Рішення № 77760697, 30.10.2018, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 жовтня 2018 року м. ПолтаваСправа № 1640/2743/18

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Клочка К.І.,

за участю:

секретаря судового засідання - Лайко О.В.,

позивача - ОСОБА_2,

представника відповідача - Великобагачанської районної державної адміністрації Полтавської області - Захаренко О.Ю.,

представника третьої особи - Департаменту екології та природних ресурсів Полтавської обласної державної адміністрації - Бодака О.М., розглянув у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Великобагачанської районної державної адміністрації Полтавської області, Великобагачанської селищної ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Полтавське обласне управління водних ресурсів, Департамент екології та природних ресурсів Полтавської обласної державної адміністрації про зобов'язання вчинити певні дії. Під час розгляду справи суд,-

В С Т А Н О В И В:

09 серпня 2018 року ОСОБА_2 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Великобагачанської районної державної адміністрації Полтавської області про зобов'язання виготовити проектно-кошторисну документацію на ремонт ставка у відповідності з Регіональною цільовою програмою, затвердженою рішенням сесії Полтавської обласної ради від 23.05.2013, у яку включений захід: "Ремонт гідротехнічних споруд, очистки від замулення та поліпшення екологічного стану ставка в с. Семенівка на території Багачансько-Першої сільської ради з виготовленням проектно-кошторисної документації".

В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що відповідач не виконує Регіональну цільову програму, затверджену рішенням сесії Полтавської обласної ради від 23.05.2013 в яку включеного захід: "Ремонт гідротехнічних споруд, очистка від замулення та поліпшення екологічного стану ставка в с. Семенівка на території Багачансько-Першої сільської ради з виготовленням проектно - кошторисної документації". Також позивач неодноразово посилався на зговір органів державної влади та місцевого самоврядування, які не хочуть виконувати зазначену регіональну програму.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 13.08.2018 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 04.09.2018 за клопотанням представника Великобагачанської райдержадміністрації залучено до участі у справі у якості співвідповідача - Великобагачанську селищну раду (вул. Каштанова, 20, смт. Велика Багачка, Полтавська область, 38300). Цією ж ухвалою залучено до участі у справі у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Полтавське обласне управління водних ресурсів (вул. Коцюбинського, 6, м. Полтава, 36039) та Департамент екології та природних ресурсів Полтавської обласної державної адміністрації (вул. Зигіна,1, м. Полтава, 36000).

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 25.09.2018 постановлено перейти до розгляду справи в порядку загального позовного провадження у зв'язку із необхідністю витребування доказів у справі.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 30.10.2018 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

До позову позивачем додано ще одну позовну заяву з приводу спірних правовідносин, але з іншими позовними вимогами та іншими учасниками справи (а.с. 13-17). Суд не розглядає зазначену заяву з огляду на те, що вона розглядалася в межах іншої адміністративної справи.

Протягом розгляду судом адміністративної справи позивач заявив низку клопотань:

- від 22.09.2018 про залучення до участі у справі третьої особи - голову Великобагачанської районної державної адміністрації Полтавської області та про винесення ухвали про скасування признаних третіх осіб;

- від 16.09.2018 про залучення до участі у справі прокурора та пред'явлення позову в інтересах держави за нанесені матеріальні збитки Семенівській територіальній громаді до орендатора земельних паїв ПП "Комунар";

- від 16.09.2018 про надання юридичної допомоги в Полтавському окружному адміністративному суді та про призначення правозахисника для захисту вимог позовної заяви;

- від 16.09.2018 про залучення до участі прокурора або представника органів прокуратури;

- від 25.09.2018 про залучення третьої особи голову Великобагачанської районної державної адміністрації Полтавської області Байрамова К. І.;

- від 30.10.2018 про терміновий виклик у судове засідання керівників сторін та третіх осіб, які є відповідальними юридичними особами по виконанню регіональної цільової програми для надання пояснень щодо бездіяльності та самоусунення від її невиконання, а також затребувати оригінали посадових інструкцій зазначених осіб.

Судом відмовлено у задоволенні зазначених клопотань позивача у зв'язку з їхньою необґрунтованістю.

04.09.2018 до суду надійшов відзив на позовну заяву від Великобагачанської районної державної адміністрації Полтавської області, у якому відповідач зазначає, що здійснити співфінансування ремонту гідротехнічних споруд, очистки від замулення та поліпшення екологічного стану ставка в с. Семенівка з районного бюджету немає можливості. Об'єднані територіальні громади, які самостійно планують та сприяють місцевому економічному розвитку, вирішують питання розвитку та утримання інфраструктури громади, планування розвитку громади, забудови, благоустрою тощо, з 2017 року мають більші фінансові можливості ніж районний бюджет.

В судовому засіданні позивач позовні вимоги підтримав та просив задовольнити. Після закінчення надання пояснень учасниками справи позивач залишив залу судового засідання, пояснивши, що він не готовий закінчувати розгляд справи.

Заслухавши думку представника відповідача та третьої особи, які брали участь у судовому засіданні, суд, керуючись частиною 5 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України ухвалив розглядати справу на підставі наявних у ній доказів.

Представник відповідача Великобагачанської районної державної адміністрації Полтавської області у судовому засіданні проти задоволення позовних вимог заперечувала, посилаючись на обставини, викладені у відзиві на позовну заяву.

Представник відповідача Великобагачанської селищної ради у судове засідання не з'явився, надіслав суду клопотання про проведення розгляду справи без його участі.

Представник третьої особи Департаменту екології та природних ресурсів Полтавської обласної державної адміністрації проти задоволення позовних вимог заперечував, посилаючись на те, що Багачанською Першою сільською радою до Департаменту екології та природних ресурсів надавалися запити на виділення коштів з фонду охорони навколишнього природного середовища області на розробку проектно - кошторисної документації по об"єкту "Екологічне покращення стану водойми в с. Семенівка Великобагачанського району" у 2009, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015 роках. Подані запити не отримали підтримки постійної комісії обласної ради з питань екології та раціонального природокористування і не були включені до розгляду на сесійних засіданнях обласної ради. У спірних правовідносинах Департамент може надати допомогу у правильному оформленні запитів на виділення коштів, але із запитом мають звертатися органи місцевого самоврядування чи місцеві органи виконавчої влади, які здійснюють співфінансування відповідних проектів.

Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Полтавське обласне управління водних ресурсів не з'явилася, будучи належним чином повідомленою про дату, час та місце його проведення.

Заслухавши пояснення позивача, представника відповідача Великобагачанської районної державної адміністрації Полтавської області, третьої особи Департаменту екології та природних ресурсів Полтавської обласної державної адміністрації, досідивши матеріали справи суд встановив наступне.

Рішенням 16 сесії Полтавської обласної ради шостого скликання від 23.05.2013 затверджено "Регіональну цільову програму розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро у Полтавській області на період до 2021 року"(далі - Регіональна програма), до розділу ІІІ 1.1. якого включений захід "Ремонт гідротехнічних споруд, очистка від замулення та поліпшення екологічного стану ставка в с. Семенівка на території Багачансько-Першої сільської ради з виготовленням проектно - кошторисної документації".

Згідно розділу 7 Регіональної програми головними виконавцями й координаторами ходу виконання програми визначено Полтавське обласне управління водних ресурсів та Управління екології та природних ресурсів Полтавської облдержадміністрації. Разом з тим, головними розпорядниками бюджетних коштів з виконання програми визначено органи місцевого самоврядування і виконавчої влади.

Згідно пункту 4 Положення про фонд охорони навколишнього природного середовища Полтавської області (далі - Фонд), затвердженого рішенням десятої сесії Полтавської обласної ради шостого скликання (далі - Положення про Фонд) з Фонду фінансуються заходи, що належать до природоохоронних, які увійшли до Переліку видів діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 1147 від 17.09.1996.

Пунктами 5 - 7 Положення про Фонд визначено, що розподіл коштів Фонду здійснюється обласною радою за поданням облдержадміністрації. Проект переліку природоохоронних заходів формується Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Полтавській області на основі запитів, що подаються, зокрема, райдержадміністраціями та сільськими радами.

Порядок планування та фінансування природоохоронних заходів із фонду охорони навколишнього природного середовища Полтавської області затверджено рішенням тринадцятої сесії Полтавської обласної ради шостого скликання (далі - Порядок фінансування).

Пунктами 1.6 - 1.7 Порядку фінансування визначено, що планування природоохоронних заходів здійснюється Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Полтавській області. Перелік природоохоронних заходів для фінансування з Фонду в наступному році формується Держуправлінням на основі документів, що надані подавачами запитів до 30 листопада поточного року.

Згідно пункту 2.4 Порядку фінансування подавачами документів для формування переліку можуть бути, зокрема, райдержадміністрації та сільські ради.

Пунктами 4.3 - 4.4. Положення про фінансування визначено, що остаточний проект Переліку облдержадміністрація за поданням Державного управлінням охорони навколишнього природного середовища в Полтавській області виносить на розгляд комісії Полтавської обласної ради. Під час формування проекту Переліку пріоритет надається природоохоронним та ресурсозберігаючим заходам, які:

- передбачені, зокрема, обласними та місцевими екологічними програмами;

- мають високий ступінь готовності на момент подання Запиту;

- фінансування яких з інших джерел становить не менше 30 %.

Таким чином, вищезазначеними Положенням про Фонд та Порядком фінансування визначено алгоритм отримання коштів з фонду охорони навколишнього природного середовища, який передбачає необхідність вчинення органами місцевого самоврядування та органами державної влади певних дій, а саме: оформлення та подача запитів, а також виділення розпорядниками бюджетних коштів коштів для співфінансування відповідного проекту.

Як встановлено судом, у 2013 та 2014 роках за зверненням сільського голови Багачанської Першої сільської ради спеціалістами Полтавського обласного управління водних ресурсів надавалася практична допомога в оформленні запиту на фінансування з обласного фонду охорони навколишнього природного середовища в сумі 80 тисяч гривень на розробку проектно - кошторисної документації "Екологічне покращення водойми в с. Семенівка, Великобагачанського район Полтавської області". Ці запити розглядалися Департаментом і на засіданнях постійних комісій обласної ради. При цьому Полтавським обласним управлінням водних ресурсів як підрядною організацією, гарантувалося виготовлення проектно кошторисної документації при умові забезпечення фінансування, але виділення коштів на розробку проекту залишилося не вирішеним.

У 2015 та 2016 роках Багачанська Перша сільська рада Великобагачанського району подавала запити про виділення коштів з Фонду охорони навколишнього природного середовища Полтавської області на виготовлення проектно - кошторисної документації по вищезазначеному заходу. Проте цей захід на набув підтримки постійної комісії Полтавської обласної ради з питань екології та раціонального природокористування, тому не був включений до відповідного Переліку.

Разом з тим, у 2017 році ні від Великобагачанської районної державної адміністрації Полтавської області, ні від Великобагачанської селищної ради Великобагачанського району запити про виділення коштів з Фонду охорони навколишнього природного середовища Полтавської області не надсилалися. Не встановлено судом і подання таких запитів у 2018 році.

Таким чином, Великобагачанська районна державна адміністрація та Великобагачанська селищна рада, яких Регіональною цільовою програмою розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро у Полтавській області на період до 2021 року визначено головними розпорядниками бюджетних коштів з виконання заходу "Ремонт гідротехнічних споруд, очистка від замулення та поліпшення екологічного стану ставка в с. Семенівка на території Багачансько-Першої сільської ради з виготовленням проектно - кошторисної документації" не вчинили необхідних дій для виконання цього заходу. Відтак, суд дійшов висновку про те, що відповідачі допустили протиправну бездіяльність.

Доказів неможливості подання запитів про виділення коштів з Фонду охорони навколишнього природного середовища Полтавської області, як і неможливості здійснення співфінансування вищезазначеного заходу відповідачами не надано.

Вирішуючи спір, суд враховує наявність у органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади відповідних повноважень для виконання Регіональної програми.

Так, повноваження місцевих державних адміністрацій у галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля визначено статтею 21 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", серед яких:

- розробка та забезпечення виконання затверджених у встановленому законом порядку програм раціонального використання земель, лісів, підвищення родючості грунтів, що перебувають у державній власності;

- розробка та подання на затвердження відповідної ради та забезпечення виконання регіональних екологічних програм; звітування перед відповідною радою про їх виконання; внесення до відповідних органів пропозиції щодо державних екологічних програм.

Повноваження у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища органів місцевого самоврядування визначено статтею 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Так, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих програм охорони довкілля, участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля; здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.

Вирішуючи питання про обрання належного способу захисту порушеного права позивача, суд виходить із такого.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Тобто, за змістом вказаної правової норми, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Таким чином адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - ключовим завданням якого є здійснення правосуддя. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішення.

Вжиття конкретних заходів щодо охорони навколишнього природного середовища належить до повноважень органів місцевого самоврядування та органів державної влади.

Суд не може підміняти державний орган чи орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність якого оскаржуються, приймати рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.

Отже вищевказана позовна вимога є формою втручання в дискреційні повноваження відповідачів та виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а тому підлягає задоволенню тільки в частині визнання протиправною бездіяльності відповідачів.

Надаючи оцінку мотивам та обґрунтуванням сторін у справі суд керуючись частиною 2 статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України та статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» застосовує Європейську конвенцію з прав людини та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Так, у своєму рішенні від 18.07.2006 у справі "Проніна проти України" Європейський суд з прав людини зазначив, що: "пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень."

Також згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів Комітету Міністрів ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

За приписами частини 1, 2 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частини 1 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Разом з тим, відповідачі як суб'єкти владних повноважень, на яких частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України покладено обов'язок щодо доказування правомірності своїх дій у спірних правовідносинах, не довели суду, що вони вчинили усі необхідні ти можливі дії на виконання Регіональної цільової програми, затвердженої рішенням сесії Полтавської обласної ради від 23.05.2013 в частині ремонту гідротехнічних споруд, очистки від замулення та поліпшення екологічного стану ставка в с. Семенівка на території Багачансько-Першої сільської ради з виготовленням проектно - кошторисної документації, на підставі чого суд дійшов висновку про наявність протиправної бездіяльності відповідачів у спірних правовідносинах.

За викладених обставин позовні вимоги є частково правомірними і підлягають частковому задоволенню.

Відповідно до частин 1, 3 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

На підставі викладеного та керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В:

Позов ОСОБА_2 (АДРЕСА_1, рнокпп НОМЕР_1) до Великобагачанської районної державної адміністрації Полтавської області (вул. Шевченка, 73, смт Велика Багачка, Великобагачанський район, Полтавська область, код ЄДРПОУ 04057623) Великобагачанської селищної ради (вул. Каштанова, 20, смт. Велика Багачка, Полтавська область, код ЄДРПОУ 21044600), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Полтавське обласне управління водних ресурсів (вул. Коцюбинського, 6, м. Полтава, 36039), Департамент екології та природних ресурсів Полтавської обласної державної адміністрації (вул. Зигіна,1, м. Полтава, 36000) про зобов'язання вчинити дії задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Великобагачанської районної державної адміністрації Полтавської області, Великобагачанської селищної ради щодо невиконання Регіональної цільової програми, затвердженої рішенням сесії Полтавської обласної ради від 23.05.2013 в частині включеного заходу: "Ремонт гідротехнічних споруд, очистка від замулення та поліпшення екологічного стану ставка в с. Семенівка на території Багачансько-Першої сільської ради з виготовленням проектно - кошторисної документації".

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Великобагачанської районної державної адміністрації Полтавської області (вул. Шевченка, 73, смт Велика Багачка, Великобагачанський район, Полтавська область, код ЄДРПОУ 04057623) та за рахунок бюджетних асигнувань Великобагачанської селищної ради (вул. Каштанова, 20, смт. Велика Багачка, Полтавська область, код ЄДРПОУ 21044600) на користь ОСОБА_2 (АДРЕСА_1, рнокпп НОМЕР_1) витрати зі сплати судового збору в розмірі 352,40 (триста п'ятдесят дві гривні сорок копійок) грн.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Харківського апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017 року.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 09 листопада 2018 року.

Суддя К.І. Клочко