Ухвала суду № 79060102, 09.01.2019, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

09 січня 2019 року м. Житомир справа №240/48/19

категорія 108010200

Суддя Житомирського окружного адміністративного суду Попова О. Г., розглянувши позовну заяву Керівника Новоград-Волинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Управління Держпраці у Житомирській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Мартал" про застосування заходів реагування,

встановив:

До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся Керівник Новоград-Волинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Управління Держпраці у Житомирській області із позовом, в якому просить застосувати заходи реагування у сфері державного нагляду до Товариства з обмеженою відповідальністю "Мартал" у вигляді зупинки робіт, а саме: заборони експлуатації автогазозаправних пунктів по вул. Шевченка, 82 м. Новоград-Волинський та вул. 40-річчя Перемоги 1, с. Пилиповичі, Новоград-Волинський район, Житомирська область до отримання в установленому порядку дозволів на експлуатацію машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки та виконання робіт пов'язаних із підвищеною небезпекою.

Перевіряючи матеріали позовної заяви на відповідність вимогам Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд дійшов висновку про необхідність повернення позовної заяви з наступних підстав.

Так, в обґрунтування наявності підстав представництва інтересів держави в суді прокурор, зокрема, посилається на факт самостійного не звернення Управління Держпраці у Житомирській області до суду із позовом протягом тривалого часу.

Суд не погоджується із доводами прокурора що відсутність самостійного звернення Управління Держпраці у Житомирській області із вказаним позовом до суду як на підставу для представництва прокурором інтересів держави в суді з огляду на наступне.

Згідно з частиною третьою статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначені Законом України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (в редакції, чинній на момент звернення із позовом до суду, далі - Закон №1697-VII).

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено. Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункту частини другої статті 129 Конституції України).

Виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді визначено Законом №1697-VII.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Враховуючи вищевикладене, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини). Вказані міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону "Про прокуратуру".

Таким чином "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Постановою Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 №96 затверджено Положення про Державну службу України з питань праці (далі - Положення №96).

Згідно пункту 1 Положення №96 Державна служба України з питань праці (далі - Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов'язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.

Пунктом 7 Положення №96 передбачено, що Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Відповідно до Положення про Управління Держпраці у Житомирській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 04.02.2016 №8 (далі - Положення №8) Управління Держпраці у Житомирській області (далі - Управління Держпраці) є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковуються.

Статтею 38 Закону України "Про охорону праці" від 14.10.1992 № 2694-XII (далі - Закон №2694-ХІІ) передбачено, що державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони.

Відповідно до абзацу 2 статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V) державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Частиною 1 статті 4 Закону №877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Відповідно до частини 3 Положення №8 основними завданнями Управління Держпраці є: 1) реалізація державної політики у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни

праці, поводження з вибуховими матеріалами, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб; 2) здійснення комплексного управління охороною праці та промисловою безпекою на обласному рівні; 3) здійснення державного регулювання і контролю у сфері діяльності, пов'язаної з об'єктами підвищеної небезпеки; 4) організація та здійснення державного нагляду (контролю) у сфері функціонування ринку природного газу в частині підтримання належного технічного стану систем, вузлів і приладів обліку природного газу на об'єктах його видобутку та забезпечення безпечної і надійної експлуатації об'єктів Єдиної газотранспортної системи.

Згідно із частиною першою статті 39 Закону №2694-ХІІ посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, мають право безперешкодно відвідувати підконтрольні підприємства (об'єкти), виробництва фізичних осіб, які відповідно до законодавства використовують найману працю, та здійснювати в присутності роботодавця або його представника перевірку додержання законодавства з питань, віднесених до їх компетенції.

Відповідно до пункту 7 статті 7 Закону №877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Враховуючи вищевикладене, Державна служба України з питань праці та її територіальні підрозділи, зокрема, Управління Держпраці у Житомирській області під час здійснення своїх повноважень діють як суб'єкт владних повноважень, а також є органами, наділеними спеціальною компетенцією, яким надано повноваження щодо реалізації політики держави у сфері державного нагляду.

Здійснивши системний аналіз норм чинного законодавства суд наголошує, що Управління Держпраці у Житомирській області є компетентним та уповноваженим органом, що має передбачене чинним законодавством право звернення до суду із позовом щодо застосування заходів реагування у сфері державного нагляду.

Відповідно до частини другої статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень.

Позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України), незалежно від того, хто подав адміністративний позов - сама ця особа (суб'єкт) чи її (його) представник.

Враховуючи приписи Положення №96, Положення №8, Закону №877-V, Закону №2694-ХІІ та інші підзаконні нормативно-правові акти, як Державна служба України з питань праці, так і її територіальні підрозділи, зокрема, Управління Держпраці у Житомирській області мають можливість та підстави звернення до суду із позовом щодо застосування заходів реагування у сфері державного нагляду.

Вказаний суб'єкт владних повноважень має можливість звертатися до суду із позовом як безпосередньо, так і в особі своїх відокремлених структурних підрозділів, зокрема, в особі Управління Держпраці у Житомирській області.

Висновок суду про можливість та наявність повноважень щодо такого звернення також підтверджується неодноразовим фактичним зверненням даного суб'єкта владних повноважень до адміністративних судів із позовами вказаної категорії. Зокрема, Державна служба України з питань була позивачем у наступних адміністративних справах щодо застосування заходів реагування у сфері державного нагляду: №806/3355/17 (рішення від 10 січня 2018 року), №806/2777/17 (постанова від 30 листопада 2017 року), №806/2298/17 (постанова від 11 жовтня 2017 року), №806/2246/17 (постанова від 20 вересня 2017 року), №806/2245/17 (постанова від 25 вересня 2017 року) тощо.

Крім того, Управління Держпраці у Житомирській області була позивачем у наступних адміністративних справах щодо застосування заходів реагування у сфері державного нагляду: №806/690/18 (рішення від 21 березня 2018 року), №806/62/18 (рішення від 14 березня 2018 року), №806/564/18 (рішення від 21 травня 2018 року), №806/3836/17 (рішення від 30 січня 2018 року), № 806/905/17 (постанова від 12 квітня 2017 року) тощо.

Здійснивши системний аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" суд зазначає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Враховуючи наявність суб'єкта владних повноважень, який має можливість самостійно звернутися із позовом до суду, суд дійшов висновку, що прокурором не було доведено наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.

Правова позиція суду узгоджується із висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17 (адміністративне провадження №К/9901/2564/17)

Крім того, прокурором в порушення статті 53 КАС України позовну заяву подано "в інтересах держави", внаслідок чого прокурор набуває статусу позивача. Водночас, прокурор посилається на факт не звернення Управління Держпраці у Житомирській області із вказаним позовом, а в такому випадку позовна заява повинна була бути подана прокурором в особі вказаного суб'єкта владних повноважень, а прокурор - набути статусу представника позивача.

Таким чином, прокурором в порушення вимог частин 3,4 статті 23 Закону №1697-VII, частини четвертої статті 53 КАС України не наведено належного та достатнього обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, а також визначені законом підстави для звернення до суду прокурора із зазначеним позовом за можливості такого звернення як Державною службою України з питань праці, так і Управлінням Держпраці у Житомирській області.

Пунктом сьомим частини четвертої статті 169 КАС України встановлено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Згідно з пунктом 3 частини четвертої статті 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписано або підписано особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не вказано.

Суд звертає увагу, що як Державна служба України з питань праці, так і Управління Держпраці у Житомирській області наділені адміністративною процесуальною дієздатністю в розумінні частини третьої статті 43 КАС України та можуть самостійно звертатися із вказаним позовом до суду.

Крім того, звернення уповноваженого органу із позовом щодо застосування заходів реагування у сфері державного нагляду є реалізацією виключних (дискреційних) повноважень вказаного органу. Відсутність такого самостійного звернення уповноваженого органу із вказаним позовом до суду не породжує підстав для звернення до суду прокурора із зазначеним позовом, а тому доводи позивача в цій частині є неналежними.

Суд зазначає, що можливе невиконання або неналежне посадовими/службовими особами суб'єкта владних повноважень своїх посадових/службових обов'язків може слугувати підставою для проведення відповідних перевірок, службових розслідувань, та, як наслідок - притягнення відповідних посадових/службових осіб до юридичної відповідальності, однак, не породжує підстав для звернення до суду прокурора із зазначеним позовом та не наділяє прокурора адміністративною процесуальною дієздатністю щодо звернення із вказаним позовом до суду.

Частиною шостою статті 169 КАС України встановлено, що про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу.

Враховуючи відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, відсутність адміністративної процесуальної дієздатності щодо звернення із вказаним позовом до суду та наявність відповідних суб'єктів владних повноважень, що наділені адміністративною процесуальною дієздатністю та можуть самостійно звернутися із вказаним позовом до суду, позовна заява Керівника Новоград-Волинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Управління Держпраці у Житомирській області підлягає поверненню.

Керуючись статтями 53, 169, 243, 248, 256, 294, 295 КАС України, суд,

ухвалив:

Позовну заяву Керівника Новоград-Волинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Управління Держпраці у Житомирській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Мартал" про застосування заходів реагування - повернути позивачу.

Копію ухвали про повернення позовної заяви надіслати особі, яка її подала, не пізніше наступного дня після її постановлення, разом із позовною заявою й усіма доданими до неї матеріалами.

Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Ухвала набирає законної сили у порядку, встановленому статтею 256 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням приписів підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя О.Г. Попова