Рішення № 79015236, 27.12.2018, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА

01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

27 грудня 2018 року № 826/9924/18

Окружний адміністративний суд міста Києва, розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом Комунального підприємства по утриманню зелених насаджень Шевченківського району м. Києва

до Північного офісу Державної аудиторської служби України

про визнання протиправним та скасування вимог

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулося Комунальне підприємство по утриманню зелених насаджень Шевченківського району м. Києва із позовом до Північного офісу Державної аудиторської служби України, в якому просить суд: визнати протиправними та скасувати вимоги, що викладені в листі Північного офісу Державної аудиторської служби України від 30.03.2018 №26-10-14-14/3078 “Щодо усунення порушень законодавства”, та у листі Північного офісу Державної аудиторської служби України 22.05.2018 № 26-10-14-14/4768 “Про надання інформації”.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.07.2018 відкрито провадження у справі та призначено підготовче засідання.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.10.2018 закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач отримав лист-вимогу Північного офісу Державної аудиторської служби України, в якому відповідач просив позивача усунути виявлені порушення. Однак, позивач зазначає, що вказана вимога є протиправною, оскільки відповідачем не конкретизовано яким шляхом слід усунути виявлене під час ревізії фінансове правопорушення на суму 1 117, 75 тис. грн. Крім того, на думку позивача, відповідачем протиправно застосовано до даних правовідносин постанову Ради Міністрів СРСР «Про порядок та умови суміщення професій (посад)» від 04.12.1981 №1145, яка суперечить нормам ст. 97, ч. 2 ст. 105 Кодексу законів про працю України. Крім того, на думку позивача, ним не вчинено порушення вимог ст. 105 Кодексу законів про працю України, оскільки позивач діяв виключно згідно умов колективного договору, який не містить обмежень у вигляді обов’язкової наявності вакансій при встановленні доплати за виконання додаткової роботи іншої професії.

Відповідач проти задоволення позову заперечив, зазначивши, що у відповідності до Плану проведення заходів державного фінансового контролю, відповідачем проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального підприємства по утриманню зелених насаджень Шевченківського району м. Києва. За результатами ревізії встановлено за позивачем фінансові правопорушення на загальну суму 117, 75 тис. грн., в тому числі фінансових правопорушень, що призвели до втрат на загальну суму 915, 06 тис. грн., які виявилися у невжитті підприємством заходів в частині ведення претензійно-позовної роботи щодо своєчасного стягнення дебіторської заборгованості за надані послуги, термін позовної давності якої минув по 9 контрагентам на загальну суму 189,7 тис.грн, що є порушенням п. 5 ст. Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні», ст. 257 Цивільного кодексу України, ст.193 та п.2 ст.222 Господарського кодексу України від 16.01.2003 № 436-IV. Також в ході ревізії встановлено списання дебіторської заборгованості по чотирьох контрагентах на загальну суму 48 398, 45 грн. в 2016 році та в 2017 році, яка рахувалася на бухгалтерському рахунку з 2014 року. Претензійно-позовна робота по стягненню коштів з контрагентів не проводилась. Встановлено наявність простроченої (безнадійної) дебіторської заборгованості, що за даними бухгалтерського обліку станом на 31.12.207 рахується як прострочена (безнадійна) дебіторська заборгованість на загальну суму 141 304,05 грн. Дана заборгованість в обліку підприємства рахується понад 3 роки, тобто з 2014 року. Встановлено нарахування доплат за суміщення професій без наявних вільних вакансій, що призвело до незаконної виплати Підприємством коштів в сумі 67,87 тис. грн., чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) місцевому бюджету на загальну суму 67,87 тис. грн., в т.ч. зайве перерахування до державних цільових фондів на суму 14 930,73 грн, що є порушенням ст. 105 Кодексу законів про працю України, постанови Ради Міністрів СРСР «Про порядок і умови суміщення професій (посад)» від 04.12.1981 № 1145, Інструкції щодо застосування постанови від 04.12.1981 № 1145 Ради Міністрів СРСР «Про порядок і умови суміщення професій (посад)» від 14.05.1982 № 53-BJI, (лист Мінпраці від 21.06.2010 № 514/13/155-10).

Суд, на підставі ч. 3 ст. 194 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалив про подальший розгляд справи в порядку письмового провадження.

Розглянувши подані особами, які беруть участь у справі, документи, всебічно і повно з’ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та заперечення, об’єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

У відповідності до п. 1.2.5.3 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на І квартал 2018 року, проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності КП УЗН за період 01.07.2014 по 01.01.2018 року, за результатами якої складено акт ревізії з окремих питань фінансово-господарської діяльності КП УЗН від 21.03.2018 № 10-30/196, що підписаний без заперечень.

За результатами ревізії встановлено фінансових порушень на загальну суму 117,75 тис. грн., в тому числі фінансових порушень, що призвели до втрат на загальну суму 915,06 тис. грн. та фінансових порушень, що не призвели до втрат - 202,69 тис. грн..

На підставі вищезазначеного акту ревізії позивачу було направлено вимогу від 30.03.2018 № 26-10-14-14/3078 «Щодо усунення порушень законодавства», в якій викладено суть та суми порушень та надано час на їх усунення. Також, додатково роз'яснено наслідки їхнього невиконання.

Вжитими під час ревізії заходами, Підприємством забезпечено відшкодування фінансових порушень на загальну суму 84,27 тис. грн в межах визначених законодавством.

15.05.2018 позивач звернувся до відповідача із листом №236-788 в якому просив конкретизувати обставини, викладені у листі від 30.03.2018 № 26-10-14-14/3078

22.05.2018 листом №26-10-14-14/4768 Північним офісом Держаудитслужби було надано відповідь на вказаний запит, в якому вказано, що всі порушення, викладені з посиланням на норми чинного законодавства.

Не погоджуючись із діями відповідача та вважаючи протиправним лист – вимогу від 30.03.2018 № 26-10-14-14/3078, позивач звернувся із даним позовом до суду.

Розглядаючи адміністративну справу по суті, суд зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні"(далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Згідно ст. 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов’язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов’язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб’єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб’єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Згідно із ст. 3 Закону № 2939-XII державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

Постановою Кабінету Міністрів України № 868 від 28.10.2015 року було створено Державну аудиторську службу України, як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02. 2016 № 43 . Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно п. 4 Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль у: міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов’язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб’єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи);суб’єктах господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні та реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: інспектування (ревізії).

Також згідно вимог п.п. 9 п. 4 Положення Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог.

Зазначені норми також кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІзгідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Згідно з частиною 2 статті 15 Закону № 2939-XII законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються. У зв’язку з наведеним, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Крім того, наведене вище дає підстави для висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відповідно до пункту 6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Згідно з пунктом 7 Положення №43, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Так, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 №266 "Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби" до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок № 550).

Пунктом 2 Порядку №550 визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Відповідно до п.16 Порядку №550 ревізія проводиться шляхом: документальної перевірки, що передбачає контроль за установчими, фінансовими, бухгалтерськими (первинними і зведеними) документами, статистичною, фінансовою та бюджетною звітністю, господарськими договорами, розпорядчими та іншими документами об'єкта контролю, пов'язаними з плануванням і провадженням фінансово-господарської діяльності, веденням бухгалтерського обліку, складенням фінансової звітності.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об'єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень. ( п.46 Порядку №550 )

Органи державного фінансового контролю здійснюють контроль за усуненням об'єктами контролю порушень законодавства за результатами аналізу їх зворотного інформування про вжиті заходи, а також під час наступних ревізій цих об'єктів контролю, систематично вивчають матеріали ревізій і на підставі їх узагальнення вносять відповідним органам державної влади та органам місцевого самоврядування пропозиції щодо перегляду нормативно-правових актів, усунення причин і умов, що сприяли порушенням законодавства. (пункт 52 Порядку № 550).

Як вбачається зі змісту вимоги Північного офісу Держаудитслужби "Про усунення порушень законодавства", викладених у листі від 30.03.2018 №26-10-14-14/3078, орган фінансового контролю вимагав від позивача опрацювати матеріали ревізії, усунути виявлені порушення законодавства у встановленому законодавством порядку та розглянути питання про притягнення працівників, винних у зазначених порушеннях до відповідальності.

Суд звертає увагу, що п. 4 Положення передбачено, що Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходи до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Таким чином, вимога органу державного фінансового контролю про усунення порушень, виявлених у ході перевірки (ревізії), в тому числі щодо притягнення до відповідальності винних осіб є вимогою, спрямованою на коригування роботи підконтрольної організації, а відтак є обов’язковою до виконання.

Що стосується вимоги відповідача «опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку»,відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об’єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом винесення такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Враховуючи вищевказане, суд приходить до висновку, що органи державного фінансового контролю мають право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання саме в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Законність та правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині може в свою чергу, бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Такий висновок суду узгоджений з правовою позицією Верховного суду, викладеною у постанові від 20 лютого 2018 року по справі №К/9901/5402/17.

З огляду на викладене, суд зазначає, що обґрунтованість і правомірність такої вимоги має перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, тому посилання позивача в цій частині є необґрунтованими.

Частиною 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно із ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтується її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України з урахуванням правових позицій Верховного Суду, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Відповідно вимог статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 2, 4, 5, 9, 12, 77, 90, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва,-

ВИРІШИВ:

У задоволенні позовних вимог Комунального підприємства по утриманню зелених насаджень Шевченківського району м. Києва ( 01030, м. Київ, вул. Порогова, 4/26, код ЄДРПОУ 31753249) відмовити.

Судові витрати покласти на позивача.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано, відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII “Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Суддя А.С. Мазур