Рішення № 78417272, 10.12.2018, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/5473/18

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2018 року Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Завальнюка І.В.,

за участю секретаря - Салюк О.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Одесі справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернулася до суду із вказаною позовної заявою, в якій просить суд визнати протиправною відмову відповідача, викладену в листі від 05.09.2018 № С-11413/0-6297/0/37-17, у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 0,8 га за рахунок земель с/г призначення державної власності, розташованої на території Холоднобалківської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населеного пункту) та у наданні її у власність; зобов'язати відповідача затвердити відповідний проект та надати земельну ділянку у власність шляхом видачі наказу.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що маючи намір вести особисте селянське господарства, в жовтні 2017 р. вона звернулася до ГУ Держгеокадстру в Одеській області з заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 0,8 га за рахунок земель с/г призначення державної власності, розташованої на території Холоднобалківської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населеного пункту) та у наданні її у власність. Право безоплатної передачі у власність земельної ділянки за вказаним цільовим призначенням позивач ще не використала. Наказом ГУ Держгеокадстру в Одеській області від 12.12.2017 № 15-12799/13-17-СГ позивачці надано відповідний дозвіл, у зв'язку із чим 19.12.2017 нею укладений договір із ТОВ «Інагро Групп» на виконання робіт з розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. Після виготовлення документації із землеустрою та її позитивної оцінки територіальним органом Держгеокадастру 27.07.2018 позивач звернулася до ГУ Держгеокадастру в Одеській області з клопотанням про затвердження виготовленого проекту землеустрою. Однак листом від 05.09.2018 № С-11413/0-6297/0/37-17 у затвердженні проекту землеустрою позивачці відмовлено з підстав знаходження земельної ділянки в безпосередній близькості до Хаджибейського лиману, в прибережній захисній смузі, яка за ст.60 ч.3 ЗК України складає не менше 2 км від урізу води, і яка за ст.58 ЗК України відноситься до земель водного фонду. Позивач вважає зазначену відмову необґрунтованою та незаконною, зважаючи на те, що відсутня будь-яка документація щодо встановлення прибережної захисної смуги, водоохоронної зони вздовж Хаджибейського лиману на території Холоднобалківської сільської ради Біляївського району Одеської області та відсутня інформація щодо прийняття рішень про її розроблення. Натомість згідно зі складеним ТОВ «Інагро Групп» переліком обмежень у використанні земельної ділянки від 10.04.2018, не встановлено жодних обмежень щодо земельної ділянки, на яку претендує позивач. Так, земельна ділянка перебуває в землях запасу, знаходиться за межами населених пунктів та обліковується за формою 6-зем як пасовище. В матеріалах проекту також знаходиться висновок експерта державної експертизи ГУ Держгеокадастру у Сумській області № 3980/82-18 від 13.06.2018 про надання погодження складеного проекту землеустрою. Крім того, з викопіювання Холоднобалківської території сільської ради Біляївського району Одеської області з передбаченими схемами землеустрою прибережними захисними смугами водних об'єктів вбачається, що прибережна захисна смуга Хаджибейського лиману навіть не наближується до населеного пункту (с. Алтестове) та між спірною земельною ділянкою (розташованою за с. Алтестове) і урізом води вздовж Хаджибейського лиману знаходяться ліси. При цьому в силу п. «б» ч.1 ст.58 ЗК України до земель водного фонду належить землі, зайняті: прибереженими захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами. Отже між земельною ділянкою та урізом води вздовж Хаджибейського лиману знаходяться лісові насадження, які переривають прибережну смугу, що підтверджується планшетами лісовпорядкування 2013-2014 рр. Дачнівського лісництва. Таким чином, земельна ділянка не перебуває та не може перебувати в прибережній смузі лиману і не відноситься до земель водного фонду. Оскаржувана відмова ГУ Держгеокадастру в Одеській області в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є безпідставною та неправомірною, такою, що порушує прав позивача, у зв'язку із чим вона звернулась за судовим захистом із даним адміністративним позовом.

Ухвалою судді від 25.10.2018 відкрито провадження у справі та постановлено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження з викликом учасників справи в судове засідання на 19.11.2018 о 12:00 год.

06.11.2018 до суду від ГУ Держгеокадастру в Одеській області надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого відповідач позовні вимоги не визнав у повному обсязі, в задоволенні позову просив відмовити, зазначивши, що Управління з 01.01.2013 розпоряджається землями державної власності с/г призначення в порядку, визначеному чинним законодавством, на території Одеської області. Відповідно до інформації Управління, земельна ділянка, на яку претендує ОСОБА_1, розташована в безпосередній близькості до Хаджибейського лиману, що в силу п.3 ст.60, ст.122 ЗК України обумовило відмову позивачці в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 0,8 га за рахунок земель с/г призначення державної власності, розташованої на території Холоднобалківської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населеного пункту) та у наданні її у власність. Відповідач також зазначив, що розпорядження землями с/г призначення державної власності є виключною компетенцією Управління, у зв'язку із чим суд не може задовольняти вимоги про зобов'язання Управління прийняти відповідне рішення, віднесене законодавством до його повноважень.

В судовому засіданні, призначеному на 19.11.2018, оголошено перерву до 26.11.2018 о 10:00 год.

Ухвалою суду від 26.11.2018 оголошено перерву до 03.12.2018 о 15:00 год.

До суду з'явилася представник позивача, яка позовні вимоги із викладених вище підстав підтримала у повному обсязі та просила задовольнити позов.

Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнав у повному обсязі, в задоволенні позову просив відмовити з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву.

Вислухавши пояснення представників сторін та дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про часткову обґрунтованість адміністративного позову та наявність підстав для його часткового задоволення.

Судом встановлено, що 09.10.2017 ОСОБА_1 звернулася до начальника ГУ Держгеокадастру в Одеській області із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 0,8 га за рахунок земель с/г призначення державної власності, розташованої на території Холоднобалківської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населеного пункту).

Наказом в.о. начальника ГУ Держгеокадастру в Одеській області Вербовщук С.Г. від 12.12.2017 № 15-12799/13-.170 відповідно до ст.ст. 15-1, 22, 33, 118, 121, 122 ЗК України, Закону України «Про особисте селянське господарство», Положення про ГУ Держгеокадастру в Одеській області, затвердженого наказом Держгеокадастру від 17.11.2016 № 308, надано ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення позивачу земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 0,8 га за рахунок земель с/г призначення державної власності, розташованої на території Холоднобалківської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населеного пункту).

Згідно з п.2 вищезазначеного наказу розроблений проект землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки підлягає погодженню та затвердженню відповідно до вимог чинного законодавства.

На підставі викладеного 19.12.2017 ОСОБА_1 укладено договір із ТОВ «Інагро Групп» на виконання робіт з розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

Згідно висновку ГУ Дерджгеокадастру у Сумській області від 13.06.2018 № 3980/82-18 проект щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 відповідає вимогам статті 50 Закону України «Про землеустрій», за підсумковою оцінкою проекту землеустрою вказано: «погоджується».

Після виготовлення документації із землеустрою та її позитивної оцінки територіальним органом Держгеокадастру 27.07.2018 ОСОБА_1 звернулася до ГУ Держгеокадастру в Одеській області з клопотанням про затвердження виготовленого проекту землеустрою.

Листом ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 05.09.2018 № С-11413/0-6297/0/37-17 у затвердженні проекту землеустрою ОСОБА_1 відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 0,8 га за рахунок земель с/г призначення державної власності, розташованої на території Холоднобалківської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населеного пункту).

Оцінивши належність, допустимість, достовірність наданих сторонами доказів, а також достатність та взаємний зв'язок у їх сукупності, суд вважає зазначену відмову необґрунтованою, а позовні вимоги підлягаючими до часткового задоволення у зв'язку з наступним.

Зі змісту оскаржуваного рішення ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 05.09.2018 № С-11413/0-6297/0/37-17 вбачається, що підставою для відмови в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки слугувала безпосередня близькість цієї земельної ділянки до Хаджибейського лиману.

В якості правової підстави для відмови в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ГУ Держгеокадастру в Одеській області вказано пункт 3 статті 60, пункт статті 58, статті 122 Земельного кодексу України. Також зазначено право повторно звернутись із заявою про затвердження проекту землеустрою та передачі земельної ділянки безоплатно у власність після усунення зазначених у цьому листі недоліків.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України та Законом України «Про землеустрій».

Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

Згідно з частиною восьмою статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Відповідно до пункту 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1051 від 17 жовтня 2012 року, державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49-54 цього Порядку.

Частиною дев'ятою статті 118 ЗК України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (частина десята статті 118 ЗК України).

Отже, системний аналіз наведених норм права дає можливість дійти висновку, що законом передбачено певний алгоритм та поетапність процесу безоплатної передачі земельних ділянок державної та комунальної власності у власність громадян, а саме:

1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);

3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов'язаний прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність або рішення про відмову передання земельної ділянки у власність чи залишення клопотання без розгляду.

При цьому з вищенаведених норм Земельного кодексу України вбачається, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов'язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

Аналогічний правовий висновок висловлено Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 30 жовтня 2018 року по справі №820/4852/17, адміністративне провадження №К/9901/2314/18 (№ в ЄДРСР 77525093).

Повертаючись до обставин справи, суд враховує, що ОСОБА_1 до заяви про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства було долучено висновок ГУ Держгеокадастру у Сумській області від 13.06.2018 № 3890/82-18, термін дії якого необмежений та яким погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1, і витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку НВ-5106496372018.

При цьому покладені в основу оскаржуваного рішення у формі листа ГУ Держгеокадастру обставини, тобто приналежність земельної ділянки до земель водного фонду, її близькість до лиману тощо повинні бути та за обставин справи були предметом контролю погоджувального органу - в даному випадку ГУ Держгеокадастру у Сумській області.

У зв'язку із цим суд відхиляє відповідні доводи відповідача, як підставу для відмови у задоволенні позову, як неспроможні та такі, що не відповідають чинному законодавству, оскільки перевірка проекту на відповідність його вимогам законодавства здійснюється під час його погодження.

Крім того, суд також враховує, що статтею 118 Земельного кодексу України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо.

В той же час, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2016 року за № 1391/29521.

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Крім того, згідно з пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої Наказом Держгеокадастру від 15 жовтня 2015 року № 600, накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.

При цьому пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.

Отже, відповідно до положень вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі наданні відповіді на звернення громадян.

Таким чином, рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його затвердженні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу Головного управління Держгеокадастру в області.

Разом з тим, в даному випадку позивач звернулася до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб'єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив ОСОБА_1 відповідь у формі листа.

Суд зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його затвердженні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, колегія суддів вважає, що відповідач, відмовляючи ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій», без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, а тому наявні підстави для визнання вказаної відмови протиправною.

Так, статтею 118 ЗК України не передбачено надання відповідей у такій формі відповідачем, натомість останній зобов'язаний протягом двох тижнів після надходження погодженого проекту землеустрою прийняти владне управлінське рішення у формі наказу про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Оцінюючи доводи відповідача про те, що вирішення судом звернутої до нього вимоги про зобов'язання відповідача вчинити певні дії є втручанням у дискреційні повноваження Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, суд виходить з наступного.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

Такого правового висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 23 травня 2018 року у справі №825/602/17, яка в силу ч.5 ст.242 КАС України підлягає врахуванню при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

В матеріалах справи відсутні докази, які б свідчили про відсутність можливості та наміру суб'єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення з урахуванням позиції суду про те, що викладені у оспорюваному рішенні відповідача мотиви не є підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою.

З урахуванням викладеного належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є саме зобов'язання повторно розглянути питання щодо затвердження поданого позивачем проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із прийняттям відповідного владного рішення та з урахуванням висновків суду, у зв'язку із чим позов підлягає частковому задоволенню.

Згідно з ч.3 ст. 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Отже позивачу у відповідності до ч.3 ст.139 КАС України належить присудити за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень - Головного управління Держгеокадастру в Одеській області судові витрати в розмірі 704,80 грн. - пропорційно до задоволеної частини позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 139, 242-246 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов ОСОБА_1 (АДРЕСА_1: НОМЕР_1) до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (65107, м. Одеса, вул. Канатна, 83; 39765871) про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити певні дії задовольнити частково.

Визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру в Одеській області листом від 05.09.2018 № С-11413/0-6297/0/37-17 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 0,8 га за рахунок земель с/г призначення державної власності, розташованої на території Холоднобалківської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населеного пункту) та надання її у власність.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 0,8 га за рахунок земель с/г призначення державної власності, розташованої на території Холоднобалківської сільської ради Біляївського району Одеської області (за межами населеного пункту) та надання її у власність, з урахуванням висновків суду по даній справі.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Стягнути бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на користь ОСОБА_1 судові витрати в розмірі 704,80 грн. (сімсот чотири грн. 80 коп.).

Рішення суду набирає законної сили в порядку, передбаченому ст.255 КАС України.

Рішення може бути оскаржене до П'ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повний текст рішення складено 10.12.2018.

Суддя І.В. Завальнюк

.