Рішення № 79374527, 16.01.2019, Сумський окружний адміністративний суд

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 січня 2019 р. Справа № 480/4398/18

Сумський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Шевченко І.Г.,

за участю секретаря судового засідання - Мельник О.П.,

представника позивача - Матюхи Д.М.,

представника відповідача - Кандюкова Г.Г.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом Державної екологічної інспекції у Сумській області до Ямпільського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Ямпільський агролісгосп" про припинення протиправних дій,-

В С Т А Н О В И В:

Позивач, Державна екологічна інспекція у Сумській області (далі - ДЕІ у Сумській області) звернувся до суду з позовною заявою до Ямпільського дочірнього агролісогосподарського підприємства «Ямпільський агролісгосп» (далі - відповідач, ДП «Ямпільський агролісгосп») про припинення протиправних дій, які перешкоджають в здійсненні позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, шляхом допущення до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області.

Свої вимоги мотивував тим, що до позивача від Шосткинської місцевої прокуратури надійшло звернення гр.Нестеренко О.М. від 18.09.2018 стосовно здійснення перевірки по дотриманню вимог природоохоронного законодавства ДП «Ямпільський агролісгосп». На підставі погодження Державної регуляторної служби України №9897 від 05.10.2018 та направлення позивача, ДЕІ у Сумській області було направлено відповідних посадових осіб для здійснення позапланового заходу, однак, відповідач, відмовився допускати уповноважених посадових осіб позивача до здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю), про що було складено акт про відмову від допуску до перевірки від 09.10.2018. Вважає такі дії відповідача протиправними та такими, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю) відповідно до ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Тому, керуючись пунктом 3 ч. 1 ст.8 вказаного Закону просить припинити дії відповідача, які перешкоджають здійсненню позапланової перевірки шляхом допущення до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).

Ухвалою суду від 29.11.2018 вказану позовну заяву було прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі, ухвалено здійснювати розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням сторін та призначено судове засідання на 11.12.2018.

Відповідач, заперечуючи проти вимог, подав до суду відзив на позов (а.с.29-30), в якому просив відмовити у задоволенні вимог, виходячи з того, що ДЕІ у Сумській області в ході перевірки звернення фізичних осіб не виконала обов'язку щодо вручення перед початком здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) копії погодження центрального органу виконавчої влади, та уповноважений ДП «Ямпільський агролісгосп» правомірно скористався своїм правом, передбаченим у ч.1 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», не допустив посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення позапланового заходу, у частині перевірки звернення фізичних осіб, оскільки не одержав копії погодження центрального органу виконавчої влади саме на проведення позапланової перевірки.

Також зазначив, що у розумінні положень статей 8, 10, 11, 12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», пункту 3 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275, у разі відмови суб'єкта господарювання допустити Державну екологічну інспекцію України в особі її органів до здійснення державного контролю (нагляду), Державна екологічна інспекція України, її органи та/чи посадові особи не мають повноважень звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкта господарювання допустити посадових осіб інспекції до здійснення державного контролю (а.с.29-30).

13.12.2018 позивач подав відповідь на відзив (а.с.33-35), в якій просив задовольнити позовні вимоги та наголосив, що на виконання вимог абз.5 ч.1 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» відповідачу була пред'явлена копія погодження Державної регуляторної служби України №9897 від 05.10.2018, оскільки вимогами даної норми не встановлено обов'язку надання суб'єкту господарювання її копії, що не було враховано відповідачем при відмові в допуску до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю). Щодо відсутності у позивача повноважень щодо звернення із вказаним позовом до суду, зазначив, що відповідно до ч.1 ст.67 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» спори у галузі охорони навколишнього природного середовища вирішуються судом, місцевими радами чи органами, які утворюються ними, відповідно до їх компетенції і в порядку, встановленому законодавством України, а статтею 124 Конституції України передбачено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. Отже, вважає, що норми Конституції України, ст. 8 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та ст.67 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» в сукупності надають право позивачу на звернення з такими позовами до суду.

Судове засідання неодноразово було відкладено за клопотанням представника позивача та у зв'язку з його неявкою. Судове засідання було призначено на 16.01.2019 (а.с.40).

В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав та просив суд їх задовольнити з підстав, викладених у позові та відповіді на відзив.

Представник відповідача в судовому засіданні просив відмовити у задоволенні позову з підстав, викладених у відзиві.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши наявні матеріали справи, заяви по суті справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи та об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вбачає необхідним у задовольнянні позову відмовити, виходячи з наступного.

В судовому засіданні було встановлено, що до позивача надійшло звернення Нестеренко Олени Миколаївни від 18.09.2018 стосовно організації здійснення перевірки по дотриманню вимог природоохоронного законодавства ДП «Ямпільський агролісгосп» в частині дотримання вимог лісового законодавства (а.с.8).

Позивач листом від 24.09.2018 №3176/04-15 звернувся до Державної регуляторної служби України про надання погодження на проведення позапланового заходу (а.с.9).

05.10.2018 Державна регуляторна служба України надала погодження №9897 на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) відносно ДП «Ямпільський агролісгосп» (а.с.10).

08.10.2018 позивачем видано наказ про проведення перевірки №387-П (а.с.11), яким уповноважену особу було направлено на проведення позапланової перевірки виконання повноважень з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства відповідача, про що було видано відповідне направлення від 08.10.2018 №393/04 (а.с.12). Вказане направлення було вручено повноважному представнику ДП «Ямпільський агролісгосп» під розпис, що підтверджується відповідним підписом про отримання на направленні (а.с.12).

09.10.2018 посадовими особами позивача був складений акт про відмову від допуску до проведення позапланової перевірки по дотриманню вимог природоохоронного законодавства від 09.10.2018 року (а.с.13). В акті відмови від допуску до перевірки в.о. директора ДП «Ямпільський агролісгосп» Винокуровим В.І. підставою для відмови від допуску до перевірки було зазначено ч.1 ст.6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а саме, відсутність копії погодження центрального органу виконавчої влади на проведення такої перевірки.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд виходить з наступного.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Згідно ч. 4 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов'язку доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей Кодексу адміністративного судочинства України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

Відповідно до ч. 4 ст. 46 Кодексу адміністративного судочинства України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об'єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об'єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб'єкту владних повноважень законом.

Із правового аналізу наведених норм можна зробити висновок, що особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб. Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень.

Пунктом 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 визначено повноваження інспекції. До них, зокрема, відноситься здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням ... підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України вимог законодавства у сфері екологічної безпеки (п.п. 2), звернення до суду із позовом щодо обмеження чи зупинення діяльності підприємств і об'єктів (п.п. 5 в редакції на час звернення з позовом до суду), звернення до суду із позовом щодо: обмеження чи зупинення діяльності суб'єктів господарювання і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин; визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища; (пп.5 в редакції станом на момент розгляду справи); складання протоколів про адміністративні правопорушення та розгляд справ про адміністративні правопорушення, накладення адміністративні стягнення у випадках, передбачених законом (п.п. 7), тощо.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), відповідно до частини першої статті 8 якого орган державного нагляду (контролю), одним з яких є й позивач, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має серед іншого право: вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); надавати (надсилати) суб'єктам господарювання обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб'єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.

Обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту статті 11 зазначеного закону.

За статтею статті 10 цього Закону суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом, та за інших передбачених цією статтею умов.

Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб'єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.

Відповідно до статті 12 Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 188-5 Кодексу України про адміністративне правопорушення за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на винних осіб накладається адміністративне стягнення.

Системно аналізуючи перелік підстав для звернення суб'єкта владних повноважень до суду можна дійти висновку, що цей суб'єкт повинен мати достатні адміністративні можливості для здійснення визначених йому законом завдань та функцій, і лише у випадках, коли Конституцією чи законами України встановлені судові обмеження його діяльності, він звертається до суду з позовом для отримання судового дозволу. Такі звернення мають бути обумовлені необхідністю виконання покладених на них завдань та функцій, а використовувати свої повноваження вони можуть лише з метою, з якою це повноваження надане. Спільною ознакою вимог, які можуть бути предметом позову суб'єкта владних повноважень, є правообмежувальний характер. Завдання адміністративного судочинства у таких справах досягається шляхом усунення загрози необґрунтованого втручання та порушення прав з боку суб'єкта владних повноважень.

Для цього виду звернень характерним є встановлення законом чітких умов та підстав, коли повноваження відповідного суб'єкта владних повноважень можуть бути реалізовані шляхом звернення до суду. Суб'єкт владних повноважень має діяти виключно в межах та у спосіб, що встановлені законом, оскільки він виконує державні функції, і лише держава шляхом законодавчого регулювання визначає його завдання, межі його повноважень та спосіб, у який він здійснює ці повноваження.

Посилання представника позивача на норми Конституції України не спростовує вказаний висновок, оскільки звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб'єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках. Норми Конституції України, ст.67 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 №1264-ХІІ, на які посилається представник позивача, не передбачає таких випадків.

Доводи представника позивача, з посиланням на постанову Великої Палати Верховного Суду у постанові від 11 грудня 2018 року в справі № 910/8122/17 не приймаються судом до уваги, оскільки предмет спору та обставини, що встановлені Верховним Судом у справі № 910/8122/17, є відмінними від предмету спору та обставин, у даній справі, позивачем в якій є саме суб'єкт владних повноважень, який зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, при цьому, у розумінні, досліджених вище норм права, у разі відмови суб'єкта господарювання до здійснення державного контролю, не передбачено права Державної екологічної інспекція України, її органів та/чи посадових осіб звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкта господарювання допустити посадових осіб інспекції до здійснення державного контролю.

Передбачене у пункті й) ст. 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25.06.1991 №1264-ХІІ повноваження виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду за захистом конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень. У справі, що розглядається, предметом судового контролю є позовні вимоги суб'єкта владних повноважень щодо обов'язку суб'єкта господарювання допустити посадових осіб органу державного нагляду (контролю) для проведення перевірки, які не ґрунтуються на вимогах закону, і тому не підлягають судовому захисту.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постановах від 31 липня 2018 року у справі №818/3618/15, від 07.09.2018 у справі № 824/2473/15-а. На підставі ч. 5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України суд враховує висновки Верховного Суду при вирішенні даної справи.

За таких обставин, суд не вбачає підстав для задоволення позову.

Керуючись ст.ст. 90, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 250, 255, 295, 297, п.15.5 Розділу VІІ Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позовної заяви Державної екологічної інспекції у Сумській області (40030, Сумська область, вул.Першотравнева, буд.29, код в ЄДРПОУ 37970834) до Ямпільського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Ямпільський агролісгосп" (41200, Сумська область, смт.Ямпіль, вул.75-ї Гвардійської дивізії, буд.1, код в ЄДРПОУ 23637220) про припинення протиправних дій - відмовити у повному обсязі.

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги на рішення суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст судового рішення складено 21.01.2019.

Суддя І.Г. Шевченко