Постанова № 78276517, 03.12.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2018 р. м. ХарківСправа № 1640/2368/18Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Бенедик А.П.

суддів: Мінаєвої О.М. , Донець Л.О.

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Шевченківської районної у місті Полтаві ради на рішення Полтавського окружного адміністративного суду (головуючий суддя І інстанції Супрун Є.Б.) від 10.09.2018р. (повний текст рішення складено 10.09.2018 р.) по справі №1640/2368/18

за позовом ОСОБА_1

до Шевченківської районної у місті Полтаві ради

про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1, звернувся до суду із адміністративним позовом до Шевченківської районної у м. Полтаві ради, в якому просив:

- визнати протиправною відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0049 га земель комунальної власності для будівництва індивідуального гаражу в межах населеного пункту м. Полтава, що викладена у листі Шевченківської районної у м.Полтаві ради від 28.12.2017 №Соц.1-16/2278;

- зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву (клопотання) позивача на розробку проекту землеустрою щодо відведення вищевказаної земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0049 га земель комунальної власності для будівництва індивідуального гаражу в межах населеного пункту м. Полтава та надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.

В обґрунтування позовних вимог вказує, що реалізуючи своє право на отримання земельної ділянки у власність відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), звернувся до Шевченківської районної у м. Полтаві ради з клопотанням (заявлю) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0049 га земель комунальної власності для будівництва індивідуального гаражу в межах населеного пункту м.Полтава. До заяви додав викопіювання з бажаним місцем розташування земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража. Листом від 28.12.2017 №Соц.1-16/2278 заступник голови ради Ачкасов М.І. надав відповідь, якою повідомлено, що згідно з Порядком розміщення та будівництва гаражів для легкових автомобілів у м. Полтаві, затвердженого рішенням Полтавської міської ради сорок другої сесії п'ятого скликання від 13.08.2009, будівництво індивідуальних боксових гаражів поза межами існуючих автогаражних кооперативів та приватних домоволодінь, на землях комунальної власності забороняється. Враховуючи викладене, зазначене питання не може бути розглянуто позитивно.

Позивач вважаючи відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою протиправною та такою, що не відповідає вимогам чинного законодавства України, звернувся до суду з даним позовом.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 10.09.2018 року позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність Шевченківської районної у м. Полтаві ради у вирішенні клопотання (заяви) позивача від 26.12.2017 (зареєстрована 26.12.2017 за №С02.1-16/2278 ) про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0049 га для будівництва індивідуального гаража, в межах населеного пункту м. Полтава.

Зобов'язано Шевченківську районну у м. Полтаві раду розглянути клопотання (заяву) позивача від 26.12.2017 (зареєстрована 26.12.2017 за №С02.1-16/2278) з урахуванням правової оцінки спірного питання, наданої судом у даному рішенні.

Стягнуто на користь позивача судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 704 грн. 80 коп. за рахунок бюджетних асигнувань Шевченківської районної у м. Полтаві ради.

Повернуто позивачу за рахунок коштів Державного бюджету України частину сплаченого відповідно до квитанції від 05.07.2018 №0.0.1077033892.1 судового збору у сумі 768 грн. 20 коп.

Не погодившись із судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10.09.2018 року.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

Вказує, що оскільки згідно з рішенням Полтавської міської ради сорок другої сесії п'ятого скликання від 13.08.2009 «Про порядок розміщення та будівництва гаражів для легкових автомобілів у м. Полтаві», у м. Полтаві не розміщуються індивідуальні гаражі боксового типу, то розгляд заяви позивача та надання на неї відповіді здійснено правомірно. Також зазначив про помилковість тверджень суду першої інстанції про визнання відповідачем позову.

Позивач надав письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

На підставі положень п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, що 26.12.2017 позивач звернувся до Шевченківської районної у м.Полтаві ради з клопотанням (заява) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0049 га земель комунальної власності для будівництва індивідуального гаражу в межах населеного пункту м. Полтава (а.с. 8). До заяви додав викопіювання з бажаним місцем розташування земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража (а.с. 22).

Листом від 28.12.2017 № Соц.1-16/2278 заступник голови ради Ачкасов М.І. надав відповідь, якою повідомлено, що згідно з Порядком розміщення та будівництва гаражів для легкових автомобілів у м. Полтаві, затвердженого рішенням Полтавської міської ради сорок другої сесії п'ятого скликання від 13.08.2009, будівництво індивідуальних боксових гаражів поза межами існуючих автогаражних кооперативів та приватних домоволодінь, на землях комунальної власності забороняється. Враховуючи викладене, зазначене питання не може бути розглянуто позитивно (а.с. 20).

Не погодившись із вказаною відмовою, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що лист відповідача від 28.12.2017 №Соц.1-16/2278 за змістом та формою не може вважатися "рішенням про відмову" у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України. Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені ЗК України, у визначений законом строк, суд дійшов висновку, що належним способом захисту прав позивача буде зобов'язання відповідача розглянути клопотання (заяву) позивача від 26.12.2017 з урахуванням правової оцінки спірного питання, наданої судом у даному рішенні.

Колегія суддів погоджується з даними висновками суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Статтею 13 Конституції України закріплено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (ст. 14 Конституції України).

Згідно з ч. 1 ст. 3 ЗК України, земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно ст.116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (ч.2 ст.116 ЗК України).

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (ч.3 ст.116 ЗК України).

Згідно положень ч.ч. 6-7 ст. 118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

З огляду на викладене, колегія суддів зазначає, що громадяни, які зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства мають право звернутися з відповідним клопотанням надавши документи.

Положеннями частини сьомої статті 118 ЗК України встановлено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а саме, надати дозвіл, або надати мотивовану відмову в наданні дозволу.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині сьомій статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Разом з тим, частиною дев'ятою статті 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

Статтею 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Так, відповідно до ст. 143 Конституції України визначено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Згідно ст.144 Конституції України, органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

У відповідності до ст. 12 ЗК України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, серед іншого, розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Частина 1 статті 5 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.

Згідно ч.1 ст.10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до ст. 25 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Відповідно до частин третьої, четвертої статті 41 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах.

Визначений міськими радами обсяг повноважень районних у місті рад та їх виконавчих органів не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної у місті ради протягом даного скликання.

Рішенням позачергової другої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 25.02.2016 визначено, що до повноважень Октябрської, Ленінської та Київської районних у місті Полтаві рад належить вирішення питань надання, передачі у власність або користування, припинення права користування або права власності та вилучення земельних ділянок, зокрема, для індивідуального гаражного будівництва.

Рішенням четвертої сесії сьомого скликання Октябрської районної у м. Полтаві ради від 03.03.2016 прийнято до виконання повноваження в обсягах та межах визначених рішеннями Полтавської міської ради відповідно до рішення другої сесії Полтавської міської ради "Про визначення обсягу і меж повноважень, які здійснюють районні у місті Полтаві ради" від 25.02.2016 та рішення другої сесії Полтавської міської ради "Про визначення обсягу окремих повноважень із земельних відносин районних у місті Полтаві рад" від 25.02.2016.

Рішенням п'ятої сесії сьомого скликання Полтавської міської ради від 16.06.2016, змінено назву Октябрської районної у місті Полтаві ради на Шевченківську районну у місті Полтаві раду.

Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймається виключно на пленарному засіданні ради.

Лист відповідача від 28.12.2017 № Соц.1-16/2278 за змістом та формою не може вважатись відмовою у розумінні частини сьомої статтею 118 ЗК України.

Відсутність прийнятого у встановленому законом порядку рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Відповідно до частини 1 статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно із вимогами ч. 2 ст. 77 КАС України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Тобто, особливістю адміністративного судочинства є те, що обов'язок (тягар) доказування в спорі покладається на відповідача - суб'єкта владних повноважень, який повинен надати докази, що свідчать про правомірність його дій, законність прийнятих рішень.

Відповідно до п.4 ч.1 ст. 5 КАС України, способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Приймаючи до уваги вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності протиправної бездіяльності у вирішенні клопотання (заяви) позивача від 26.12.2017 (зареєстрована 26.12.2017 за №С02.1-16/2278) про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,0049 га для будівництва індивідуального гаража, в межах населеного пункту м. Полтава.

Також, оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині 6 статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Шевченківську районну у м. Полтаві раду розглянути клопотання (заяву) позивача від 26.12.2017 (зареєстрована 26.12.2017 за №С02.1-16/2278) з урахуванням правової оцінки спірного питання, наданої судом у даному рішенні.

У разі неприйняття такого рішення у належній формі упродовж встановленого законом строку, тобто у разі протиправної бездіяльності відповідача, особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (абз. 3 ч. 7 ст. 118 ЗК України).

Відповідно до ч. 9 ст. 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Частиною 10 статті 118 ЗК України визначено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Отже, ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Таким чином, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність.

Зазначений правовий висновок Верховний Суд висловлював у постанові від 31.01.2018 у справі № 814/741/16 та постанові від 14.03.2018 у справі № 804/3703/16.

Відповідно ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Згідно ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї (ч. 3 ст. 308 КАС України).

Перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції скасуванню не підлягає.

Згідно ч. 1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції відповідає вимогам ч. 1 ст. 242 КАС України, а тому відсутні підстави для її скасування та задоволення апеляційних вимог апелянта.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не впливають на правомірність висновків суду.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 326, 327 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Шевченківської районної у місті Полтаві ради залишити без задоволення.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 10.09.2018р. по справі №1640/2368/18 за позовом ОСОБА_1 до Шевченківської районної у місті Полтаві ради про визнання протиправним та скасування рішення залишити без змін

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)А.П. Бенедик Судді(підпис) (підпис) О.М. Мінаєва Л.О. Донець