Рішення № 79343315, 11.01.2019, Сумський окружний адміністративний суд

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

11 січня 2019 р. Справа № 1840/3376/18

Сумський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Воловика С.В.,

за участю секретаря судового засідання - Терехової О.Ю.,

представника позивача - Осьмакова О.А.,

представників відповідача - Павленка Р.В.. Демченка О.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в місті Суми адміністративну справу № 1840/3376/18

за позовом Депутата Глухівської міської ради сьомого скликання Громак Лариси Анатоліївни

до Глухівського міського голови Мішеля Терещенка

про визнання бездіяльності протиправною,-

В С Т А Н О В И В:

Депутат Глухівської міської ради сьомого скликання Громак Лариса Анатоліївна (далі - позивач, Громак Л.А.) звернулась з позовною заявою до Глухівського міського голови Мішеля Терещенка (далі - відповідач, міський голова), в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині невиконання пп. 6 ч. 2 п. 37 Регламенту Глухівської міської ради сьомого скликання щодо винесення на голосування питання порядку денного про дострокове припинення повноважень секретаря Глухівської міської ради ОСОБА_6

Позовні вимоги Громак Л.А. обґрунтовує наступним. На першому пленарному засіданні VІІІ сесії Глухівської міської ради сьомого скликання, при обговоренні порядку денного була внесена пропозиція про включення питання щодо дострокового припинення повноважень секретаря Глухівської міської ради ОСОБА_6 За результатами голосування, більшістю голосів затверджений порядок денний сесії, до якого вказане питання включено останнім за черговістю.

Під час обговорення питання порядку денного щодо дострокового припинення секретаря Глухівської міської ради, міський голова на голосування це питання не поставив та оголосив про закриття сесії.

На переконання позивача, вказана бездіяльність відповідача суперечить приписам пунктів 33, 34 та 37 Регламенту Глухівської міської ради сьомого скликання у зв'язку з чим є протиправною.

З вищезазначених підстав, Громак Л.А. вважає позовні вимоги обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Ухвалою суду від 06.09.2018 позовна заява прийнята до розгляду, відкрито провадження по справі № 1840/3376/118, підготовче засідання призначено на 10.10.2018 об 11 год. 00 хв., встановлені строки для подання відзиву, відповіді на відзив та заперечень.

Так, 01.10.2018 від Глухівського міського голови надійшов відзив (а.с. 52-53), у якому відповідач зазначив, що під час обговорення питання порядку денного першого пленарного засідання VІІІ сесії Глухівської міської ради сьомого скликання щодо припинення повноважень секретаря Глухівської міської ради ОСОБА_6, депутатом ОСОБА_7 допущено порушення процедури надання слова та ним одноосібно було здійснено спробу розпочати процедуру таємного голосування, що свідчить про його намагання привласнити собі повноваження головуючого на засіданні міської ради. У зв'язку з цим, на підставі пункту 41 Регламенту Глухівської міської ради сьомого скликання, відповідно до якого міський голова має право оголосити перерву або закрити сесію у разі грубого порушення дисципліни або перешкод у проведенні засідання, перше пленарне засідання VІІІ сесії Глухівської міської ради сьомого скликання було закрито, що підтверджується відповідним протоколом.

Факт закриття сесії міської ради від 12.04.2018 встановлений також і Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 11.07.2018 по справі № 818/1192/18, яке набрало законної сили, у зв'язку з чим не потребує доказування.

За наведених обставин, відповідач вважає позовні вимоги необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

У зв'язку з поданням представником позивача клопотання про відкладення розгляду справи (а.с. 48-49), ухвалою суду від 10.10.2018, занесеною до протоколу, підготовче засідання відкладено на 30.10.2018 об 11 год. 00 хв.

В підготовчому засіданні 30.10.2018, у зв'язку з необхідністю витребування додаткових доказів по справі, оголошено перерву до 12 год. 00 хв. 15.11.2018.

Ухвалою суду від 15.11.2018, занесеною до протоколу, підготовче провадження по справі № 1840/3376/18 закрито, справа призначена до розгляду по суті у відкритому судовому засіданні на 12.12.2018 о 12 год. 00 хв.

В судовому засіданні 12.12.2018, ухвалою суду, занесеною до протоколу, оголошено перерву до 11 год. 00 хв. 11.01.2019.

В судовому засіданні 11.01.2019 представник Громак Л.А. позовні вимоги підтримав в повному обсязі та просив суд їх задовольнити.

Представники Глухівського міського голови в судовому засіданні 11.01.2019 проти позову заперечували та просили суд в його задоволенні відмовити.

Заслухавши повноважних представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини справи, дослідивши наявні в матеріалах справи докази та об'єктивно оцінивши їх в сукупності, суд встановив наступне.

Глухівським міським головою 27 березня 2018 року прийнято Розпорядження № 58-ОД (а.с. 80-81) про продовження третього пленарного засідання сьомої сесії Глухівської міської ради сьомого скликання та скликання першого пленарного засідання восьмої сесії на 12 квітня 2018 року о 14 год. 10 хв.

Після відкриття першого пленарного засідання восьмої сесії міської ради, під час обговорення питання щодо затвердження порядку денного, секретар Глухівської міської ради ОСОБА_6 озвучила та запропонувала затвердити порядок денний, попередньо наданий депутатам, із включенням до нього двох питань, запропонованих головою фракції «Воля народу» ОСОБА_7, а саме: про внесення змін та доповнень до Регламенту Глухівської міської ради сьомого скликання та про встановлення надбавки, надання допомоги на оздоровлення та преміювання міського голови М. Терещенка, як таких, що пройшли юридичну експертизу. Щодо третього питання, запропонованого ОСОБА_7, а саме: про дострокове припинення повноважень секретаря Глухівської міської ради ОСОБА_6, повідомила, що воно не може бути включене до порядку денного, оскільки суперечить нормам чинного законодавства.

Після обговорення, за результатами відкритого голосування, Глухівською міською радою прийнято рішення про затвердження порядку денного, з включенням до нього, окрім іншого, питання про дострокове припинення повноважень секретаря Глухівської міської ради ОСОБА_6

Під час розгляду зазначеного питання порядку денного, Глухівський міський голова Мішель Терещенко оголосив про закриття першого пленарного засідання восьмої сесії Глухівської міської ради сьомого скликання у зв'язку з порушенням пункту 39 Регламенту Глухівської міської ради сьомого скликання (а.с. 9-16).

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам та обставинам справи, суд не може погодитись з доводами відповідача про необґрунтованість позовних вимог, з наступних підстав.

Частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що у справах про оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, визначаються Законом України «Про місцеве самоврядування в України».

Відповідно до частини 4 статті 42 вказаного Закону, сільський, селищний, міський голова, окрім іншого, організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; забезпечує підготовку на розгляд ради проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програм з інших питань самоврядування, місцевого бюджету та звіту про його виконання, рішень ради з інших питань, що належать до її відання.

Частиною 1 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Згідно з частинами 11, 13 зазначеної статті, сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради.

Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

На виконання частин 14, 15 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Так, Рішенням № 13 від 17.12.2015 був затверджений Регламент роботи Глухівської міської ради сьомого скликання (а.с. 17-40).

Відповідно до пунктів 24, 30 вказаного Регламенту, Глухівська міська рада проводить роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань, а також засідань постійних комісій ради.

Сесію міської ради відкриває міський голова. У випадках, передбачених частиною 6 статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сесію відкриває і веде секретар міської ради, а за умов, викладених в частині 9 статті 46 - сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів міської ради.

Після відкриття сесії головуючий послідовно ставить на розгляд такі питання: вибори лічильної комісії; утворення секретаріату сесії; утворення редакційної комісії; інформація про утворення, припинення діяльності, зміни складу депутатських груп і фракцій; прийняття порядку денного та регламенту роботи сесії; розгляд питань порядку денного; оголошення депутатами в кінці пленарного засідання міської ради текстів звернень, заяв, пропозицій громадян та їх об'єднань, заяв від депутатських груп і фракцій; виступи депутатів з короткими заявами і повідомленнями, депутатськими запитаннями (різне).

Процедура затвердження порядку денного сесії встановлена пунктом 32 Регламенту роботи Глухівської міської ради сьомого скликання та передбачає:

1) прийняття порядку денного за основу. За основу приймається перелік тільки тих питань, які пройшли процедуру попереднього розгляду в міській раді;

2) у випадках, коли окремі питання вносяться на розгляд міської ради безпосередньо на сесії, без попереднього розгляду постійними комісіями, і включаються до порядку денного, проекти рішень з цих питань при необхідності попередньо розглядаються постійними комісіями в день роботи сесії, про що міська рада приймає відповідне рішення. У разі якщо питання не розглядалось в постійній профільній комісії, воно не може бути включено до порядку денного якщо на його попередньому розгляді наполягає постійна профільна комісія, до відання якої воно належить;

3) внесення до порядку денного депутатських запитів;

4) внесення та голосування доповнень і змін до порядку денного, який прийнято за основу;

5) затвердження порядку денного в цілому. Рішення приймаються більшістю від загального (кількісного) складу міської ради.

Згідно з пунктом 33 Регламенту, сесія Глухівської міської ради триває до завершення розгляду всіх питань порядку денного. Більшістю голосів депутатів від загального (кількісного) складу міської ради робота сесії може бути припинена, продовжена в терміни і дні, визначені радою, а також перенесена в постійні комісії.

Після вичерпання питань порядку денного сесії та заслуховування коротких повідомлень і звернень депутатів, а також за рішенням міської ради припинити роботу сесії, сесія закривається. Головуючий оголошує сесію міської ради закритою (пункт 34 Регламенту).

На виконання пункту 37 Регламенту роботи Глухівської міської ради сьомого скликання, пленарні засідання міської ради веде міський голова або інша особа відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Головуючий на пленарному засіданні:

1) відкриває, закриває та неупереджено веде засідання, оголошує перерви;

2) виносить на обговорення питання порядку денного, оголошує їх повну назву та ініціаторів унесення, інформує про матеріали, що надійшли на адресу міської ради та міського голови;

3) повідомляє списки осіб, які записалися для виступу;

4) надає слово для доповіді (співдоповіді), виступу, оголошує наступного промовця;

5) створює рівні можливості депутатам для участі в обговоренні питань;

6) ставить питання на голосування, оголошує його результати;

7) забезпечує дотримання цього Регламенту всіма присутніми на засіданні;

8) робить офіційні повідомлення, а також ті, які вважає за необхідне оголосити;

9) вживає заходів щодо підтримання порядку на засіданні;

10) має право виправляти фактичні помилки, допущені у виступах на засіданні;

11) здійснює інші повноваження, що випливають з цього Регламенту.

На час розгляду питання персонально щодо головуючого він звільняє місце, відведене для головуючого на засіданні, а ведення засідання доручається секретарю міської ради або за рішенням міської ради одному з депутатів.

Системний аналіз вказаних норм, дає підстави для висновків, що відкривши засідання сесії, міський голова зобов'язаний в безумовному порядку дотримуватись певної послідовності дій. Так, після виборів лічильної комісії, утворення секретаріату, редакційної комісії та повідомлення інформації щодо утворення, припинення діяльності чи зміни складу депутатських груп і фракцій, у разі наявності такої, міський голова ставить на розгляд ради питання прийняття порядку денного, а після його затвердження - розпочинається розгляд включених до нього питань.

При цьому, норма яка встановлює обов'язок головуючого на засіданні сесії ставити питання порядку денного на голосування (підпункт 6 частини 2 пункту 37 Регламенту Глухівської міської ради сьомого скликання), є імперативною і не передбачає наявності дискреції, тобто права на власний розсуд за певних обставин обрати із декількох можливих варіантів один. Тобто, у разі затвердження рішенням міської ради порядку денного сесії, головуючий не має права вирішувати ставити на голосування певне питання на голосування чи ні, навіть, якщо у нього є обґрунтовані сумніви щодо законності рішення, прийнятого за результатами голосування по цьому питанню.

В той же час, під час обговорення будь-якого питання порядку денного сесії, у разі наявності відповідних підстав, за пропозицією уповноваженої особи, поставленої головуючим на голосування, це питання може бути знято з розгляду, щодо його розгляду може бути оголошена перерва і т.ін., про що міська рада приймає відповідне рішення.

В даному випадку, матеріалами справи підтверджено та не заперечується відповідачем, що за результатами поіменного голосування, рішенням Глухівської міської ради сьомого скликання затверджений порядок денний першого пленарного засідання восьмої сесії 12.04.2018, до якого, окрім інших, включене питання про дострокове припинення повноважень секретаря Глухівської міської ради ОСОБА_6 (а.с. 10, електронний доказ а.с. 77, хв. відео 12 хв. 45 сек. - 17 хв. 45 сек.).

Під час обговорення питання порядку денного про дострокове припинення повноважень секретаря Глухівської міської ради ОСОБА_6, Глухівський міський голова відмовився ставити його на голосування з тих підстав, що проект рішення по ньому був внесений на розгляд сесії з порушенням визначеного порядку та суперечить вимогам законодавства, у зв'язку з чим, оголосив перше пленарне засідання восьмої сесії Глухівської міської ради закритим (а.с. 16, електронний доказ а.с. 77, хв. відео 02 год. 15 хв. 05 сек. - 02 год. 49 хв. 25 сек.).

За наведених обставин, суд робить висновок, що відмова міського голови поставити на голосування питання включене до затвердженого рішенням міської ради порядку денного, суперечить Регламенту Глухівської міської ради сьомого скликання, зокрема, підпункту 6 частини 2 пункту 37.

Посилання відповідача на порушення порядку внесення на розгляд міської ради проекту рішення про припинення повноважень секретаря Глухівської міської ради та протиправність цього рішення, суд не приймає до уваги, оскільки предметом розгляду справи є оскарження бездіяльності відповідача по виконанню своїх обов'язків, а саме: постановлення на голосування питання порядку денного, а не оскарження процедури внесення питань на розгляд сесії та затвердження порядку денного. Суд зазначає, що вказані обставини можуть слугувати підставою для скасування рішення, у разі його прийняття міською радою та подальшого оскарження у визначений законодавством спосіб.

Також, суд вважає необгрунтованими і доводи міського голови щодо грубого порушення депутатом ОСОБА_7 дисципліни під час проведення першого пленарного засідання восьмої сесії Глухівської міської ради сьомого скликання 12.04.2018 та вчинення ним перешкод у проведенні засідання, оскільки вони спростовуються наявними в матеріалах справи доказами, зокрема відеозаписом (а.с. 77).

Таким чином, враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що оскаржувана бездіяльність Глухівського міського голови, не відповідає критеріям, встановленим ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв'язку з чим є протиправною.

На виконання частини 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Беручи до уваги те, що позовні вимоги Громак Л.А. є нечіткими, з метою ефективного захисту прав та інтересів позивача про захист яких він просить, суд вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог та визнати протиправною бездіяльність відповідача в частині невиконання підпункту 6 частини 2 пункту 37 Регламенту Глухівської міської ради сьомого скликання, щодо постановлення на голосування питання порядку денного першого пленарного засідання восьмої сесії Глухівської міської ради Сумської області, яке відбулось 12 квітня 2018 року, про дострокове припинення повноважень секретаря Глухівської міської ради Сумської області ОСОБА_6

Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241- 246, 250, 255, 295 Кодексу адмыныстративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Позовну заяву Депутата Глухівської міської ради сьомого скликання Громак Лариси Анатоліївни до Глухівського міського голови Мішеля Терещенка про визнання бездіяльності протиправною - задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Глухівського міського голови Мішеля Терещенка в частині невиконання підпункту 6 частини 2 пункту 37 Регламенту Глухівської міської ради сьомого скликання, затвердженого Рішенням Глухівської міської ради Сумської області № 13 від 17.12.2015, щодо постановлення на голосування питання порядку денного першого пленарного засідання восьмої сесії Глухівської міської ради Сумської області, яке відбулось 12 квітня 2018 року, про дострокове припинення повноважень секретаря Глухівської міської ради Сумської області ОСОБА_6

Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

В повному обсзі рішення суду складено 22.01.2019.

Суддя С.В. Воловик