Рішення № 78819092, 24.12.2018, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА

01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

24 грудня 2018 року № 826/11115/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Аверкової В.В., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад

санаторного типу «Славутич»

до 1) Київської обласної державної адміністрації;

2) Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та

надзвичайних ситуацій

про визнання протиправними та скасування протоколу №7 від 10 липня 2018 року,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Київської обласної державної адміністрації, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати Протокол позачергового засідання Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій №7 від 10 липня 2018 року.

В обґрунтування заявлених вимог позивач посилається на протиправність оскаржуваного протоколу, оскільки внаслідок його прийняття зупинено господарську діяльність дитячого оздоровчого закладу санаторного типу «Славутич», що не передбачено чинним законодавством серед повноважень Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 серпня 2018 року відкрито провадження у справі та призначено розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 вересня 2018 року зобов'язано Київську обласну державну адміністрацію надати суду: відзив на позовну заяву; належним чином засвідчену копію протоколу №7 від 11 липня 2018 року позачергового засідання Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій з питання аналізу та застосування заходів реагування; у разі наявності - рішення прийняте за результатами позачергового засідання Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій з питання аналізу та застосування заходів реагування щодо ситуації, яка склалася внаслідок отруєння дітей у дитячому оздоровчому закладі санаторного типу «Славутич» Переяслав-Хмельницького району Київської області.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 листопада 2018 року призначено судове засідання у справі та повторно зобов’язано відповідача надати вказані вище докази та відзив на позовну заяву.

27 листопада 2018 року до Окружного адміністративного суду міста Києва від Київської обласної державної адміністрації надійшов відзив на позовну заяву у якому викладено доводи правомірності оскаржуваного протоколу. Зокрема, відповідач вказує на те, що заходи реагування прийняті у межах повноважень Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій.

11 грудня 2018 року відповідачем через канцелярію суду подано клопотання про долучення до матеріалів справи письмових доказів, а саме: лист державної установи "Київський обласний центр Міністерства охорони здоров'я" від 16 липня 2018 року №1139; протоколи випробувань від 16 липня 2018 року №№ 2427/668, 2428/669, 2429/670, 2430/671, 8/88-105, 2425-56, 2427/253, 2426/2745-2784, 2425/12-40, 2429/255, 2430/256, 2428/254 та лист ГУ Держпродспоживслужби в Київській області від 03 серпня 2018 року №10-04.1-12/6858 (а.с.60-71).

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва 12 грудня 2018 року залучено відповідача у справі - Київську обласну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій.

У судове засідання 12 грудня 2018 року сторони не прибули, про дату, час та місце розгляду справи були належним чином повідомленні. Представник відповідача через канцелярію суду подав клопотання про відкладення судового засідання, у зв'язку з перебуванням представника відповідача в іншому судовому засіданні призначеного 12 грудня 2018 року в Господарському суді Київської області.

Суд дійшов висновку, що клопотання відповідача (суб'єкта владних повноважень) про відкладення судового засідання необґрунтоване, оскільки зайнятість представника в іншому судовому засіданні неповажна причина для відкладення розгляду справи.

На підставі частини дев'ятої статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, суд у судовому засіданні 12 грудня 2018 року перейшов до подальшого розгляду справи у порядку письмового провадження.

Розглянувши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає таке.

Як вбачається з матеріалів справи, Товариство з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» зареєстроване 07 червня 2004 року, основним видом діяльності за КВЕД є 86.10 – Діяльність лікарняних закладів (а.с.23).

01 липня 2018 року до медичного пункту дитячого оздоровчого закладу санаторного типу «Славутич» звернулись у загальній кількості 12 людей, у тому числі діти, з ознаками фізичного розладу шлунково-кишкого транкту.

Відповідно до результатів бактеріологічних досліджень змивів з об’єктів навколишнього середовища дитячого оздоровчого закладу санаторного типу «Славутич» Київським обласним лабораторним центром МОЗ України у протоколі №402 від 03 липня 2018 року встановлено наявність на бактерій групи кишкової палички та золотистий стафілокок роздрібному інвентарі харчового блоку.

10 липня 2018 року відбулось позачергове засідання Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (далі – Комісія) щодо ситуації, яка склалась внаслідок отруєння дітей у дитячому оздоровчому закладі санаторного типу «Славутич» Переяслав-Хмельницького району Київської області.

Згідно з Протоколом №7 від 10 липня 2018 року, Комісія вирішила:

« ... 1.2. Достроково призупинити табірну зміну дитячого оздоровчого закладу санаторного типу «Славутич» Переяслав-Хмельницького району Київської області з 11 липня 2018 року.

1.3 Почати роботу наступної зміни дітей на оздоровлення після проведення санітарно-протиепідемічних заходів та обстеження персоналу на носії золотистого стафілококу та кишкової групи інфекції.

1.4. Провести комісійні обстеження готовності закладу до прийняття дітей наступної зміни на оздоровлення. За результатами обстеження у разі виявлення порушень санітарного законодавства – прийняти відповідні заходи реагування.

1.5. У разі виникнення групових отруєнь в оздоровчих закладах приймати рішення щодо призупинення їх діяльності до встановлення стабільної епідеміологічної ситуації.

1.6. Встановити контроль за виконанням санітарно-протиепідемічних заходів в оздоровчих закладах.

1.7. Через засоби масової інформації повідомити населення, що у випадку групових отруєнь дітей у дитячих оздоровчих закладах зміни будуть достроково припинятись, а заїзди наступних змін для оздоровлення будуть перенесені до завершення виконання санітарно-протиепідемічних заходів.» (а.с.53-54) (далі – Протокол).

Вважаючи, що зазначений Протокол є протиправним, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Вирішуючи справу по суті заявлених позовних вимог, суд зазначає наступне.

За змістом ч. 1, 2 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Дослідивши доводи позовної заяви, суд дійшов висновку про те, що позивач оскаржує виключно пункт Протоколу за приписами якого достроково призупинено табірну зміну дитячого оздоровчого закладу санаторного типу «Славутич».

Так, у позовній заяві відсутні будь-які доводи, які б вказували на протиправність Протоколу у цілому.

Враховуючи положення ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд позбавлений процесуального обов’язку досліджувати ті обставини справи, щодо яких позивач не наводить заперечень у позовній заяві.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 2 ч. 3 ст. 6 Кодексу цивільного захисту України, для координації діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, пов’язаної з техногенно-екологічною безпекою, захистом населення і територій, запобіганням і реагуванням на надзвичайні ситуації Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями утворюються регіональні комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій.

Постановою Кабінету Міністрів України від 17 червня 2015 року затверджено Типове положення про регіональну місцеву комісію з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій (далі – Типове положення).

Згідно з п. 1 Типового положення, комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (далі - комісія) є постійно діючим органом, який утворюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською держадміністрацією (далі - регіональна комісія), райдержадміністрацією, виконавчим органом міської ради, районною у місті та селищною радою (далі - місцева комісія) для координації діяльності райдержадміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, пов’язаної із забезпеченням техногенно-екологічної безпеки, захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій і реагування на них.

Відповідно до пп. 2, 3 п. 4 Типового положення, Комісія відповідно до покладених на неї завдань у режимі підвищеної готовності: здійснює заходи щодо активізації роботи з проведення спостереження та контролю за станом навколишнього природного середовища, перебігом епідемій і спалахами інфекційних захворювань, масовими харчовими отруєннями населення, обстановкою на потенційно небезпечних об’єктах і прилеглих до них територіях, прогнозування можливості виникнення надзвичайної ситуації та її масштабів; у режимі надзвичайної ситуації: організовує роботу з локалізації або ліквідації надзвичайної ситуації регіонального та місцевого рівня.

Розпорядженням Голови Київської обласної державної адміністрації №326 від 03 вересня 2015 року затверджено Положення про Київську обласну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій (далі – Положення), яке за змістом повноважень Комісії дублює норми Типового положення.

Так, відповідно до зазначених положень нормативно-правових актів, Комісія є органом, який уповноважений, крім іншого, на здійснення заходів реагування щодо поширення інфекційних захворювань шляхом організації роботи з локалізації та ліквідації таких ситуацій.

10 липня 2018 року, розглянувши інформацію щодо групового отруєння дітей у дитячому оздоровчому закладі «Славутич» та враховуючи перебування у закладі 224 дітей, Комісія, крім іншого, вирішила достроково призупинити табірну зміну з 11 липня 2018 року.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач посилається на норми Кодексу цивільного захисту України, Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та зазначає, що таке рішення Комісії є зупиненням господарської діяльності Товариства з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич».

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Господарського кодексу України, під господарською діяльністю у цьому Кодексі розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

Згідно з ч. 4-7 ст. 3 Господарського кодексу України, сферу господарських відносин становлять господарсько-виробничі, організаційно-господарські та внутрішньогосподарські відносини. Господарсько-виробничими є майнові та інші відносини, що виникають між суб'єктами господарювання при безпосередньому здійсненні господарської діяльності. Під організаційно-господарськими відносинами у цьому Кодексі розуміються відносини, що складаються між суб'єктами господарювання та суб'єктами організаційно-господарських повноважень у процесі управління господарською діяльністю. Внутрішньогосподарськими є відносини, що складаються між структурними підрозділами суб'єкта господарювання, та відносини суб'єкта господарювання з його структурними підрозділами.

Буквальний аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку про те, що зупиненням господарської діяльності є тимчасове припинення функціонування певного суб’єкта господарювання у цілому: господарсько-виробничих, організаційно-господарських та внутрішньогосподарських відносин.

Натомість, положення оскаржуваного Протоколу не містять приписів щодо повного зупинення діяльності Товариства з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич».

Так, дострокове призупинення табірної зміни у дитячому оздоровчому закладі «Славутич» за своєю суттю та метою є тимчасовим заходом локалізації та ліквідації групового отруєння, спрямованим на недопущення отруєння більшої кількості дітей.

Зазначені висновки суду підтверджуються і тим, що згідно з п. 1.3. Протоколу, робота наступної табірної зміни розпочнеться після проведення санітарно-протиепідемічних заходів та обстеження персоналу на носії інфекцій, які викликали отруєння.

Щодо посилання позивача на норми Кодексу цивільного захисту України та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» суд зазначає наступне.

Відповідно до ст. 47 Кодексу цивільного захисту України, державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.

Згідно з п. 12 ч. 1 ст. 67 Кодексу цивільного захисту України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об’єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров’ю людей.

Відповідно до ч. 7 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п’яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Суд звертає увагу на те, що, зі змістом зазначених норм права, заходи щодо повного або часткового зупинення діяльності суб’єктів господарювання за рішенням суду мають місце виключно внаслідок встановленого порушення вимог законодавства.

Натомість, у межах спірних правовідносин, станом на дату прийняття Протоколу (10 липня 2018 року), не встановлено порушення саме позивачем вимог законодавства. На підставі протоколу №402 від 03 липня 2018 року Київського обласного лабораторного центру МОЗ України, Комісія встановила виключно виявлення бактерії групи кишкової палички та золотистого стафілококу на роздрібному інвентарі харчового блоку дитячого оздоровчого закладу «Славутич». Проте, станом на 10 липня 2018 року не встановлено джерела інфекції та фактори її передачі. Більш того, п. 1.3 та 1.4. Протоколу зазначено про проведення санітарно-протиепідемічних заходів та обстеження персоналу, проведення комісійних обстежень готовності закладу до прийняття дітей наступної зміни.

Тобто, суд дійшов висновку, що дострокове призупинення табірної зміни дитячого оздоровчого закладу санаторного типу «Славутич» не є зупиненням господарської діяльності позивача, у розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Кодексу цивільного захисту України, а розглядається як захід локалізації та ліквідації групового отруєння дітей з метою встановлення джерел інфекції та факторів її передачі.

Суд звертає увагу на те, що повноваження щодо прийняття Комісією такого рішення чітко передбачені Типовим положенням та Положенням, затвердженим розпорядженням Голови Київської обласної державної адміністрації №326 від 03 вересня 2015 року.

Таким чином, оскаржуваний Протокол прийнятий у межах повноважень Комісії та у спосіб, що передбачений чинним законодавством України.

За змістом п. 8 ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, крім іншого, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини, втручання держави у певне право має бути «встановленим законом», переслідувати одну або більше легітимних цілей та бути «необхідним в демократичному суспільстві» – тобто пропорційним переслідуваній меті (зокрема, рішення у справі «Стіл та інші проти Сполученого Королівства» (Steel and Others v. the United Kingdom).

Досліджуючи обставини даної справи у співвідношенні з нормами чинного законодавства України, суд встановив, що висновки Протоколу відповідають повноваженням Комісії, а отже оскаржуване рішення відповідає критеріям законності та має легітимну мету.

Враховуючи те, що спірні правовідносини виникли внаслідок групового отруєння дітей, суд не вбачає підстав для вжиття Комісією інших заходів, крім дострокового призупинення табірної зміни з метою виявлення та усунення причин поширення інфекції. Отже, оскаржуваний Протокол відповідає принципу пропорційності, а відповідні заходи вжиті Комісією з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Крім зазначеного суд звертає увагу на те, що відповідно до ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Тобто, станом на дату звернення до суду повинно мати місце порушення прав позивача про захист яких просить останній.

Як вбачається зі змісту Протоколу (п. 1.3), робота наступної табірної зміни дітей у дитячому оздоровчому закладі санаторного типу «Славутич» розпочнеться після проведення санітарно-протиепідемічних заходів та обстеження персоналу на носії інфекції. У п. 1.4. Протоколу зазначено про проведення комісійних обстежень готовності закладу до прийняття наступної зміни дітей – з терміном виконання 12-16 липня 2018 року.

Тобто, враховуючи приписи Протоколу, наступна табірна зміна у дитячому оздоровчому закладі санаторного типу «Славутич» могла розпочатись починаючи з 17 липня 2018 року.

Позивач звернувся до суду з даним позовом 18 липня 2018 року. Проте, позивачем не надано суду належних та допустимих доказів того, що станом на 18 липня 2018 року не розпочалась наступна табірна зміна у дитячому оздоровчому закладі санаторного типу «Славутич».

Суд звертає увагу на те, що звернення до адміністративного суду є способом захисту порушених прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних відносинах.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Підсумовуючи викладене, суд дійшов висновку про те, що відповідачем доведено правомірність Протоколу позачергового засідання Київської обласної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій №7 від 10 липня 2018 року, а тому позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Керуючись статтями 77, 241-246, 263 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва

В И Р І Ш ИВ:

У задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Дитячий оздоровчий заклад санаторного типу «Славутич» – відмовити повністю.

Рішення суду, відповідно до частини першої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня його проголошення за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Суддя В.В. Аверкова