄІС»), у якому позивач просить суд:

зобов'язати відповідачів допустити до приміщень та території реставрації готелю «Санкт-Петербург» ТОВ «СПБ-Інвест» за адресою: 01004, м. Київ, бул. Т. Шевченка, 4, літери «А», «Г», для проведення Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві перевірки щодо додержанням суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Позовні вимоги мотивовані тим, що всупереч пред'явлених документів та законних підстав для проведення перевірки, представник ТОВ «СПБ-Інвест» відмовився допускати посадових осіб ГУ ДСНС у м. Києві до проведення перевірки реставрації готелю «Санкт-Петербург», в результаті чого інспекторами ГУ ДСНС у м. Києві у присутності працівників поліції - інспекторів УПП у м. Києві ДПП складено Акт про недопущення до проведення планової перевірки від 17.08.2016. Таким чином, у позивача відсутня можливість встановити наявність або відсутність порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки за адресою: 01004, м. Київ, бул. Т. Шевченка, 4, літери «А», «Г».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.11.2016 (суддя Арсірій Р.О.) відкрито скорочене провадження в адміністративній справі.

Відповідно до розпорядження щодо призначення повторного автоматизованого розподілу справ від 11.10.2017 № 7706 справу передано на розгляд судді Пащенку К.С.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.11.2017 (суддя Пащенко К.С.) справу прийнято до провадження та призначено до судового розгляду на 05.02.2018.

05.02.2018 у судовому засіданні на стадії дослідження доказів оголошено перерву до 20.02.2018.

20.02.2018 у судовому засіданні оголошено перерву до 22.03.2018 для надання часу представнику ТОВ «СПБ-Інвест» на ознайомлення з матеріалами справи.

У судовому засіданні 22.03.2018 суд поставив на обговорення питання про можливість розгляду справи в порядку письмового провадження. Представник позивача не заперечив проти розгляду справи за наявними матеріалами.

Зважаючи на викладене, адміністративна справа, відповідно до ч. 3 ст. 194 та ч. 9 ст. 205 Кодексу адміністративного судочинства України (у рішенні - КАС України), розглядається у порядку письмового провадження.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02.11.2015 № 1337, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25.11.2015 за № 1467/27912, ГУ ДСНС у м. Києві видано наказ від 19.07.2016 № 327 «Про проведення планових перевірок».

У п. 85 додатку до цього наказу державному інспектору доручено у період з 01.08.2016 по 19.08.2016 провести планову перевірку реставрації готелю «Санкт-Петербург» ТОВ «СПБ-Інвест» за адресою: м. Київ, бул. Т. Шевченка, 4, літери «А», «Г» щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки.

На підставі наказу від 19.07.2016 № 327 було видано посвідчення від 01.08.2017 № 493 на проведення державними інспекторами перевірки реставрації.

22.07.2016 замовнику реставрації ТОВ «СПБ-Інвест» та генпідряднику ТОВ «ЄІС» направлено лист від 19.07.2016 № 18/23/1491, в якому повідомлено останніх про проведення планової перевірки.

Прибувши на перевірку ТОВ «СПБ-Інвест» за адресою: м. Київ, бул. Т. Шевченка, 4, літери «А», «Г», посадовим особам ГУ ДСНС у м. Києві було відмовлено у допуску до перевірки, про що складено акт від 17.08.2016.

У листі від 01.08.2016 № 0/08/16-01 ТОВ «СПБ-Інвест» повідомило Управління, що із заявою про проведення перевірки не зверталося, обсяг доходів за попередній рік не перевищує 20 мільйонів гривень, Товариство не ввозить на митну територію України, не виробляє та/або реалізує підакцизні товари, та само як не є платником єдиного податку другої і третьої груп. Таким чином, на думку ТОВ «СПБ-Інвест», відсутні підстави для проведення перевірки суб'єкта господарювання з питань дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної і пожежної безпеки.

Позивач, вважаючи, що відповідач-1 протиправно не допустив його посадових осіб до перевірки, звернувся до суду з відповідним позовом.

Вирішальним у цій справі є наявність права ГУ ДСНС у м. Києві на перевірку та обов'язок відповідного суб'єкта господарювання допустити до перевірки.

Проте, передумовою розгляду даного спору по суті є вирішення питання стосовно права позивача, як суб'єкта владних повноважень, на звернення до суду для здійснення своїх наглядових функцій та повноважень на перевірку.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (нижче - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).

У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Відповідно до частин 1-2 статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

За п. 8 ч. 1 статті 3 КАС України позивачем вважається особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду. Згідно із ч. 3 статті 6 цього Кодексу суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою ст. 66 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки визначені у статті 67 цього Кодексу. Серед них є повноваження, які здійснюються шляхом звернення до суду, зокрема звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей (п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України).

Аналогічні приписи закріплені у частині 2 статті 68 цього Кодексу: «У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом».

У статті 70 Кодексу цивільного захисту України передбачено підстави для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів.

Інших випадків, коли повноваження органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки здійснюються шляхом звернення до суду Кодекс цивільного захисту України не передбачає.

Окремо, варто вказати, що суд відхиляє, зазначені в адміністративному позові, посилання позивача на п. 9 Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02.11.2015 № 1337, в якому передбачено право посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів звертатися у встановленому законом порядку до суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об'єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, з вимогою щодо зобов'язання суб'єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об'єкта перевірки.

На думку суду, зазначений правовий акт є наказом МВС України і не є «законом» у розумінні ст. 6 КАС України, який є підставою для звернення до суду. МВС України не може розширювати контрольно-наглядові повноваження, визначені законом, чи встановлювати довільний спосіб їх здійснення, якщо він не передбачений законом.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V, орган державного нагляду (контролю), одним з яких й є позивач, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, серед іншого: вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); надавати (надсилати) суб'єктам господарювання обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб'єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.

Обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту ст. 11 Закону № 877-V.

За статтею 10 цього Закону, суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом, та за інших передбачених цією статтею умов.

Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб'єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.

Відповідно до статті 12 Закону № 877-V, невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 188-8 Кодексу України про адміністративне правопорушенн, адміністративним правопорушенням є невиконання приписів та постанов посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про пожежну і техногенну безпеку, або створення перешкод для їх діяльності.

В силу ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Так, суд акцентує, що Верховний Суд вже розглядав справу, в якій досліджувалося питання щодо права органу державного нагляду (контролю) на звернення до суду з позовом про зобов'язання підконтрольного суб'єкта господарювання допустити його посадових осіб до проведення перевірки (справа № 818/1735/17). Зокрема, у постанові від 22.08.2018 за наслідками розгляду вказаної справи Верховний Суд дійшов такого висновку:

« 34. Згідно із ч. 3 статті 6 КАС суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених Конституцією та законами України. Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб'єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

35. Суб'єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

36. У разі встановлення судом відповідних правових підстав для звернення до суду, прямо визначених у Конституції або законах України, суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб'єкта владних повноважень і вирішувати її по суті. 37. Судовий розгляд у справі за позовом суб'єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

38. Відповідно, якщо суб'єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з'ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з'ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів та не належить до юрисдикції жодного іншого суду».

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 26 вересня 2018 року (справа № 826/853/17).

Надаючи оцінку кожному окремому специфічному доводу всіх учасників справи, що мають значення для правильного вирішення адміністративної справи, суд застосовує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 28 серпня 2018 року (справа № 802/2236/17-а).

З огляду на вказане в цілому, беручи до уваги суть спору, його предмет і зміст у сукупності з наведеними вище правовими положеннями законодавства України, суд дійшов висновку, що ГУ ДСНС у м. Києві не має правових підстав для звернення до суду для здійснення визначених законом повноважень.

У відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

При цьому, при вирішенні питання щодо наявності підстав для закриття провадження в адміністративній справі за пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

На підставі викладеного, керуючись статтями 238, 239, 243, 248, 250 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

1. Закрити провадження в адміністративній справі за адміністративним позовом № 65/1/9003 від 31.10.2016 Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві.

2. Попередити Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві, що у разі закриття провадження у справі повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.

Ухвала набирає законної сили в порядку, встановленому статтею 256 КАС України.

Ухвала може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції протягом п'ятнадцяти днів за правилами, встановленими статтями 294-297 КАС України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Суддя К.С. Пащенко