Постанова № 78191619, 27.11.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 листопада 2018 р. м. ХарківСправа № 1840/3097/18Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії:

головуючого судді: Гуцала М.І.

суддів: Мельнікової Л.В. , Бенедик А.П.

за участю секретаря судового засідання Багмет А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 28.08.2018, (повний текст рішення складено 31.08.2018), суддя І інстанції Соколов В.М. по справі № 1840/3097/18

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області

про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач/ОСОБА_1В.) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Сумській області (далі - відповідач/ГУ Держгеокадастру у Сумській області), в якому просив:

- визнати протиправною та скасувати відмову ГУ Держгеокадастру у Сумській області у наданні дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 гектара за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Станівської сільської ради Тростянецького району Сумської області, викладена у листі від 25.07.2018 №Г-8281-3629/21-18;

- зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Сумській області надати дозвіл ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 гектара за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Станівської сільської ради Тростянецького району Сумської області.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 28.08.2018 адміністративний позов було задоволено.

Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу з вимогами про скасування судового рішення та прийняття нового про відмову у задоволенні позовних вимог в повному обсязі, у зв'язку з їх необґрунтованістю. Стверджує, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини справи та порушені норми матеріального та процесуального права.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що позовна вимога щодо зобов'язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою є втручанням в дискреційні повноваження відповідача та виходить за межі адміністративних завдань. Також зазначає, що судом першої інстанції порушені норми ч. 2 та ч. 3 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), оскільки не враховано рішення колегії Держземагенства України від 14.10.2014 № 2/1, яке є обов'язкове для виконання в силу вимог ч. 1 ст. 4 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України).

Позивач не скористався своїм правом на подання відзиву.

Колегія суддів визнала за можливе розглянути справу без фіксування судового засідання технічними засобами, з урахуванням положень ч. 4 ст. 229 та ч. 2 ст. 313 КАС України.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши наявні в матеріалах справи докази, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

В ході судового розгляду було встановлено, що 01.05.2018 ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру у Сумській області із клопотанням, в якому просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Станівської сільської ради Тростянецького району Сумської області за межами населеного пункту (а.с.14).

ГУ Держгеокадастру у Сумській області листом від 25.07.2018 №Г-8281-3629/21-18 відмовило в наданні такого дозволу, зазначивши, що Станівська сільська рада не погодила відведення позивачу даної земельної ділянки (а.с.13).

Вважаючи відмову відповідача протиправною та такою, що не відповідає чинному законодавству, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відмова ГУ Держгеокадастру у Сумській області у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, викладена у листі від 25.07.2018 № Г-8281-3629/21-18, є необґрунтованою та протиправною.

Колегія суддів, погоджуючись з такими висновками суду першої інстанції, враховує наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Підстави набуття права на землю шляхом передачі ділянок у власність встановлюються нормами ЗК України.

Відповідно до п. «а» ч. 3 ст. 22 Земельного кодексу України, землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.

Згідно ч. 1 ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до ч. 2 ст. 116 Земельного кодексу України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Частиною 6 ст. 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень, відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Колегія суддів вважає, що така відмова в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки прийнята відповідачем без наведення жодної з підстав, визначених статтею 118 Земельного кодексу України.

Варто зазначити, що вирішення клопотання позивача входить до компетенції управління Держгеокадастру, з огляду на таке.

Відповідно до п. 1 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Сумській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 03.03.2015 № 6 (далі - Положення № 6), Головне управління Держгеокадастру в області (далі - Головне управління) є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.

Завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці (п. 3 Положення № 6).

Згідно п.п. 13 п. 4 Положення № 6, Головне управління відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

Отже, Головне управління Держгеокадастру у Сумській області має виключні повноваження на вирішення питання щодо надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.

Матеріалами справи підтверджено, що земельна ділянка, на яку претендує позивач знаходиться за межами населеного пункту і відноситься до земель сільськогосподарського призначення державної власності, а тому колегія суддів зазначає про безпідставність відмови відповідача у розгляді заяви позивача в зв`язку з відсутністю відповідних повноважень.

Враховуючи обставини справи, Головне управління Держгеокадастру у Сумській області, відмовляючи ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, які не передбачені законодавством, діяло протиправно.

Відповідно до статті 118 Земельного кодексу України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб'єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування чи власність.

Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17 та від 18.10.2018 у справі 822/584/18.

Щодо доводів апеляційної скарги про втручання в дискреційні повноваження відповідача.

За висновком суду першої інстанції належним способом захисту порушеного права є зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Сумській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства за межами населеного пункту на території Станівської сільської ради Тростянецького району Сумської області. Суд вважав, що в даному випадку відсутнє втручання в дискреційні повноваження відповідача, оскільки він протиправно надав формальну відмову з підстав, не передбачених діючим законодавством.

Колегія суддів, не погоджуючись з таким висновком суду першої інстанції, зважаючи на його невідповідність обставини справи. Зокрема, суд першої інстанції в мотивувальній частині судового рішення правильно зазначив, що відповідач фактично не розглянув по суті звернення ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки в обгрунтування неможливості задоволення заяви стверджував лише про необхідність врахування позиції органу місцевого самоврядування про непогодження відведення позивачу бажаної земельної ділянки.

Тобто, відповідачем не було проаналізовано наявність підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відповідно до вимог статті 118 ЗК України, зокрема: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (див. рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Відповідно до Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 29.09.2016 № 333 (далі Положення № 333), Головне управління Держгеокадастру в Сумській області має виключні повноваження на вирішення питання щодо надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.

Наведеними положеннями чинного законодавства чітко визначені, як підстави, порядок, строки, процедура надання відповідачем дозволу зацікавленим громадянам на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, так і чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні такого дозволу, а так само і форма прийнятих відповідних рішень.

Колегія суддів також вважає за необхідне зауважити, що відповідно до судової практики Європейського суду з прав людини (рішення Олссон проти Швеції від 24 березня 1988 року), запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг таких повноважень суб'єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування. Рішення органу влади має бути визнано протиправним у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дії) суд зобов'язаний відновити порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається. Аналогічний підхід має бути застосований і в разі, коли має місце протиправна бездіяльність органу влади щодо неприйняття відповідного рішення у відносинах, коли обставини свідчать про наявність всіх підстав для його прийняття (Olsson v. Sweden (no. 1), 24 March 1988, Series A no. 130).

Колегія суддів вважає, що обрана судом першої інстанції форма захисту порушених прав у даному випадку є втручанням у дискреційні повноваження відповідача, оскільки суд зобов'язав його прийняти позитивне рішення за заявою позивача, яка по суті не була розглянута органом Держгеокадастру у відповідності до приписів ст. 118 ЗК України.

Слід зазначити, що з приписів норм діючого права є неприпустимим підміна судом суб'єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб'єкта. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за відповідними критеріями.

Вказана правова позиція щодо дискреційних повноважень суб'єктів владних повноважень узгоджується з позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 18.10.2018 у справі № 822/584/18.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що належним способом захисту, необхідним та достатнім для поновлення прав позивача, є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Сумській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 01.06.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,0 гектарів, для ведення особистого селянського господарства, з прийняттям вмотивованого рішення на підставі норм ст. 118 ЗК України.

Відповідно до вимог ч. 4 ст. 317 КАС України, зважаючи на вищевикладені висновки про належний спосіб захисту порушених прав позивача, прийняте судом першої інстанції рішення підлягає зміні шляхом викладення абзацу третього резолютивної частини судового рішення у новій редакції.

Зважаючи на результати апеляційного перегляду судового рішення та вимоги ст. 139 КАС України, у справі відсутні підстави для здійснення нового розподілу судових витрат.

Разом з тим, підлягає задоволенню обгрунтоване клопотання відповідача про повернення надмірно сплаченої суми судового збору за подання апеляційної скарги у розмірі 1057,20 грн., зважаючи на норми ч. 1 ст. 7 Закону України «Про судовий збір» та наявні у справі письмові докази подвійної оплати судового збору.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 326, 327 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Сумській області задовольнити частково .

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 28.08.2018 по справі № 1840/3097/18 змінити.

Викласти абзац третій резолютивної частини рішення Сумського окружного адміністративного суду від 28.08.2018 по справі № 1840/3097/18 у наступній редакції:

«Зобов'язати Головне управління Дергеокадастру у Сумській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 гектарів за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Станівської сільської ради Тростянецького району Сумської області.»

В іншій частині рішення Сумського окружного адміністративного суду від 28.08.2018 по справі №1840/3097/18 залишити без змін.

Повернути Головному управлінню Держгеокадастру у Сумській області надмірно сплачену суму судового збору за подання апеляційної скарги по справі №1840/3097/18 у розмірі 1057 (одна тисяча п'ятдесят сім) грн. 20 коп. на рахунок - 35210092090292, отримувач Головне управління Держгеокадастру у Сумській області, код ЄДРПОУ - 37965885, банк - ДКСУ у м. Київ, згідно платіжного доручення № 1626 від 25.10.2018, платник - Головне управління Держгеокадастру у Сумській області, Код - 39765885, банк платника - Держказначейська служба України м. Київ,код банку - 820172, рах. - 35210092090292, отримувач - УДКСУ Основ'ян. р. Харкова/22030101, код - 37999628, банк отримувача Казначейство України (ЕАП), код банку - 899998, рах. - 34318206081004.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду, з врахуванням вимог ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)М.І. ГуцалСудді(підпис) (підпис) Л.В. Мельнікова А.П. Бенедик Повний текст постанови складено 29.11.2018.