Постанова № 78565538, 05.12.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2018 р. м. ХарківСправа № 818/2400/18

Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Мінаєвої О.М.

суддів: Макаренко Я.М. , Бартош Н.С.

за участю секретаря судового засідання Лисенко К.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.08.2018 по справі № 818/2400/18, суддя Є.Д. Кравченко, м. Суми

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області

про зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (надалі позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (надалі відповідач), в якій просив зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Сумській області привести у відповідність до вимог частини 10 статті 123 Земельного кодексу України наказ «Про затвердження документації із землеустрою» від 21.07.2017 № 18-5087/16-17-СГ шляхом доповнення інформацією про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 29.08.2018р. позов задоволено.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області відповідно до вимог частини 10 статті 123 Земельного кодексу України внести зміни в наказ «Про затвердження документації із землеустрою» від 21.07.2017 № 18-5087/16-17-СГ шляхом доповнення інформацією про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Відповідач, не погодившись з постановою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з’ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права, просить суд апеляційної інстанції оскаржуване рішення скасувати та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.

В обгрунтування вимог апеляційної скарги відповідач зазначає доводи щодо відсутності підстав для доповнення наказу інформацією про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Також відповідач зазначає, що зобов’язання його судом внести зміни до наказу є втручанням в його дискреційні повноваження та виключну компетенцію.

Розглянувши матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах доводів апеляційної скарги у відповідності до ч.1 ст. 308 КАС України, дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що позивач неодноразово звертався до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявами про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованих за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради Сумського району Сумської області, проте листами від 05.09.2014 № 31-18-0.7-6399/2-14 (а.с. 83) та від 16.10.2015 № ДС-31-18-0.7-5171/25-15 (а.с. 87-88) відповідачем було йому відмовлено у затвердженні проекту землеустрою

Вищевказані відмови були скасовані рішеннями суду від 23.12.2014 у справі № 818/3308/14 (а.с. 84-86) та від 14.03.2016 у справі № 818/3819/15 (а.с. 89-93), зобов’язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області розглянути проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства у відповідності до вимог законодавства.

14.03.2016 ОСОБА_1 в черговий раз звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявою про затвердження проекту землеустрою, проте листом від 26.09.2016 № Р-09302/0/5/16/5447/6-16 йому було відмовлено (а.с. 94-95).

Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 27.12.2016 у справі №818/1346/16, яка була залишена без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2017, визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Сумській області, викладену у листі від 26.09.2016 року № Р-09302/0/5/16/5447/6-16, у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованих за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради Сумського району Сумської області. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованих за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради Сумського району Сумської області (а.с. 8-15).

На виконання вказаної постанови, наказом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 21.07.2017 № 18--5087/16-17-СГ було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованих за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради Сумського району Сумської області (а.с. 28).

На підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 21.07.2017 № 18-5087/16-17-СГ про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства, позивач звернувся до спеціалізованої організації для розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок (а.с. 72-80), яка була розроблена та затверджена рішенням Сумської районної ради від 22.12.2017 (а.с. 81-82).

29.01.2018 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявою, в якій просив укласти договори оренди земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради Сумського району Сумської області, згідно затвердженого проекту землеустрою (а.с. 57).

Листом від 22.02.2018 № Р-341/0/5-18/181/6-18 відповідач повідомив ОСОБА_1, що надання громадянам земельних ділянок для ведення фермерського господарства здійснюється на конкурентних засадах та за погодженням з об’єднаною територіальною громадою. Згідно листа Постольненської сільської ради, Миколаївська об’єднана територіальна громада висловлює не погодження щодо укладання договору оренди земельних ділянок загальною площею 89,1633 га, які передаються в користування на умовах оренди не на конкурентних засадах (а.с. 59-60).

10.04.2018 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявою, в якій просив внести зміни в наказ «Про затвердження документації із землеустрою» від 21.07.2017 № 18-5087/16-17-СГ шляхом доповнення інформацією про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання (а.с. 17).

Листом від 18.04.2018 № Р-585/0/5-18/295/6-18 Головне управління Держгеокадастру у Сумській області повідомило позивача, що ним було виконано вимоги постанови Сумського окружного адміністративного суду від 27.12.2016 у справі № 818/1346/16, а саме наказом Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 21.07.2017 № 18--5087/16-17-СГ затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованих за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради Сумського району Сумської області (а.с. 18).

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не наведено належних доказів правомірності невнесення до наказу «Про затвердження документації із землеустрою» від 21.07.2017 № 18-5087/16-17-СГ інформації про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції з наступних підстав.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Отже, під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, суд зобов'язаний незалежно від підстав, наведених у позові, перевіряти оскаржувані рішення, дії та бездіяльність на їх відповідність усім зазначеним вимогам.

З матеріалів справи встановлено, що предметом спору у даній справі є відповідність змісту наказу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області від 21.07.2017 № 18--5087/16-17-СГ про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1, приписам чинного законодавства України, а саме відсутність в ньому інформації про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначений ст. 123 Земельного кодексу України.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, ч. 2 ст. 123 Земельного кодексу України встановлено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення.

Відповідно до абз. 1 ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Згідно ч. 10 ст. 123 Земельного кодексу України рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюється:

затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

вилучення земельних ділянок у землекористувачів із зазначенням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності);

надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Отже, приймаючи рішення про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення, уповноважений орган зобов’язаний зазначити в ньому інформацію відповідно до вимог ч. 10 ст. 123 Земельного кодексу України.

Колегія суддів зазначає, що вказаною нормою встановлено перелік правових наслідків, які створює рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для особи, якій надається така земельна ділянка.

З матеріалів справи встановлено, що постановою Сумського окружного адміністративного суду від 27.12.2016 у справі № 818/1346/16 відповідача було зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Сумській області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованих за межами населених пунктів на території Постольненської сільської ради Сумського району Сумської області.

Таким чином, враховуючи приписи вказаного рішення, яким було зобов’язано відповідача затвердити проект землеустрою щодо відведення позивачу земельних ділянок саме в оренду, відповідач, приймаючи наказ про затвердження проекту землеустрою, відповідно до приписів ч. 10 ст. 123 Земельного кодексу України, зобов’язаний був зазначити в ньому про надання земельної ділянки позивачу у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

Між тим, наказ від 21.07.2017 року № 18-5087/16-17-СГ містить лише інформацію про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Інформація про надання земельної ділянки позивачу у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, в наказі відсутня.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що бездіяльність відповідача щодо не внесення вищезазначеної інформації в наказ від 21.07.2017 № 18-5087/16-17- СГ «Про затвердження документації із землеустрою», суперечить вимогам ч. 10 ст. 123 Земельного кодексу України, а тому позовні вимоги підлягають задоволенню.

При цьому, колегія суддів не приймає до уваги посилання відповідача на наказ від 20.08.2018 року № 18-6297/16-18 – СГ, яким земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 1858, 5111 га, розташовані за межами населених пунктів на території Миколаївської об’єднаної територіальної громади Сумського району Сумської області, передано у комунальну власність, а також з посиланням на процедури передання цих земель із державної власності в комунальну, оскільки суд перевіряє правомірність дій відповідача з урахуванням обставин, які існували на момент їх вчинення. Вказані обставини мали місце після прийняття наказу 21.07.2017 року № 18-5087/16-17-СГ про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок позивачу, в якому відповідач, всупереч приписами чинного законодавства України, не зазначив обов’язкову інформацію про надання їх позивачу у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

З цих же підстав, колегія суддів не приймає до уваги доводи апеляційної скарги про те, що відповідач на даний час не має повноважень щодо відведення земельних ділянок з огляду на передачу їх до комунальної власності.

Крім того, колегія суддів вважає не обгрунтованими зауваження відповідача щодо порушення судом першої інстанції норм процесуального права, а саме відмови в задоволенні клопотання про залишення позову без розгляду, у зв’язку пропуском шестимісячного строку звернення до суду, з наступних підстав.

Відповідно до ч. 2 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Згідно із ч. 1 ст. 121 Кодексу адміністративного судочинства України суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення.

Відповідно до ч. 3 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

З матеріалів справи встановлено, що отримавши наказ від 21.07.2017 № 18-5087/16-17-СГ, позивач намагався реалізувти свої права з користування земельними ділянками, які мають бути відведені йому на правах оренди згідно проекту землеустрою, шляхом укладення договорів оренди, зокрема звертався до проектної організації для розроблення технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок.

Так, 29.01.2018 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявою, в якій просив укласти договори оренди земельних ділянок згідно затвердженого проекту землеустрою.

Між тим, листом від 22.02.2018 № Р-341/0/5-18/181/6-18 відповідачем ОСОБА_1 було відмовлено в укладанні договорів оренди земельних ділянок.

Таким чином, про порушення свого права на реалізацію права користування земельною ділянкою позивач дізнався після вказаної відмови, після чого 10.04.2018 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області із заявою, в якій просив внести зміни в наказ «Про затвердження документації із землеустрою» від 21.07.2017 № 18-5087/16-17-СГ шляхом доповнення інформацією про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання. В чому йому було відмовлено листом від 18.04.2018 № Р-585/0/5-18/295/6-18.

22.06.2018 року позивач звернувся з даним позовом до суду.

Таким чином, колегія суддів вважає обгрунтованими висновки суду першої інстанції щодо наявності у позивача поважних причин пропуску строку звернення до суду.

Також, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що спосіб відновлення порушеного права позивача має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Зазначена позиція повністю кореспондується з висновками Європейського суду з прав людини, відповідно до яких обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов’язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, в тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, «ефективний засіб правого захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права й одержання особою бажаного результату.

Згідно п. 10 ч. 2 ст. 245 Кодексу адміністративного судочинства України, встановлено, що у разі задоволення позову суд може прийняти рішення в інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.

Враховуючи, що підставою для звернення позивача до суду є протиправна бездіяльність відповідача, яка суперечить приписам земельного законодавства України, при цьому, захист порушених прав протиправною бездіяльністю з боку суб’єкта владних повноважень, є завданням адміністративного судочинства, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що задля належного і обгрунтованого способу захисту порушеного права позивача необхідним є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Сумській області відповідно до вимог частини 10 статті 123 Земельного кодексу України внести зміни в наказ «Про затвердження документації із землеустрою» від 21.07.2017 № 18-5087/16-17-СГ шляхом доповнення інформацією про надання земельної ділянки у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання.

При цьому, колегія суддів вважає безпідставними доводи відповідача, що зобов’язання внести зміни до наказу є втручанням в його дискреційні повноваження та виключну компетенцію, з наступних підстав.

Згідно до положень Рекомендації Комітету ОСОБА_2 Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом ОСОБА_2 11.03.1980 р. під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Таким чином, дискреція — це елемент управлінської діяльності. Вона пов’язана з владними повноваженнями і їх носіями — органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями — вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб’єкта.

Земельним законодавством, а саме ст. 123 Земельного кодексу України однозначно врегульовано повноваження відповідача при прийнятті рішення про затвердження проекту землеустрою.

Таким чином, Земельний кодекс України не встановлює повноважень відповідача на власний розсуд обирати вид одного з можливих рішень, він зобов’язаний прийняти однозначне рішення, не обираючи варіанти з видів таких рішень на власний розсуд.

Отже, в даних правовідносинах відсутня дискреція щодо повноважень Головного управління Держгеокадастру у Сумській області.

Враховуючи, що під час судового розгляду встановлено факт протиправної поведінки відповідача, колегія суддів вважає, що зобов’язання його внести зміни до рішення не є втручанням в його дискреційні повноваження, та саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним в розумінні ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Колегія суддів вважає безпідставними посилання відповідача на правову позицію Верховного Суду України, викладену в постановах від 21.05.2013 року у справі № 21-87а13, від 11.11.2015 по справі № 21-2958а15, постанові Вищого адміністративного суду України від 21.10.2010 року у справі № П-278/10, ухвалі Вищого адміністративного суду України від 31.07.2014 року у справі № К/800/62158/13, з приводу того, що суд не в праві зобов’язувати відповідача до вчинення тих дій, які за приписами чинного законодавства можуть здійснюватись лише за його розсудом, тобто не може перебирати на себе повноваження іншого державного органу, оскільки в даному випадку відсутні обставини для застосування таких висновків, а саме відсутня встановлена чинним законодавством України дискреція повноважень відповідача.

Таким чином, переглянувши постанову суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що при прийнятті оскаржуваного рішення суд дійшов правильних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених підстав, висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 326 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 29.08.2018 по справі № 818/2400/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_3Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_4 ОСОБА_5 Повний текст постанови складено 14.12.2018 р.