Постанова № 78425072, 04.12.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 грудня 2018 р. м. ХарківСправа № 1840/2494/18

Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Гуцала М.І.

суддів: Бенедик А.П. , Донець Л.О.

за участю секретаря судового засідання Багмет А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар'єр кварцитів" на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 07.09.2018 (повний текст складено 17.09.2018). суддя І інстанції Воловик С.В. по справі № 1840/2494/18

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар'єр кварцитів"

до Сумської обласної державної адміністрації

про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар'єр кварцитів" (далі - позивач, ТОВ "Глухівський кар'єр кварцитів") звернулось до суду з вимогами про визнати протиправною бездіяльність Сумської обласної державної адміністрації щодо ненадання у користування на умовах оренди земельної ділянки, зобов'язавши її надати позивачу у користування на умовах оренди зазначену земельну ділянку за кадастровим номером 5921580400:04:001:0301 площею 4,22 га без зміни її меж та цільового призначення для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами (відкриті розробки та кар'єри, шахти, що експлуатуються), відповідно та в межах терміну дії спеціального дозволу №1006 від 29.07.1997, з визначенням умов її використання.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 07.09.2018 у задоволені позову було відмовлено.

Позивач, не погодившись з таким судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій стверджує про невідповідність висновків суду фактичним обставинам справи та порушення норм матеріального права. Зокрема, ТОВ "Глухівський кар'єр кварцитів" вважає, що має право на отримання спірної земельної ділянки без проведення земельних торгів та складення документації із землеустрою, оскільки має спеціальний дозвіл на користування надрами в межах такої ділянки, яка зареєстрована у Державному земельному кадастрі та Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. На думку заявника апеляційної скарги, відповідач не виконав свого обов'язку з належного розгляду заяви про надання земельної ділянки в оренду, адже відповідь у формі листа не є рішенням відповідача, відповідно до вимог ч. 1 ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Відсутність індивідуального акту, який мав бути виданий відповідачем за наслідками розгляду заяви про прийняття рішення щодо передачі земельної ділянки у користування, унеможливлює його оскарження. На переконання позивача належним та найбільш ефективним способом захисту його порушеного права на належний розгляд його звернення є зобов'язання відповідача прийняти відповідне рішення про надання земельної ділянки у користування на умовах оренди.

В судовому засіданні представник позивача доводи апеляційної скарги підтримав, вимагаючи скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нового судового рішення про задоволення позову.

Відповідач надав до суду відзив на апеляційну скаргу, в якій зазначав про наявність підстав для закриття апеляційного провадження, оскільки відсутній договір про надання правової допомоги на підтвердження повноважень представника позивача на подання апеляційної скарги. Також, стверджує про належний розгляд заяви позивача, оскільки ст. 123 Земельного Кодексу України не визначено форму, у якій приймає рішення орган про відмову у наданні земельної ділянки. Вважає, що у справі відсутні факти порушень прав та інтересів позивача при розгляді його заяви про надання земельної ділянки у користування на умовах оренди.

В судовому засіданні представник відповідача заперечував проти задоволення вимог апеляційної скарги, наполягаючи на необгрунтованості її доводів.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення повноважних представників сторін, дослідивши зібрані у справі докази, вивчивши доводи апеляційної скарги, вважає, що вимоги апеляційної скарги підлягають частковому задоволенню з наступних підстав.

В ході судового розгляду було встановлено, що 07.06.2018 року позивач звернувся до Сумської обласної державної адміністрації із заявою від 06.06.2018 про надання земельної ділянки за кадастровим номером 5921580400:04:001:0301 площею 4,22 га у користування на умовах оренди (а.с.13).

Листом від 14.06.2018 №01-22/5759 Сумською обласною державною адміністрацією позивачу було повідомлено про відсутність правових підстав щодо прийняття рішення про надання в оренду земельної ділянки площею 4,22 га, розташованої за межами населених пунктів на території Баницької сільської ради Глухівського району Сумської області (а.с.15-17).

Суд першої інстанції, приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що земельне законодавство не вимагає певної форми рішення суб'єкта владних повноважень, яке має прийматись за результатами розгляду клопотання про надання земельної ділянки в оренду. За висновками суду, відповідь Сумської обласної державної адміністрації №01-22/5759 від 14.06.2018 можна вважати певної формою рішення, прийнятого за результатами розгляду клопотання позивача про надання земельної ділянки в оренду, а тому відсутні підстави для визнання протиправною бездіяльності відповідача під час вирішення такої заяви позивача.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на вимоги діючого законодавства на час спірних правовідносин сторін.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої та другої статті 18 Кодексу України про надра надання земельних ділянок для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством України, земельні ділянки для користування надрами, крім випадків, передбачених статтею 23 цього Кодексу, надаються користувачам надр після одержання ними спеціальних дозволів на користування надрами чи гірничих відводів.

Згідно ч. 1 статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 Земельного кодексу України, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

Надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.

Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.

Відповідно до п. 12 розд. X "Перехідні положення" Земельного кодексу України, до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абз. 3 цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

Згідно з п. "а" ст. 17 ЗК до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.

Нормами ч. 1 ст. 116, ч. 5 ст. 122, ч. 6 ст. 123, ч. 1 ст. 124 Земельного кодексу України, юридичні особи набувають права користування земельними ділянками із земель державної власності за межами населених пунктів за рішенням відповідної обласної державної адміністрації, прийнятим у двотижневий строк.

У ч. 1 ст. 6 Закону від 9.04.1999 N 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" визначено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Таким чином, враховуючи, що чинним законодавством не передбачено автоматичного укладання, поновлення договорів оренди землі державної та комунальної власності, реалізація переважного права на укладання договору оренди земельної ділянки можлива лише за наявності відповідного рішення (акту) органу виконавчої влади, прийнятого за наслідками розгляду відповідної заяви особи про надання такої земельної ділянки.

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та постановам Верховної Ради України, прийнятим відповідно до Конституції та законів України, актам Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду (ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації").

Оскільки державною адміністрацією відповідно до порядку визначеному законодавством, зокрема, ст. 6, п. 2 ст. 21, ст. 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", не приймалось розпорядження щодо надання або відмову у наданні на умовах оренди спірної земельної ділянки, колегія суддів дійшла висновку про неналежний розгляд відповідачем заяви ТОВ «Глухівський кар'єр кварцитів».

На підтвердження такого висновку суд апеляційної інстанції звертає увагу на вимоги Інструкції з діловодства в Сумській обласній державній адміністрації (далі - Інструкція), затвердженої розпорядженням голови Сумської обласної державної адміністрації від 22.05.2018 № 310-ОД, яка встановлює вимоги щодо документування управлінської інформації та організації роботи з документами, створеними у паперовій формі в Сумській обласній державній адміністрації (далі - облдержадміністрація), включаючи їх підготовку, реєстрацію, облік і контроль за виконанням.

Згідно п.п. 11, 12 Інструкції, вибір виду документа, призначеного для документування управлінської інформації (лист, розпорядження, доручення, протокол тощо), зумовлюється правовим статусом облдержадміністрації, компетенцією посадової особи та порядком прийняття управлінського рішення. Документ повинен відповідати положенням актів органів державної влади вищого рівня та спрямовуватися на виконання облдержадміністрацією покладених на неї завдань і функцій.

Пунктом 78 Інструкції визначено, що за змістом управлінської дії розпорядження (накази) видаються з основних питань діяльності облдержадміністрації, адміністративно-господарських або кадрових питань

В той же час п. 121 Інструкції передбачено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як відповіді на виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, дорученнях вищих посадових осіб, на запити, звернення, а також кореспонденцію Верховної Ради України, на виконання доручень установ вищого рівня, на запити інших установ, звернення громадян, запити на інформацію, а також як ініціативні та супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вищезазначених норм діючого законодавства, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності Сумської обласної державної адміністрації, має видаватися відповідне розпорядження. При цьому листи складаються у разі наданні відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про надання земельної ділянки у користування або про відмову у її наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі розпорядження голови місцевої державної адміністрації.

Разом з тим, в даному випадку позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив ТОВ «Глухівський кар'єр кварцитів» відповідь у формі листа.

Колегія суддів, приймаючи до уваги правову позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 30.10.2018 у справі №820/4852/17, зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Сумської обласної державної адміністрації за наслідками розгляду заяви позивача про надання у користування на умовах оренди земельної ділянки у формі розпорядження, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, колегія суддів вважає, що відповідач, відмовляючи ТОВ «Глухівський кар'єр кварцитів» у наданні земельної ділянки, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про місцеві державні адміністрації», без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, а тому наявні підстави для визнання вказаної відмови протиправною.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення .

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку (постанова Верховного Суду від 23.05.2018 року у справі №825/602/17).

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

В матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням викладеної позивачем позиції про його переважне право на укладення договору оренди земельної ділянки за кадастровим номером 5921580400:04:001:0301 площею 4,22 га без зміни її меж та цільового призначення для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов'язані з користуванням надрами (відкриті розробки та кар'єри, шахти, що експлуатуються), відповідно та в межах терміну дії спеціального дозволу №1006 від 29.07.1997.

Між тим, зі змісту наведених вище норм випливає, що втручанням у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов'язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішення за клопотанням заявника замість суб'єкта владних повноважень.

З урахуванням викладеного належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов'язання повторно розглянути питання щодо надання у користування ТОВ «Глухівський кар'єр кварцитів» земельної ділянки на умовах оренди із прийняттям відповідного владного рішення, відповідно до вимог ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

З огляду на зазначене, позовні вимоги про зобов'язання відповідача прийняти бажане для позивача рішення є передчасними, а тому задоволенню не підлягають.

Доводи відповідача про наявність підстав для закриття апеляційного провадження визнаються колегією суддів необґрунтованими, оскільки наявність у адвоката Єни Станіслава Олександровича повноважень на подання апеляційної скарги підтверджується не лише наявним в матеріалах справи ордером на надання правової допомоги, на звороті якого позивачем зроблена відмітка про відсутність будь-яких обмежень у представництві (а.с. 152), але й наданими генеральним директором ТОВ «Глухівський кар'єр кварцитів» додатковими поясненнями щодо повноважень такого представника на підписання та подання апеляційної скарги.

Також, визнаються необгрунтованими доводи представника відповідача, викладені під час судового засідання, щодо наявності підстав для закриття провадження у справі, з огляду на правову позицію Верховного Суду, висловлену в постанові від 30.05.2018 у справі № 150/928/14-а. Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, які викладені в ухвалі від 01.08.2018 про відмову у задоволенні клопотання про закриття провадження у справі (а.с. 97 - 101), про відсутність у справі спору про право, оскільки спірні правовідносини сторін склалися стосовно належного виконання відповідачем владних повноважень, що зумовлює публічно-правовий характер спору.

Підсумовуючи вищевикладене колегія суддів констатує наявність підстав для часткового задоволення заявлених позовних вимог ТОВ «Глухівський кар'єр кварцитів», що зумовлює задоволення вимог апеляційної скарги про скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нового судового рішення, згідно вимог п. 4 ч. 1 ст. 317 Кодексу адміністративного судочинства України.

Зважаючи на результати апеляційного перегляду судового рішення та вимоги ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства, підлягають стягненню на користь позивача 4405 грн. за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на відшкодування понесених ТОВ «Глухівський кар'єр кварцитів» витрат по сплаті судового збору за подання позову в розмірі 1762 грн. та судового збору за подання апеляційної скарги в розмірі 2643 грн..

Керуючись ст. 243, 250, 310, 315, 317, 321, 327, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар'єр кварцитів" задовольнити .

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 07.09.2018 по справі № 1840/2494/18 скасувати.

Прийняти нове судове рішення, яким позовні вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар'єр кварцитів" до Сумської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - задовольнити частково.

Зобов'язати Сумську обласну державну адміністрацію повторно розглянути заяву Товариства з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар'єр кварцитів" від 06.06.2018 № 575 про надання земельної ділянки на умовах оренди та прийняти рішення, відповідно ст. 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації".

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Сумської обласної державної адміністрації (пл. Незалежності, 2, м. Суми, 40000, код ЄДРПОУ 14005581) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар'єр кварцитів" (вул. Заводська, 18 а, с. Баничі, Глухівський район, Сумська область, 41462, код ЄДРПОУ 14015554) витрати зі сплати судового збору за понесених судових витрат 4405 (чотири тисячі чотириста п'ять) грн..

Відмовити Товариству з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар'єр кварцитів" у задоволенні решти позовних вимог.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя (підпис)М.І. ГуцалСудді(підпис) (підпис) А.П. Бенедик Л.О. Донець Повний текст постанови складено 10.12.2018.